Госбюджет: из огня-2013 да в полымя-2014?

11 сентября Кабмин, формально соблюдя процедуру, одобрил проект государственной сметы на 2014 г. Впрочем, уже традиционно сам документ остается пока закрытым для общественности - официально были обнародованы лишь макропараметры, на базе которых он рассчитывается (рост ВВП на 3%, потребительская инфляция - 8,3%, дефицит - 2,7% ВВП, госдолг - 32,4% ВВП).

Как было объявлено, до 15 сентября, когда законопроект о госбюджете должен быть внесен в парламент, ему надлежит дорабатываться, а значит, в него могут вноситься коррективы. Впрочем, как отметила первый заместитель главы администрации президента Ирина Акимова, макропоказатели вряд ли изменятся, поскольку это "принципиальные вещи".

К моменту сдачи этого материала в печать (14.00 пятницы, 13 сентября) законопроект еще не появлялся на сайте ВР, так что возможность ознакомиться с его содержанием так и не появилась. Впрочем, не только у рядовых граждан, но и у нардепов и даже у многих освящавших его министров. Хотя не исключено, что в этом и нет необходимости, так как в возникшем на фоне секретности сонме опубликованных и нет СМИ слухов и предположений содержится информация, что документу уготована незавидная участь предшественника - быть возвращенным правительству без рассмотрения в парламенте. И что якобы нынешняя его версия разработана пока больше для МВФ, в переговорах с которым в последнее время наметился значительный прогресс и которого в этом документе тоже больше интересуют "принципиальные вещи". Ну а серьезная и детальная работа над госбюджетом-2014 как в министерствах, так и парламенте еще впереди.

От присутствовавших на правительственном заседании парламентариев в прессе появились еще некоторые дополнительные данные. Так, вроде бы номинальный ВВП ожидается на уровне около 1,7 трлн грн, расчетный размер общего фонда оплаты труда - около 560 млрд грн, объем поступлений от приватизации - 17 млрд грн, на соцвыплаты в рамках президентских инициатив должно пойти 10 млрд грн.

Как расценивать эти параметры? Не повторяется ли синдром последних лет, когда при планировании используются чрезмерно оптимистичные "маяки", что снова обрекает бюджет на недовыполнение?

Такие риски, конечно, существуют, так как, даже несмотря на наметившееся оживление в экономике мировой, вовсе нет уверенности, что отечественную таки удастся разогреть даже до весьма умеренных 3% роста, а инфляцию - до 8,3%. Для этого еще должны произойти кардинальные изменения по сравнению с текущим положением дел (по последним статистическим данным, и ВВП, и индекс потребительских цен оставались в минусе).

В частности, должен более ощутимо вырасти спрос на отечественный экспорт - восстановление мировой экономики пока носит очень нестабильный характер. И вовсе не добавляет этому процессу уверенности возможное сворачивание политики количественного смягчения американским центробанком, ожидание которого уже повлияло на финансовые рынки и может аукнуться на сырьевых, от динамики которых Украина, как известно, крайне зависима. И нельзя, конечно же, сбрасывать с украинских счетов как российский, так и сирийский факторы.

В предвыборный год, даже на фоне подписания Соглашения об ассоциации с ЕС, наивно рассчитывать и на значительный приток инвестиций: бизнес традиционно предпочитает тактику пережидания периода потенциальной политической турбулентности.

Различных факторов неопределенности, каждый из которых может повлиять на выполнение макропрогнозов и бюджета как в положительную, так и в отрицательную сторону, на самом деле множество. И попытка учесть их все сейчас была бы сродни гаданию на кофейной гуще. Но появится ли наконец у основной финансовой сметы страны хоть какой-то запас прочности в следующем году, учитывая то, с какими сложностями выполняется госбюджет года нынешнего?

Чтобы попробовать разобраться, что можно и нужно сделать для улучшения бюджетной ситуации, ZN.UA совместно с "Лигой финансового развития" пригласило к круглому столу представителей правительства и авторитетных независимых экспертов. Ниже приводим основные выдержки из их выступлений и реплик в ходе дискуссии.

Госпассивность: саморефлексия

Анатолий МАКСЮТА, первый заместитель министра экономического развития и торговли:

- Действительно, макропрогнозы, положенные в основу госбюджета на текущий год, по отдельным позициями не сбылись, поскольку реальность оказалась хуже, чем предполагалось. В частности, сегодня промышленность, хотя темпы ее падения и сокращаются, пока остается в минусе. Сельское хозяйство демонстрирует плюс 13,3% (данные за восемь месяцев), но этого недостаточно, чтобы перекрыть недобор в других секторах. Имеем также значительно более низкую инфляцию, чем закладывалась.

Однако, по моему мнению, в середине сентября говорить о секвестре бюджета следует очень осторожно. Это может быть даже опасно, учитывая, что уже проведены тендеры, заключены контракты и т.д. Если сокращаем расходы, то необходимо, чтобы это не привело к росту кредитной задолженности бюджета и созданию проблем для экономики, поскольку предприятия не получат средства, которые они должны были бы получить, продавая государству свою продукцию.

Что было бы правильным сделать в этой ситуации? На мой взгляд, следует усилить роль государства. Как показывает опыт других стран, государство должно активно влиять на приоритеты развития экономики не только через политику регулирования, но и путем активного участия в развитии этих приоритетов. Кстати, именно отсутствие этого приводит к снижению позиций Украины, в частности, в глобальном рейтинге конкурентоспособности.

Во многих странах существует целая система так называемых корпораций развития, помогающих национальным предприятиям производить и реализовывать продукцию как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Немало европейских стран имеют такие учреждения, как, например, KfW, свои банки реконструкции и развития, экспортно-кредитные агентства и т.д., которые помогают реальному сектору. В Украине такой инфраструктуры практически нет. Поэтому наши производители и экспортеры сегодня сталкиваются с серьезными проблемами.

Мы ожидаем, что во втором полугодии экономическая ситуация в Украине несколько улучшится, потому что собран неплохой урожай, будет сказываться и эффект статистической базы прошлого года. Поэтому надеемся, что экономика выйдет на положительный реальный рост ВВП по результатам года. Но он, очевидно, будет меньше тех 3,4%, которые прогнозировались на этот год.

Нам нужно переосмыслить отношение в целом к государственному планированию и прогнозированию, сделав акцент все же на планировании. Причем планировании не кратко-, а среднесрочном, когда мы не просто прогнозируем, что будет, но и что-то для того делаем. А это, опять-таки, означает активную позицию прежде всего государства.

Из-за пассивности государства мы видим, что в структуре экономики добавленную стоимость дают прежде всего торговля, финансовые услуги и т.п. Поэтому нужно думать о том, чтобы все же переходить к более жесткому планированию развития. Тогда мы и сможем формировать более высокотехнологичную структуру наших производств. Если же хотим получать доходы от того же, что и сегодня, то постоянно будут возникать проблемы с дефицитом. И постоянно будем брать заимствования, чтобы перекрывать недопоступления. Ведь обсуждаемые нами бюджетные проблемы, их основное решение и сущность лежат в реальном секторе. Будет производство - будет и бюджет, да и все остальное. На сегодняшний день у Украины есть два варианта развития - это по 2–3% в год, как сейчас, т.е. без участия государства или с минимальным участием. Либо вариант ускоренного развития, когда мы включаем механизмы, созданные мировым опытом. На мой взгляд, для этого необходимы три основных условия. Во-первых, бизнес-климат, и в этом направлении уже сделано многое и в дальнейшем будет делаться. Во-вторых, среднесрочная стратегия и, возможно, среднесрочный план развития, как это происходит и в европейских государствах, и в тех государствах, которые демонстрировали быстрые темпы развития. В-третьих, инструменты развития, существующие во всех развитых государствах.

Детенизационный ответ

Сергей КРУХМАЛЁВ, директор департамента аналогового
и таможенного аудита Министерства налогов и сборов:

- Говорить о сильном проседании доходов бюджета я бы не стал. Естественно, повлияла, среди прочего, политическая ситуация с нашим северным соседом касательно экспорта товаров и оформления на таможне. Но в целом рост налоговых и таможенных поступлений адекватен тому валовому внутреннему продукту, который имеем на сегодняшний день.

Думаю, на третий-четвертый кварталы будет приходиться рост добавленной стоимости, с которой в основном уплачиваются налоги, а также будет повышаться активность предприятий.

Перед Миндоходов сегодня стоит несколько основных задач. Мы говорим о том, что налоговое сопровождение экономики не должно ни в коей мере влиять на развитие реального сектора экономики. К тем предприятиям, которые дают стране добавленную стоимость, обеспечивают страну рабочими местами и выплачивают заработную плату в легальном виде, Министерство доходов и сборов претензий не имеет и максимально сопровождает их развитие.

Что мы для этого делаем? Внедряем, в частности, электронные сервисы. Уже год выдаем бесплатные электронные ключи - 600 тыс. физических и юридических лиц получили эти ключи и сдают свою отчетность в электронном виде. Естественно, это удешевляет и упрощает все процессы взаимодействия налогоплательщиков с государством.

Однозначным приоритетом на сегодняшний день является детенизация экономики. Все планируемые мероприятия проводятся исключительно после тщательного анализа и выявления фактов сокрытия доходов от налогообложения. Все остальные налогоплательщики находятся в более-менее спокойном режиме работы.

Как известно, с 1 сентября вступил в силу закон о трансфертном ценообразовании. Те крупные корпорации, которые будут осуществлять контролируемые операции, пересмотрят свои планы, бюджетирование на текущий квартал. И до конца года мы ожидаем, что они проявят сознательность и будут исполнять закон. Тем более что последние исследования показывают, что уровень налогового сознания значительно повысился.

Кстати, введение в прошлом году 1,5-процентного сбора на внебиржевые операции с ценными бумагами, использовавшиеся для оптимизации налоговых обязательств либо вывода денег за пределы нашей страны, уже принесло результаты. По последней информации, внебиржевой оборот ценных бумаг практически сведен к нулю.

В таможенной сфере перед нами стоит задача максимально упростить процедуры на границе - сократить время на оформление с увеличением аналитической составляющей в рамках таможенного постаудита (для этого уже создано специальное управление). Кстати, практически 80% таможенных деклараций уже оформляются в электронном виде. Сокращение времени на оформление товаров при ввозе на территорию Украины даст стимул инвесторам увеличивать товарооборот. А от этого зависит объем взимаемых пошлин и налогов.

За счет всех этих мер мы хотим максимально уменьшить бюджетный разрыв, существующий на сегодняшний день, и не допустить его роста в следующих кварталах до конца года.

Невесомость слова и роста

Роман ШПЕК, старший советник "Альфа-Банка" (Украина):

- Наш опыт стимулирования различных приоритетных направлений - далеко не лучший. Государство уже управляло приоритетами. Потому и имеем немало стадионов и аэропортов, которые не используются. И дорог, по которым невозможно проехать. Разве функция власти - управлять проектами? Считаю, что нет. Нужно управлять ожиданиями. Если их разделяет бизнес-сообщество, тогда не будет недостатка в тех, кто готов реализовывать проекты.

Вы посмотрите, какое количество коммерческих банков - украинских и с иностранным капиталом - пошли в приоритетный проект кредитования добычи угля. И что? Резервы по этим кредитам сформированы на 100%. Одни судятся, другие начинают судиться, а ответа нет. Если почитать план реформ президента, проанализировать программу правительства, то везде пишут, что увеличение добычи угля является приоритетным. Мы поверили. Сели играть в покер, а закончили подкидным дураком.

Все инвесторы, финансисты еще с самого начала понимали, что дефицит бюджета нереальный - такого роста экономики и, соответственно, поступлений не будет. Только за счет масштаба цифр государство недополучит около 30–35 млрд грн.

Возможности финансировать эти нужды за счет внешних заимствований нет. Или же делать это очень дорого. Да, у НБУ есть различные инструменты. Эмиссионные - это выкуп облигаций внутреннего госзайма, выкуп валюты, рефинансирование банков. Но эти средства идут не в реальный сектор экономики, а на финансирование дефицита бюджета и разницы в ценах за импортированный газ, т.е. в Россию.

Правительство неоднократно увеличивало уставные капиталы государственных банков на протяжении последних лет. Но адекватен ли прирост финансирования реального сектора экономики приросту этого капитала? Если правительство как акционер вкладывает деньги в банки и финансирует дефицит, то может ли оно призывать нас финансировать другие сектора экономики, где нереальные прогнозы относительно роста?

Да, в этом году будет 0,7% роста экономики. Но это не рост, это арифметика и результат именно базы сравнения. Мы можем говорить, что в следующем году в Украине может быть до 2,5% роста ВВП. Но разве это рост для страны с переходной экономикой? Это даже не расширенное воспроизводство. Должно быть 7–9%. Но для этого нужны инвестиции. А как инвестиции придут в наше государство, если здесь в суде невозможно защитить право собственности?

Затратный мораторий

Виктор ПИНЗЕНИК, народный депутат, экс-министр финансов:

- Все меньше времени остается для того, чтобы сократить расходы бюджета. При этом я понимаю тревогу, озвучиваемую по поводу секвестра. Но ведь существуют расходы, не имеющие отношения к тендерам! До каких пор, в частности, будем дотировать потребление газа людям, которые далеко не бедные и для которых эта дотация - несколько походов в ресторан? Но мы продолжаем это делать.

Кроме того, нужно обязательно наложить мораторий на увеличение расходов. Вспомните июнь. В последнюю неделю в парламенте были проголосованы законы об изменениях в бюджет. И посмотрите сегодняшнюю повестку дня и очередные инициативы правительства...

Очевидно, что этот год уже потерян. Очевидно и то, что будут ожидания от правительства относительно секвестра или изменений в бюджет. Пусть правительство лучше не подает никаких изменений! От этого была бы самая большая польза в нынешней ситуации.

Я далек от мысли, что вопросы, существующие в бюджетной сфере, можно решить только за счет доходов. Невозможно это сделать. Но и здесь резервы существуют. Безусловно, один из путей - это отмена льгот. Ударяет ли она по экономике? Нет. Поскольку выравнивает условия конкуренции и способствует инвестиционному климату. Но я не говорю, что соответствующее решение должно быть реализовано одним взмахом. Это невозможно. Однако двигаться в этом направлении нам нужно.

Проанализируем следующую ситуацию. Одна часть сектора экономики получает дотации (имею в виду, в частности, угольную промышленность), а другая - нет. Почему так? Ведь там работают такие же граждане Украины. Почему одни дотируются, а другие - нет? Почему? Какое решение здесь следует принять? Здесь продажа госактивов не является фискальной целью. Следует отказаться от дотаций. А это немалая сумма - миллиарды.

Не хочу заниматься сейчас арифметикой, чтобы подсчитать, на сколько процентов надо перевыполнить госбюджет за последние четыре месяца, чтобы выполнить план. По моим расчетам, недобираем около 40 млрд грн. И, к сожалению, эта оценка ухудшается.

Точки роста

Александр САВЧЕНКО, ректор Международного института бизнеса:

- Любой кризис во всех странах ведет к бюджетному дисбалансу. Это - объективная реальность. Вопрос: как с минимальными расходами вновь вернуться на сбалансированность?

В нормальной стране "топливом" для экономики выступают кредиты. Затем - фондовый рынок. В развивающихся странах - прямые иностранные инвестиции. На последнем месте - бюджет.

Сейчас в Украине надеяться на быстрое возобновление кредитования, фондового рынка и даже прямых иностранных инвестиций нельзя. Оснований для этого я не вижу ни в этом году, ни в следующем. Единственная возможность исправить ситуацию - выпуск ОВГЗ с дальнейшим их выкупом Нацбанком, хотя бы до 200 млрд грн с нынешних 137 млрд.

Многие работы сейчас выполнены для правительства, больше половины не оплачено. Задержки составляют уже полгода и больше. Эти предприятия не платят зарплаты, не платят налоги, и маховик затухает. Чтобы оживить эту экономическую ситуацию, правительство должно рассчитаться. Пусть даже векселями, но исключительно на добровольной основе. Я считаю, что многие предприятия согласились бы получить эти векселя. Это тоже долг, только в другой форме.

Чем должно заниматься государство? Какие сейчас могут быть локомотивы в развитии экономики?

Во-первых, это ІТ-индустрия. Государство там ничего не может сделать, кроме дерегуляции и умеренного налогообложения. Эта сфера должна тоже платить налоги, соцвзносы. И здесь следует тонко сыграть. Этот сектор по темпам экономического роста в ближайшие лет пять будет локомотивом. Прогнозирую, что через несколько лет он обгонит сельское хозяйство и металлургию.

Второй сегмент - агросектор. Государство там тоже ничего не может сделать, кроме монополизации экспорта, но здесь помехой является традиционная проблема - коррупционная. Третий сектор - энергосбережение. Это также потенциально мощный фактор. Но если брать государственные предприятия, то "Нафтогаз" - это лишь убытки и проблемы, ЖКХ - то же. Надо вывести их на приватизацию. И чем быстрее, тем лучше.

Руки, которые ничего
не сделали

Игорь УМАНСКИЙ, бывший и.о. министра финансов:

- Дискуссию о пересмотре бюджета-2013 действительно лучше закрыть. Мало времени осталось, чтобы вносить какие-то существенные коррективы. Более того, предложения в такой ситуации, особенно со стороны правительства, в том числе по сокращению расходов госбюджета (так было и в 2009 г.), на самом деле приводят к их увеличению. И, как следствие, - дорисовывание доходов.

Действительно, если ситуация кардинально не изменится (а предпосылок для этого нет), по доходной части госбюджет недополучит 40–45 млрд грн.

Понимают ли это в правительстве и Министерстве финансов? Безусловно, понимают и понимали еще по результатам первого квартала. Поэтому и начали так активно проводить законодательные инициативы, связанные с введением казначейских вексельных обязательств. У нас сложится ситуация, при которой расходы в этом году будут финансироваться за счет доходов в будущих периодах. Каким образом следующие правительства должны балансировать бюджет следующих периодов - никто не задумывается.

Соглашаюсь с мнением, что государство должно работать прежде всего для создания комфортных условий для деятельности бизнеса, а не на реализацию конкретных проектов.

В этом контексте можно вспомнить подписанные в прошлом году соглашения с Китаем на 3,6 млрд долл. относительно реализации ряда проектов, связанных с замещением природного газа на уголь на ряде предприятий. По расчетам, это должно было уменьшить на 4,4 млрд кубометров потребление природного газа и на 10 млн тонн увеличить потребление украинского угля. Дополнительно это создавало 2,5 тыс. рабочих мест. И где этот проект? На какой стадии реализации он находится? Что реально сделано? А ничего.

Пока правительство будет говорить о поддержке реального сектора, а в действительности делать все возможное для того, чтобы только фискальная часть двигалась, у нас будет ситуация, когда при довольно неплохих стартовых условиях получим падение экономики.

Льготные "за" и "против"

Алексей МОЛДОВАН, заведующий сектором денежно-финансовой стратегии Национального института стратегических исследований:

- В фискальных системах западных стран, что может быть показательно для Украины, сейчас складывается двоякая ситуация. С одной стороны, вводится на временной или постоянной основе НДС, поднимаются его ставки, вводятся дополнительные ставки налога на доходы (особенно это касается физлиц), повышаются ставки на хозяйственную деятельность, связанную с эксплуатацией природных ресурсов, усиливается налогообложение предметов роскоши.

Но, с другой стороны, почти каждое правительство западных стран с 2007 г. ввело комплекс дополнительных стимулов. То есть средства от усиления налоговой нагрузки фактически обеспечивают либерализацию налогообложения отдельных видов хозяйственной деятельности, прежде всего инновационных.

Например, Канада сокращает поддержку нефтедобывающей отрасли, являющейся для нее стратегической. Но вводит льготы на инновационную деятельность. Прежде всего это ускоренная амортизация. Фактически за два года можно списать все оборудование.

То же во Франции. Все слышали, что вводится 75-процентный налог на доходы самых богатых граждан. Но еще в 2007 г. Париж ввел самые большие в мире льготы для поддержки инновационной деятельности. Сейчас Франция компенсирует до 35% инвестиционного проекта. То есть эта деятельность не только не облагается налогами, а по сути государство выступает соинвестором.

Я понимаю, что главный аргумент, играющий против каких-либо налоговых льгот в Украине, - это коррупция. Но правда в том, что эти налоговые льготы очень слабо выписаны в нашем законодательстве. Вместе с тем у поляков или словаков предусмотрен такой механизм, что можно немного денег вывести, но, тем не менее, государство довольно жестко все контролирует.

Налоговые калькуляции

Артем РУДИК, директор департамента налоговой политики и мониторинга Института бюджета и социально-экономических исследований:

- Если анализировать официальную статистику выполнения госбюджета в разрезе отдельных налоговых поступлений, то увидим, что самая острая проблема у нас с НДС. Именно НДС в 2012 г. дал самый большой минус. Он фактически обеспечил 37 млрд грн, которые недобрали в бюджет. И в этом году за шесть месяцев было выполнено 40% плана по НДС. Если мы предположим, что такая же динамика сохранится до конца года, недобор по этому налогу может составить 24–28 млрд грн.

Если сравнивать ситуацию с прошлым годом, когда доходная часть бюджета также была недовыполнена (кроме НДС, был минус по налогу на прибыль предприятия и акцизам), то в текущем году недобора по акцизам в целом, скорее всего, не будет; налоги на внешнюю торговлю не дотянут до запланированных около 2 млрд грн.

Если возьмем налог на прибыль, то здесь вообще ситуация интересная. Авансово его платят крупные предприятия, показавшие в 2012 г. доход свыше 10 млн грн. Эти платежи составляют две трети поступлений по налогу на прибыль всех предприятий. Если посмотреть на чистые суммы, поступающие авансом с марта, то можем оценить, сколько их поступит до конца года. Среднемесячно с марта по июнь поступало по 4 млрд грн налога на прибыль предприятий. То есть за второе полугодие в целом получается приблизительно 24 млрд.

Плюс одна треть, которая платится по старой схеме ежеквартально. Сюда входят, кроме новообразованных и мелких предприятий, еще сельскохозяйственные предприятия, у которых плюс за счет неплохого урожая. Это означает, что эта треть может быть немного большей. В отличие от прошлого года, поступления от налога на прибыль предприятий, скорее всего, будут в "плюсе" на 5–6 млрд грн. То есть если план 56 млрд, то можно ожидать где-то 60–62 млрд грн поступлений.

Если свести эти показатели и не учитывать фактор отчислений НБУ (фактически административных) и казначейские векселя, эффект от которых сейчас проблематично прогнозировать, госбюджет может недополучить 20–22 млрд грн. Это если опираться на динамику первых шести месяцев текущего года.

* * *

Палитра представленных мнений еще раз свидетельствует, что предстоящий предвыборный год - тут и к гадалке не ходи - окажется еще одним испытанием на прочность для отечественной экономики и ее госфинансов.

И формирование запаса этой самой прочности - вполне посильное дело, ведь возможности как для увеличения поступлений в госказну, так и для оптимизации ее расходов, несомненно, имеются. Но для этого понадобятся сложные и непопулярные решения, прецедентов которых в современной украинской истории чрезвычайно мало.

Поэтому взамен, конечно, у рулящих нынче страной политиков и чиновников возникает соблазн опять "похимичить" с расчетными макропоказателями и поиграть в подкидного дурака с функционерами Международного валютного фонда. Соблазн велик, так как на кону власть в стране на последующие после 2014-го пять лет.

Однако нынешняя ситуация, вполне может быть, уже дошла до той критической точки, когда продолжение авантюрной игры в рулетку "на шансах" существующих экономических реалий будет означать неизбежное выпадение "зеро". На что поставите, господа политики?