Госбюджет: заплыв против экономического течения

Текущая динамика украинской экономики ставит под серьезное сомнение выполнение госбюджета даже в нынешнем его виде. Местные власти уже жалуются на проблемы с расчетами, по крайней мере, по незащищенным статьям (строительство дорог, ремонт школ, коммунальные услуги и т.д.). Депутаты громко шушукаются о возможном секвестре бюджета и социально-важных расходов в четвертом квартале, а вот президент заявляет о необходимости его пересмотра в сторону увеличения. Очевидно, что выполнение этого требования гаранта (как и о неповышении тарифов на газ для населения) несопоставимо с возобновлением сотрудничества с МВФ. И судя по степени мобилизации, которая была объявлена в нынешний четверг в парламенте для принятия законов о трансфертном ценообразовании и казначейских векселях, выполнение бюджета даже в нынешнем его варианте - крайне непростая для правительства задача.

Если же власть, следуя президентским указаниям, пойдет на дальнейшее раздувание доходов и расходов госсметы, за этот популизм придется заплатить вдвойне. Ведь необходимые средства удастся получить лишь за счет наращивания госдолгов, чрезмерно активного выпуска казначейских векселей и/или "банальной" эмиссии НБУ. А вот увеличение прессинга легального бизнеса со стороны фискалов вряд ли поможет.

Предвзятая статистика

Согласно последним данным Госказначейства, за первое полугодие в общий фонд госбюджета поступило 142,4 млрд грн, что на 1,1 млрд (0,8%) больше, чем за аналогичный период прошлого года. Однако на 0,4 млрд грн (-0,2%) уменьшился объем поступлений в спецфонд - до 20,2 млрд грн. Таким образом, за шесть месяцев совокупные доходы государственного бюджета сократились примерно на 0,4 млрд грн (-0,2%). Это при том, что по итогам пяти месяцев было +1,4%.

Как оценивать такие результаты? Зависит от того, что взять за точку отсчета. Если сравнивать с итогами первых шести месяцев прошлого года, то, мягко говоря, они не впечатляют, чтобы не сказать больше (тогда бюджетные доходы увеличились на 16,9% по сравнению с 2011-м).

Но здесь нельзя не учитывать, что в прошлом году в первом и втором кварталах экономика росла на 2–3%, а сейчас ВВП не менее ощутимо сокращается (по оценкам экспертов, по итогам второго квартала будет зафиксирован спад на 1–2%; в первом квартале было -1,1%).

В любом случае очевидна тенденция отставания бюджетной динамики от параметров, заложенных в законе о бюджете на текущий год. Напомним, что ожидаемый годовой объем доходов госказны (363,1 млрд грн) на 5,3% больше, чем фактически поступило в прошлом году (344,7 млрд грн).

"На самом деле и по итогам полугодия бюджет в минусе", - считает экс-министр финансов Виктор Пинзеник, приводя в подтверждение своих слов данные, что за июнь НБУ перечислил в бюджет вдвое большую сумму, чем предусматривалось планом (4,1 млрд грн против 2,1 млрд, а всего за два квартала от центробанка поступило 10,1 млрд грн при запланированных на год 16,3 млрд).

Обобщающие показатели по выполнению госсметы за первое полугодие Минфин еще не опубликовал и на соответствующий запрос ZN.UA не отреагировал. В Миндоходов в ответ на наше обращение сообщили, что, по оперативным данным, фискальное ведомство за шесть месяцев обеспечило 204,3 млрд грн платежей в сводный бюджет, что на 1,7 млрд грн больше, чем за аналогичный период 2012-го (из них в госбюджет - 160,9 млрд грн, местные - 43,5 млрд). Сбор платежей в общий фонд госбюджета составил 153,9 млрд грн (на 857,7 млн больше аналога первого полугодия-2012).

"Темп роста платежей общего фонда государственного бюджета, закрепленных за налоговыми органами, в январе-июне 2013 г. составил 105,4% при уменьшении производства промышленной продукции за январь-май на 5,2%; темп роста платежей, закрепленных за таможенными органами, - 92,2% при импорте товаров в январе-июне - 87,9%; увеличение поступлений единого социального взноса - на 6,8% при росте фонда оплаты труда в январе-мае 2013 г. на 5,1%", - отметили в Миндоходов.

В Министерстве доходов и сборов также сообщили, что за январь-июнь в общий фонд госбюджета было мобилизовано 30,4 млрд грн налога на прибыль, или 104,2% по отношению к расчетной базе (29,1 млрд грн). По сравнению с аналогичным периодом прошлого года поступления увеличились на 2%, или на 0,6 млрд грн. Главной причиной таких результатов фискалы называют новые - авансно-платежные - регламенты уплаты налога, а также меры по детенизации экономики.

Данные по НДС-поступлениям в Миндоходов не раскрыли. Учитывая состояние отечественной экономики, директор департамента налоговой политики и мониторинга Института бюджета и социально-экономических исследований Артем Рудык не исключает, что бюджет мог недополучить по данной статье 5–6 млрд грн. В этом контексте следует добавить, что по итогам пяти месяцев в госказну по НДС было собрано на 0,5 млрд грн больше по сравнению с аналогичным прошлогодним периодом (74,96 млрд грн).

Какими будут "доходные" результаты бюджета по итогам всего 2013 года?

Даже если предположить, что во втором полугодии украинская экономика несколько улучшит показатели (за счет хорошего урожая; возможно, постепенного восстановления спроса на украинский экспорт на международных рынках и т.д.), рост ВВП может быть обеспечен, прежде всего, благодаря низкой базе прошлого года. Однако уже очевидно, что даже при самых оптимистичных раскладах о достижении "официального" прогноза роста экономики (3,4%), на основании которого формировался госбюджет, не может быть и речи.

"По итогам 2013 г. резкое сокращение производственных показателей ожидается в химической отрасли, коксохимии, нефтедобыче и нефтепереработке, углепроме, транспортном машиностроении. В целом промышленное производство сократится на 2,3%, реальный ВВП - на 0,3%", - прогнозирует аналитик "Альтана Капитал" Александр Кушнарев.

Руководитель аналитического департамента Concorde Capital Александр Паращий прогнозирует, что по результатам года доходы бюджета все-таки умеренно вырастут (+2%). Но этот рост будет обусловлен прямыми трансфертами НБУ в бюджет и большими административными сборами (собственными доходами бюджетных учреждений). "На налоговые поступления (НДС, импортные пошлины, акцизы и пр.) рассчитывать не стоит. Если такой сценарий реализуется, недобор в бюджет (по сравнению с планом) будет не менее 10 млрд грн", - убежден эксперт.

Старший аналитик Международного центра перспективных исследований Александр Жолудь уверен: учитывая текущую экономическую и бюджетную ситуацию, план доходов следует однозначно сокращать. Исполнительный директор "CASE Украина" Дмитрий Боярчук считает, что, по крайней мере, на упомянутые 10 млрд грн.

По прогнозам Виктора Пинзеника, недобор средств по году превысит 25–30 млрд грн. Поэтому негативное развитие ситуации, по его убеждению, потребует срочного адекватного реагирования: пересмотра бюджета с секвестром расходов, закрытия различного рода налоговых махинаций и теневых схем.

Макрофокусы и бизнес-разочарования

13 июня на конференции ABC: Ukraine & Partners министр финансов Юрий Колобов заявил, что по итогам года ВВП может вырасти всего на 1–1,5%. Но тут же подчеркнул, что шанс выполнить план доходов в нынешней версии бюджета все же есть. В Украине, по его словам, возможна ситуация (действительно, где же еще!), когда при пересмотре макропоказателей планы доходов-расходов госсметы не изменяются. "Главное, чтобы дефицит не увеличивался", - отметил глава Минфина.

Но вряд ли от представителя Кабмина можно было ожидать другого посыла, учитывая заявление Виктора Януковича от 11 июня на заседании Комитета по экономическим реформам, что на второе полугодие "хотелось бы" внести коррективы в бюджет. "Желательно в сторону увеличения. Есть такое пожелание", - констатировал тогда резидент Банковой. При этом он не поддержал мнение, что в бюджете не хватает средств: "Денег всегда не хватает. Не было времени еще, чтобы их было достаточно".

Теоретически бюджет имеет резервы по доходам - от "разгона" инфляции (которая колеблется около нуля) и активизации процессов приватизации (за январь-май в госбюджет поступило всего 57,7 млн грн, тогда как в прошлом году за этот же период - 5,1 млрд грн) до увеличения поступлений за счет детенизации экономики и оптимизации налоговых льгот и т.д. Однако быстрая реализация, в частности, последнего блока задач маловероятна не только с сугубо экономической, но также с социальной и политической точек зрения.

Как отмечают в информации для ZN.UA в Миндоходов, прогнозный сбор платежей в общий фонд госбюджета на 2013 г. составляет 342,8 млрд грн, что на 12,3% больше факта 2012 г. Если предположить, что фискальному министерству будет поставлена политическая задача - "кровь из носа", но обеспечить еще больший рост доходов, будет ли она выполнима? Весьма сомнительно, ведь даже текущий план госсметы "малоподъемный" для экономики. Даже известная всем с незапамятных времен бультерьерская хватка налоговиков - это все-таки не волшебная палочка. От их "просьб" деньги у налогоплательщиков не появятся, если их в принципе нет.

"Выдавливать "соки" из бизнеса просто уже некуда. Усиление фискального давления навредит не только налогоплательщикам, но и самому бюджету в недалекой перспективе", - убеждена председатель комиссии УСПП по вопросам экономической политики Юлия Дроговоз.

При этом Дмитрий Боярчук дополняет, что запас прочности, сформировавшийся у бизнеса после первой волны кризиса, закончился. "Ситуация такова, что "прессование" предпринимателей здесь уже не поможет. По итогам первого квартала бюджетная нагрузка на экономику и так была рекордной за последние годы", - обращает внимание эксперт.

Власть (прежде всего Банковая как генератор "хотелок") обязана учитывать тот факт, что нехватка оборотных средств у предприятий обусловлена не только падением продаж, но и вымыванием денежного ресурса из-за невозмещения НДС. Да, на фоне осложнений с выполнением бюджета, уменьшения внутреннего производства и экспорта масштабы возврата НДС, по данным фискалов, увеличиваются (+19,4% по сравнению с январем-июнем-2012, до 27,5 млрд грн), уменьшая, очевидно, тем самым старую задолженность. Однако чтобы действительно привести в чувство бизнес, страдающий от финансового обезвоживания, нужно значительно больше ресурсов.

Теоретически в этом контексте определенные сдвиги могут произойти после запуска казначейских векселей. В четверг, 4 июля, Верховная Рада таки приняла законопроект №2847, дающий возможность выпускать этот инструмент со сроком обращения пять лет и с доходностью 5% (сумма возмещения НДС должна делиться на равные части, на каждую из которых выдается отдельный вексель со сроком платежа 1, 2, 3, 4, 5 лет). Но, как уже писало ZN.UA, это возможно только в случае адекватного - дозированного и не коррупционного (!) - применения этого инструмента. Что в украинских реалиях вызывает серьезные сомнения.

Также в нынешний четверг после двухчасового рассмотрения в сессионном зале был проголосован во втором чтении правительственный законопроект №2515 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно трансфертного ценообразования".

При этом Миндоходов в ходе доработки законопроекта ко второму чтению удалось отстоять практически все принципиальные положения документа. В сессионном зале прошла лишь одна поправка - авторства главы профильного комитета регионала Виталия Хомутынника. Ею дата вступления закона в силу перенесена на 1 сентября 2013 г. вместо 1 июля, как предлагалось изначально. Более того, при подготовке ко второму чтению была учтена поправка народного депутата Анатолия Гриценко, согласно которой закон вступит в силу без предусмотренных изначально отсрочек до 1 января 2018 г. для ключевых отраслей украинской экономики, находящихся под контролем украинских олигархов, - металлургической, химической промышленности, АПК.

И, наконец, в тот же день, 4 июля с.г., Верховная Рада со второй попытки утвердила ратификацию конвенции между Украиной и Кипром об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы. Очевидно, что фискалы получили серьезные полномочия для борьбы с офшорными теневыми схемами и уклонением от налогообложения, о которых упоминал В.Пинзеник. Вопрос теперь: как эти нормы будут имплементированы и какой будет дальнейшая практика их применения?

Печатный станок
не всесилен?

По мнению народного депутата, члена парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Сергея Терехина, в текущих условиях обеспечить финансирование бюджетных расходов реально только за счет наращивания госдолга. "Правительство уже активно привлекает короткие займы под высокие проценты", - констатирует парламентарий.

Все более активное "приседание" системы госфинансов на долговую "иглу" довольно четко отображают бюджетные итоги пяти месяцев. Так, в течение этого срока госзаимствования были осуществлены в объеме 64,5 млрд грн, что в 1,7 раза больше, чем в прошлом году (36,7 млрд). На внутреннем рынке было привлечено 44,98 млрд грн (+9,6 млрд), а на внешнем - 19,54 млрд грн (+18,17 млрд). И это без учета 8 млрд грн, которые в виде ОВГЗ были внесены в уставный фонд "Нафтогаза". При этом по сравнению с январем-маем-2012 ощутимо - на 14,2% - увеличились расходы на обслуживание госдолга, до 12,08 млрд грн.

В то же время выход суверена на рынок еврооблигаций в начале года в принципе можно считать все-таки успешным для правительства шагом, учитывая текущие котировки украинских бумаг и невысокую вероятность возвращения их к значениям, которые были еще в первом квартале. Но здесь есть вопрос, прежде всего, к внутреннему долгу. И дело не только и не столько в том, что экономика остается на кредитной диете, а что значительная часть госбумаг перекочевывает в портфель НБУ. А это, если называть вещи своими именами, является косвенным финансированием бюджетного дефицита.

За январь-май объем правительственных облигаций, сконцентрированный центробанком, увеличился более чем на 21 млрд грн (для сравнения: портфель банков - на 15,2 млрд грн). Этот объем роста сопоставим с дефицитом бюджета, который за январь-май составил 18,5 млрд грн (в прошлом году - 3,7 млрд).

Как относиться к такому положению дел? В нормальных условиях (и согласно "духу" закона) этого в принципе не должно быть. Но как ни крути, а период сейчас не совсем стандартный. Если инфляция не растет, а эмиссионными механизмами пользуются многие страны мира (в т.ч. Федеральная резервная система США), почему бы, спросят оптимисты, и Украине этого не делать? Главное - чувство меры.

Однако подобный подход должен применяться исключительно для поддержания стабильности системы государственных финансов, а не для оплаты предвыборного популизма отдельных персон. Сейчас же без последнего не обходится, если вспомнить "негибкость" власти в вопросе даже минимальной корректировки коммунально-тарифной политики. При этом за властный популизм уже приходиться расплачиваться в т.ч. местным органам власти, платежи которым часто с трудом проводит Госказначейство.

Согласно данным, которые недавно озвучивались представителем Госказначейства на заседании бюджетного комитета ВР, на конец мая - начало июня в масштабах всего государства задерживались платежные поручения на сумму около 1,1 млрд грн. Много это или мало?

С формальной точки зрения, учитывая общие объемы местных бюджетов минимум на десятки миллиардов гривен, сумма вроде бы не катастрофическая. Но эксперт по бюджетным вопросам Ассоциации городов Украины Александр Слобожан призывает ни в коем случае не преуменьшать проблему, когда, например, в отношении даже больших городов вроде Львова или Донецка звучат суммы на несколько десятков миллионов гривен.

"Соль ситуации в том, что для отдельно взятой больницы может стоять вопрос о тысяче гривен на покупку бензина. А от этого, без преувеличения, напрямую зависят жизни людей. Как здесь экономически измерять масштаб проблемы? Я уже не говорю о том, что предприятия-подрядчики не получают от муниципалитетов свои деньги за выполненные работы, с которых могли бы уплатить налоги - от налога на прибыль до НДФЛ и соцвзносов из зарплат своих работников. А невыплата зарплат приводит к уменьшению покупательной платежеспособности людей, а значит, к недополучению госказной НДС, акцизных сборов и т.д.", - констатирует эксперт.

При этом А.Слобожан указывает на то, что объем "замороженных" платежей через Госказначейство может изменяться буквально каждый час, если не минуту. "Ради справедливости нужно отметить, что в первом полугодии, конечно, были периоды, когда все платежи осуществлялись в штатном - вполне нормальном - режиме", - дополняет представитель Ассоциации городов.

Как ни парадоксально, но именно такие вот спорадические отрезки "стабильности" в непростое время играют злую шутку с системой госфинансов. Поскольку у первых лиц государства тут же возникает соблазн еще хоть немного, но растянуть и так нерезиновый бюджет.

Неужели только какой-то экономический шок (обвал) способен остепенить руководство страны и привить хоть какую-то (вынужденную) ответственность хотя бы на короткое время? Пока в украинской традиции положительные примеры сложно отыскать даже днем с огнем. Хотя очевидно, что нарисованное "по высочайшему велению" улучшение социальных стандартов в нынешних условиях окажется фикцией. Более полезным в связи с этим оказалось бы, например, кардинальное уменьшение откатных аппетитов в госзакупках. Но выполнение этого условия, как свидетельствует проза украинской действительности, тоже из разряда фантастики. Может быть, пора бы уже начать менять "традиции"?

Комментарий

Ситуацию с местными бюджетами для ZN.UA прокомментировал член комитета по вопросам бюджету ВР Олег КАНИВЕЦ:

- Главный, традиционный и хорошо известный тип злоупотреблений в бюджетном процессе - ручное управление сроками и приоритетностью выполнения бюджетных ассигнований со стороны исполнительной власти. Огромное коммерческое значение на практике имеет то, кто (какие распорядители бюджетных средств, бюджетные программы) своевременно и в первую очередь получил ассигнования. Кроме того, подобное манипулирование позволяет системно искажать экономику, из года в год завышая бюджетные расходы на программы, из которых государственные средства можно вывести в "тень" - за счет постоянного недофинансирования (отказа от индексирования) других важных расходов. Такое ручное управление очень трудно проконтролировать и доказать из-за пределов Минфина и Госказначейства.

Из возможности безнаказанного ручного управления следует еще одна традиционная ежегодная практика - блокирование расчетов местных бюджетов со счетов Госказначейства. Цель - временное использование ("изъятие") этих средств для покрытия кассовых разрывов по расходам госбюджета. По состоянию на последнее заседание бюджетного комитета представитель Госказначейства оценил сумму заблокированных местных средств минимум в 1,1 млрд грн. И это - только сумма непогашенной кредиторской задолженности по обязательствам прошлого года. На самом же деле суммы намного больше. По моим оценкам, они сейчас составляют около 4-5 млрд грн.

Официальная справка Минфина от 1 июля "рапортует" о радостной картине: 80-110% выполнения по каждому из распорядителей бюджетных средств. Между тем мэрии, оперативно контролирующие свои счета, заявляют о блокировании десятков миллионов гривен даже для средних городов масштаба Полтавы или Кременчуга.

Даже для небольшого города из моего избирательного округа - 60-тысячного депрессивного Стрыя (Львовская область) - задолженность Госказначейства на сегодняшний день составляет 4,59 млн грн. При этом за первые четыре месяца текущего года было зафиксировано
498 (!) задержек платежей. Отмечу: общий объем городского бюджета, штат горисполкома, кадровый потенциал Стрыя не позволяют ему беспроблемно справиться с почти полутысячей задержек платежей. Здесь количество проблем переходит в страшное качество постоянного финансового стресса для городской общины. Вместо ремонтов, доплат врачам и учителям - постоянная беготня по банкам и судам ради стабильного финансирования хотя бы зарплат и коммунальных платежей.

Местные власти, в том числе Ассоциация городов Украины годами пытаются прекратить этот беспредел путем лоббирования, публичного давления, законодательных инициатив, отдельных исков в административных судах.

Но нужно идти, очевидно, дальше. Считаю, что в действиях чиновников казначейства можно и нужно найти состав должностного преступления. Следует добиться экспертизы всего бюджетно-банковского законодательства с точки зрения надлежащей ответственности за задержки платежей. Если окажется, что в нормативно-правовой базе заложена невозможность такой ответственности, законы нужно срочно пересматривать и дополнять.