Shut-down местной власти по-украински

Как у героев фильма " Ирония судьбы" есть предновогодняя традиция ходить в баню, так и у Госказначейства - задерживать платежи. В текущем году эта проблема будет, как минимум, не менее острой, чем в прошлом. Местные органы власти настроены пессимистически, поскольку не просто недополучают из центрального бюджета положенные им дотации и субвенции. Правительство фактически заставляет регионы добровольно-принудительно кредитовать его и не дает местной власти распоряжаться собственными средствами. Эксперты прогнозируют: как и в прошлом году, запланированные расходы ни государственного, ни местных бюджетов в полном объеме профинансированы не будут.

О проблемах финансирования

Подозревать Государственную казначейскую службу в целенаправленных диверсиях было бы, конечно, как-то странно. Функция ведомства в принципе должна сводиться к техническому выполнению платежных поручений: есть деньги - платежи осуществляются; если же их не хватает, расчеты задерживаются, и формируется "очередь", которая рассасывается по мере появления средств.

При форс-мажорных обстоятельствах безусловный приоритет для госказначеев - это финансирование именно защищенных статей бюджетных расходов, прежде всего социальных. А когда уже зависают даже эти платежи - это более чем тревожный звоночек. Хотя и здесь нельзя игнорировать одну деталь.

Не странно ли, когда, скажем, бюджетникам в разных областях задерживают зарплаты (должны были бы выплачиваться в т.ч. за счет госбюджета транзитом через местные бюджеты), разным категориям населения замораживают соцпособия по безработице, больничные и т.д. (эти платежи должны покрывать фонды социального страхования, подконтрольные Минсоцполитики), но в то же время продолжается финансирование вещей, с которыми явно можно подождать (например, строительства новых помещений для судов, приобретения новых авто для чиновников разных уровней и т.п.)? И здесь вопрос уже не столько в наличии/отсутствии средств, сколько в подходах к управлению ими.

Но в любом случае основная проблема на сегодняшний день (и от этого никуда не деться) - это все-таки объективное недополучение госказной тех средств, на которые в Кабмине почему-то рассчитывали, закладывая их в бюджетный закон, несмотря на все предостережения экспертов о чрезмерной оптимистичности таких ожиданий.

Сейчас проблема обострилась настолько, что от обвинений оппозиции в недофинансировании и задержке с проплатами даже защищенных социальных статей власти уже не удалось откреститься как от бессодержательных претензий. На заседании правительства, состоявшемся на текущей неделе, это признал и премьер-министр Николай Азаров, возложив вину за проколы персонально на главу Минсоцполитики Наталью Королевскую и министра финансов Юрия Колобова.

Почему средств не хватает? Для поиска главных причин придется в который раз вернуться к "бородатой" проблеме оторванности процессов бюджетного прогнозирования и планирования от экономических реалий - из-за несбалансированности желаний государства (запланированные расходы) и возможностей экономики обеспечить их финансирование (доходы бюджета).

"Не может средств хватать, если были одни макроэкономические ожидания - госсмета формировалась при прогнозе инфляции 4,8% и росте ВВП на 3,4%, а на практике получилось совершенно другое - нулевая инфляция и минусовая динамика экономики", - констатирует бывший заместитель министра финансов, ректор Международного института бизнеса Александр Савченко.

По данным Госказначейства, в январе-сентябре 2013 г. в госбюджет поступило 250,6 млрд грн, что на 4,3 млрд грн, или на 1,74%, больше, чем за этот же период 2012-го. В местные бюджеты (без учета межбюджетных трансфертов) за январь-август (данные за девять месяцы еще не обнародованы) поступило 67,9 млрд грн, что на 5,4% больше, чем в прошлом году. Объем межбюджетных трансфертов составил 72,8 млрд грн, что на 3,4% больше, чем за аналогичный период 2012 г.

Хотя бюджетные доходы растут на фоне нисходящей динамики экономики (как убеждает Миндоходов, из-за детенизации), этого не хватает, чтобы обеспечить финансирование всех расходов. А аппетиты на последние явно не уменьшаются, словно на дворе не кризис 2008–2013 гг., а "процветание" образца 2006–2007 гг.

Как замечает Н.Азаров, за девять месяцев текущего года социальные расходы из общего фонда государственного бюджета профинансированы в сумме свыше 213 млрд грн, что на 12% (или на 24 млрд грн) больше, чем в соответствующем периоде прошлого года. " Гарантированно, что так будет и дальше: социальные расходы бюджета и выплата заработной платы будут финансироваться безусловно", - заверял глава правительства. Подобная алогичность возможна только у нас…

Сложность обеспечения системы госфинансов дает основания пессимистам не исключать того, что обстоятельства могут заставить Госказначейство придерживать и "священную корову" - расчеты по пенсиям. Из-за того, что пенсионную недореформу так толком и не завершили, Пенсионный фонд продолжает быть крайне зависимым от займов с единого казначейского счета, не заложенных в госбюджете. Повод для пессимистических предположений дают именно задержки с расчетами фондов соцстрахования, которые "близки" для ПФУ не только с точки зрения характера работы как таковой или наличия их общего координатора (Минсоцполитики), но и с учетом основного источника пополнения ресурсной базы - единого соцвзноса, поступления от которого (как и остальных) под риском падения в условиях сокращения экономики. По данным социального министерства, в целом за январь-сентябрь текущего года поступило 138,1 млрд грн ЕСВ, что на 0,5 млрд грн превышает рассчитанный объем на этот период (137,6 млрд грн). Годовым планом на 2013 г. предусмотрены поступления единого взноса в размере 190,7 млрд грн. Следовательно, за последний квартал должно поступить еще 53,4 млрд.

Как уже успело отчитаться Миндоходов, за первые три недели после передачи последнему с 1 октября с.г. процедуры администрирования ЕСВ поступления взноса составили почти 11 млрд грн.

Местнобюджетное эхо

При анализе бюджетной политики в Украине эксперты и общественность обычно обращают внимание прежде всего на государственный бюджет. Хотя идентичные проблемы в прогнозировании и планировании характерны и для местных госсмет, которые по факту вместе с "центральным" бюджетом образуют один сосуд, то есть являются составляющей единой взаимозависимой системы. Поэтому те же традиционные слишком оптимистичные ожидания правительства имеют место и при формировании бюджетных "директив" для местных органов власти.

Специалисты Института бюджета и социально-экономических исследований еще в начале года указывали на скрытый дефицит местных бюджетов, по крайней мере, на уровне около 10 млрд грн, возникший из-за завышенного плана поступлений по их основному источнику собственных доходов - налогу на доходы физлиц - в сумме 6,5 млрд грн (недополучение этих средств) и занижения объема расходов местных бюджетов на 3,5 млрд грн (которые придется профинансировать).

Из-за таких вот когда умышленных, а когда и неумышленных "ошибок" правительства Госказначейство вынуждено предоставлять займы местным бюджетам. И в то время, когда одни их получают, другие говорят о невозможности распоряжаться собственными доходами из-за их блокирования. А кто-то шепотом спрашивает себя: нет ли здесь коррупции? Имеет ли место равный подход к абсолютно всем частям Украины, независимо от их политической окраски?..

Органы местного самоуправления еще в начале года предупреждали: в четвертом квартале денег, в частности, на зарплаты бюджетникам не хватит. Так, в Ассоциации городов Украины (АГУ) подчеркивали - недофинансирование по полномочиям, делегированным государством органам местного самоуправления, составит 27,4 млрд грн. На неполную обеспеченность местных бюджетов указывали даже в Госфининспекции, отмечая, что в 505 местных бюджетах (из 692) на 2013 г. на оплату труда, расчеты за энергоносители и коммунальные услуги учреждений бюджетной сферы не будет хватать почти 6,7 млрд грн, из которых на зарплату - 4,5 млрд грн.

Нужно уточнить, что речь идет прежде всего о средствах, которые из госказны должны были поступить в местные бюджеты (межбюджетные трансферты). Поскольку все необходимые суммы не были предусмотрены, местной власти центр де-факто выдвинул требование "добровольно-принудительно" расплатиться по его обязательствам за счет собственных поступлений (перебрасывание средств в так называемую первую корзину из второй), которые должны были бы в принципе пойти на поддержку жизнеспособности местного ЖКХ, общественного транспорта, дорог, на благоустройство и т.п. Как быть с этими потребностями, правительство стыдливо промолчало…

Это - хроническая проблема последних лет. Если в 2009–2010 гг. делегированные центром на места полномочия обеспечивались из госбюджета только на 86–89% от реальной потребности, то в 2012-м - уже только на 80%. А в нынешнем году этот показатель, вероятно, опустится еще ниже - уже до 79% (оценки Ассоциации городов Украины). Кроме того, если в 2009–2011 гг. на эти нужды органы местного самоуправления вынуждены были направлять от 25,6 до 33,4% собственных ресурсов местных бюджетов (доходы, которые не учитываются при определении объема трансфертов из госбюджета), то в 2012-м - почти 43%, а по итогам текущего года этот показатель можно ожидать на уровне минимум 40%.

К сожалению, как видим, описанные выше негативные прогнозы сегодня сбываются. Более того, еще со второго квартала местные органы власти начали публично жаловаться на задержку платежей Госказначейством, когда стала очевидной невозможность экономики генерировать ожидаемый от нее объем налоговых платежей. С приближением конца года эта тенденция только усиливается.

Но что важно: сегодня речь идет не только о задержке платежей за счет трансфертов из центрального бюджета. Госказначейство блокирует в том числе собственные средства местных бюджетов, полученные ими с местных налогов и сборов. Поэтому в регионах так громко и возмущаются. Фактически имеют место случаи, когда за счет зарплат учителям чиновники из центра или "князьки" из других регионов покупают себе, например, упомянутые выше новые авто.

Как отмечает эксперт по вопросам бюджета Ассоциации городов Украины Александр Слобожан, согласно результатам опроса украинских городов, проведенного ассоциацией среди ее членов, по состоянию на текущий месяц Госказначейство заблокировало почти 1,6 млрд грн средств местных бюджетов. Если же экстраполировать этот показатель на все органы местного самоуправления, получается, что сейчас в Госказначействе заблокировано свыше 6 млрд грн.

"Во всех городах независимо от категории (областного или районного значения) и региона блокируются все незащищенные статьи расходов. За летние месяцы объем заблокированных средств увеличился втрое, а по некоторым населенным пунктам продолжительность задержек достигла 150 календарных дней. Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация, когда даже города, которые в условиях острого дефицита местных бюджетов нашли средства на хоть какое-то финансирование ЖКХ, дорожного хозяйства, содержание бюджетных учреждений, не могут ими воспользоваться, поскольку Госказначейство не пропускает эти средства для осуществления необходимых проплат", - констатирует А.Слобожан.

При этом он также добавляет, что по результатам трех кварталов необеспеченность бюджетов городов-членов АГУ на выполнение делегированных полномочий (прежде всего по зарплате, коммунальным услугам и энергоносителям в бюджетной сфере) составляет более 7,5 млрд грн. Основная часть этой суммы пришлась на областные центры (почти 5 млрд грн). При этом объемы необеспеченности существуют даже после привлечения почти 5,4 млрд грн собственных ресурсов из "второй корзины" на обеспечение выполнения делегированных государством полномочий. В относительных показателях объем необеспеченности местных бюджетов областных центров составляет 16,5%, а по городам областного и районного значения - 27,3%.

"Если опять же экстраполировать указанные показатели на все органы местного самоуправления, получается, что сейчас объем необеспеченности местных бюджетов, как мы и прогнозировали в начале года, составляет 21,9%. Таким образом, на последний квартал 2013-го органы местного самоуправления не обеспечены финансовыми ресурсами на оплату труда, расчеты за энергоносители и коммунальные услуги учреждений бюджетной сферы", - резюмирует А.Слобожан.

Такой статус-кво в конце концов и приводит не только к перебоям с соцвыплатами, но и к остановке работ по ремонту школ, детских садиков, учреждений соцзащиты, реконструкции, ремонта, строительства улиц и дорог коммунальной собственности, объектов ЖКХ, благоустройства. Даже сотрудникам мэрий приходится оформлять вынужденные отпуска. Чем не латентный shut-down местного правления, который недавно официально был проведен в Соединенных Штатах?

Что делать?

Ситуация в этом году до боли напоминает прошлогоднюю. Тогда для обеспечения финансирования делегированных государством
полномочий правительство к концу года выделило местным органам власти дополнительно почти
7,5 млрд грн. Удастся ли выполнить подобный маневр в этом году?

Правительство уже приняло решение (утвержденное 23 октября бюджетным комитетом ВР) о выделении местным бюджетам двухмиллиардной дотации на оплату труда. Но этих средств явно не хватит. По оценкам Ассоциации городов Украины, для полного обеспечения местных бюджетов средствами для осуществления расходов на выполнение делегированных полномочий (в частности, на оплату труда, расчеты за энергоносители и коммунальные услуги учреждений бюджетной сферы) из госбюджета необходима дотация в объеме не менее 10 млрд грн.

Наскрести такие средства Кабмину будет очень непросто. И дело тут вряд ли ограничится урезанием расходов за счет других бюджетных статей (что уже фактически началось). Один из возможных и очевидных выходов - привлекать дополнительные кредиты. Есть ли возможность это сделать? Да. Но вопрос в цене. От повышения доходности ОВГЗ правительство воздержится. Внешние рынки хотя постепенно и успокаиваются, а доходности по украинским бумагам снижаются, однако до приемлемых (ранее задекларированных Минфином) ориентиров еще не так близко.

Конечно, у правительства есть "заначка" в виде печатного станка НБУ. Но залезать в нее как-то уже даже неприлично (с начала года портфель ОВГЗ центробанка увеличился на треть - до более чем 141 млрд грн). Тем более на фоне переговоров с МВФ. "МВФ к этому вряд ли отнесется с одобрением. Это и может сдерживать правительство", - предполагает А.Савченко.

Еще одним "техническим" инструментом в руках правительства, который может применяться, являются казначейские векселя. Выдавать ими зарплаты вряд ли кто-то рискнет, а вот расплачиваться, в частности, по "тарифным" обязательствам - это более чем вероятно. Тем более что на этой неделе парламент принял в целом законопроект, предоставляющий право Кабмину рестуктурировать бюджетную задолженность за услуги по централизованному водоснабжению и водоотводу населению путем выдачи финансовых казначейских векселей.

О многочисленных коррупционных рисках и предостережениях такого способа расчетов сказано много (в том числе и на страницах ZN.UA), поэтому повторяться вряд ли стоит. Тем временем, чтобы этот механизм полноценно заработал, нужно еще запустить маховик выкупа их банками с последующим рефинансированием в НБУ. В начале октября директор генерального департамента кредитно-денежной политики Нацбанка Елена Щербакова заявляла, что соответствующий вопрос должен вскоре рассматриваться центробанком. Вместе с тем отмечала, что поскольку казначейские векселя - это государственный инструмент, "он автоматически попадает в нашу линейку и будет работать".

Вместе с тем директор департамента налоговой политики Института бюджета и социально-экономического развития Артем Рудик предполагает, что повторится прошлогодний сценарий и все запланированные расходы не будут профинансированы (а это фактически скрытый секвестр. - В.П.). При этом эксперт склоняется к тому, что принципиально изменить ситуацию до конца года вряд ли возможно, учитывая, что осталось мало времени. Специалист также подчеркнул, что правительству целесообразно ориентироваться на пессимистический прогноз динамики экономики при бюджетном планировании, чтобы предотвращать возникновение существующих сегодня проблем.

"Бюджетную систему нужно перезагружать. Это предполагает огромную работу с точки зрения как оптимизации расходов, так и создания условий для роста доходов благодаря реальному улучшению инвестиционного климата - путем борьбы с коррупцией, рейдерством, усовершенствования работы судебной системы и т.д. Может показаться, что это слишком общие вещи, но без них ощутимые изменения в бюджетной сфере не произойдут", - подчеркнул А.Рудик.

В любом случае Украине все же необходима реальная (а не только фасадно-программная) модернизация системы управления бюджетными средствами с точки зрения перераспределения полномочий между местными и центральными органами власти. Об этом говорится очень давно и много, соответствующие лозунги провозглашает одна властная команда за другой, но воз и ныне там. Конечно, проблема крайне деликатная, учитывая как субъективные политические составляющие, так и объективные факторы, например, неравномерное экономическое развитие не только отдельных регионов, но даже отдельных населенных пунктов в пределах одного региона.

Среди требующих решения задач - и постепенная реформа налогообложения недвижимости, которая в цивилизованных странах является одним из ключевых источников пополнения местных бюджетов. Кроме того, скорее всего, нужно расширять и перечень налоговых платежей, поступления от которых по факту попадают в местные бюджеты в той или иной форме и сейчас, но после не всегда понятного, прозрачного и справедливого перераспределения в столице. Чаще всего в этом контексте говорят о налоге на прибыль, который должен был бы уплачиваться не по месту регистрации предприятий, а по месту расположения производственных мощностей.

Кроме того, местные органы власти довольно давно говорят о предоставлении им возможности работать не только через единый казначейский счет, но и через коммерческие банки. Безусловно, в общегосударственном масштабе это может нести более чем очевидные риски (не говоря о потенциальных злоупотреблениях на местах, в т.ч. коррупционных). Скажем, приводить к разбалансировке системы госфинансов, вредить самой же местной власти (из-за уменьшения возможностей получить оперативные займы от Госказначейства на покрытие кассовых разрывов и т.д.). Вопрос сложный, но, как и в остальных, взаимоприемлемые варианты нужно искать, если есть реальное, а не декларативное стремление усилить местное самоуправление (что предусматривает в т.ч. финансовую "квазиавтономию").

Быстрых и легких решений здесь быть не может. Потому что очень много чувствительных тем завязаны одна на другой - начинаешь "зашивать" дыру в одном месте, автоматически начинает "трещать", "рваться" в другом. Так, непросто будет перезагрузить систему взаимодействия государственного и местных бюджетов, пока "глобально" не будут решены, например, упомянутые выше проблемы с пенсионным обеспечением. В ином случае Пенсионный фонд и в дальнейшем будет нуждаться в постоянной кредитной подпитке от Госказначейства, в том числе за счет средств местных бюджетов.

Как стало известно на этой неделе, правительство завершило обсуждение с общественностью Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. Проект соответствующего приказа "ушел" на Банковую. ZN.UA непременно будет отслеживать, какие практические меры будут приниматься для реализации концепции (к которой, между прочим, у многих было немало вопросов). Потому что у нас правильные лозунги, встречающиеся в разных "дорожных картах", слишком часто остаются просто лозунгами.