Правительственные поиски бюджетных резервов: пиар, прожект, надежда?

В одном из предыдущих номеров ZN.UA уже сообщало о форсированной разработке в правительственных кабинетах Государственной программы активизации развития экономики на 2013–2014 гг. Во вторник, 22 января, состоялось правительственное совещание, в ходе которого рассматривалась ее первая рабочая версия. Согласно заявлению премьер-министра Николая Азарова, процитированному пресс-службой Кабмина, проект, разработанный рабочей группой во главе с первым вице-премьером Сергеем Арбузовым, "требует доработки". По словам главы правительства, госпрограмма уже прошла рассмотрение во всех министерствах и ведомствах, однако "к ней много замечаний, и по-другому не может быть, потому что это первый за много лет такой масштабный документ". Также премьер сообщил, что поставил задачу представить доработанный проект госпрограммы на рассмотрение Кабмина уже в первой декаде февраля.

О содержании документа общественность может судить еще только со слов представлявшего его министра экономразвития и торговли Игоря Прасолова. Несмотря на обилие патетики, конкретики пока маловато - шесть перечисленных министром приоритетных направлений имеют традиционно всеохватывающий характер: повышение конкурентоспособности экономики, улучшение инвестклимата, поддержка национального производителя и реализация политики импортозамещения, развитие перспективных высокотехнологичных секторов, структурные реформы в стратегических отраслях, активизация международного сотрудничества и развитие экспортного потенциала.

Нужно сказать, что перечень налоговых инициатив, о которых уже рассказывало ZN.UA, относится к первому (и, видимо, основному) разделу программы. Формулировкам его основных задач тоже, как обычно, сложно возразить - обеспечение соответствия налоговой нагрузки на бизнес реальным возможностям экономики, удешевление доступа к долгосрочным кредитным ресурсам, снижение административных барьеров для развития предпринимательства, а также развитие малого и среднего бизнеса.

Насколько заявленные декларации соответствуют реальному содержанию, ZN.UA попыталось разобраться на основании той конкретики по основным планируемым фискальным новшествам, которая уже обнародовалась ранее, объединив их в сводную таблицу. Тем более что значительная и наиболее значимая их часть уже становилась предметом достаточно детального анализа на наших страницах.

Снижение единого социального взноса

Сейчас в Украине размер единого социального взноса (ЕСВ), который платят работодатели, в зависимости от вида деятельности и класса профриска составляет от 36,76 до 49,7% от зарплаты сотрудника и считается одним из главных виновников зарплат в "конвертах". Масштабы этого явления оцениваются фискальными органами в 350 млрд грн в год.

Большая часть соцвзноса направляется в Пенсионный фонд, остальное - в соцфонды (по временной потере трудоспособности, от несчастных случаев, на случай безработицы). Еще летом прошлого года ГНСУ озвучивала предложение о снижении размера ЕСВ до 15%. В результате этого шага и комплекса сопряженных мер фискалы рассчитывали вывести из тени минимум 100 млрд грн зарплат. Но это - в перспективе, а с момента внедрения возникает угроза сокращения поступлений и так хронически дефицитного Пенсионного фонда. Потенциальную дыру налоговики оценивали в 30,8 млрд грн (в ПФ, правда, прогнозы были в три раза пессимистичнее). Однако согласно их расчетам, образовавшийся дефицит ПФ можно было сократить в пять раз (т.е. до чуть более 6 млрд грн) за счет условного профицита. Последний должен сформироваться в результате реформирования НДС - снижения ставки до 7–12% и введения налога с оборота (впрочем, многие наблюдатели относились ко второй из названных инициатив с изрядной долей скепсиса, и именно она вызвала наибольшую полемику среди экспертов).

Пока неизвестно, вернутся ли налоговики к своей идее именно в таком ее виде, но в пунктах программы предусмотрен ряд мер по ЕСВ: "Внесение на рассмотрение ВР Украины проекта закона Украины относительно снижения ставок начислений на фонд оплаты труда (ЕСВ), переход к начислению ЕСВ без дифференциации его ставок по классам профриска, пересмотр пропорций распределения средств между фондами социального страхования и расширение шкалы прогрессивного налогообложения доходов физлиц".

Как отмечала исполнительный директор Европейской бизнес-ассоциации Анна Деревянко, снижение единого соцвзноса действительно должно способствовать выводу зарплат из тени. Но для успешности этого шага необходимо гарантировать бизнесу неизменность и стабильность ставок единого социального взноса, отсутствие ретроспективных санкций и штрафов.

При этом эксперты обращали внимание, что к сокращению соцставки нужно подходить взвешенно. "Опыт других стран показывает, что слишком поспешные и радикальные шаги могут привести к тому, что впоследствии ставки соцвзноса снова придется увеличивать", - предупреждала директор экономического департамента УСПП Юлия Дроговоз.

Расширение прогрессивной сетки налогообложения доходов физлиц

В настоящий момент доходы физлиц объемом до 10 минимальных зарплат (около 10 тыс. грн.) облагаются по ставке 15%, свыше этой планки - 17%. Опять же, в презентованных летом прошлого года предложениях по реформированию налоговой системы речь шла о снижении до 10% ставки налога на доходы физлиц (НДФЛ) для малоимущих граждан и ее повышении до 20% - для состоятельных людей. Для физлиц со средними доходами предлагалось оставить нынешние 15%.

"Богатые люди зарплату преимущественно не получают, поэтому не платят с нее НДФЛ, не осуществляют отчислений в фонды соцстрахования. Их основные доходы либо не облагаются, либо облагаются по ставке минимум втрое ниже, чем зарплата (в частности, дивиденды)", - считает заместитель председателя Федерации профсоюзов Сергей Кондрюк.

В свою очередь, руководитель налогово-юридического департамента, партнер компании Deloitte Виктория Черновол обращает внимание на то, что во многих развитых странах доходы состоятельных граждан облагаются по общим или даже более высоким ставкам. "Пассивные виды доходов, как дивиденды и роялти, доступны только 1–2% населения, однако такие выплаты составляют немалую сумму в абсолютных показателях. Например, в 2011 г. украинские предприятия уплатили 1,5 млрд долл.", - сообщает эксперт.

Главный риск от реформы НДФЛ - сокращение доходов местных бюджетов. С одной стороны, повышение ставки для высоких зарплат может привести к их тенизации. С другой - снижение ставки для малоимущих граждан может уменьшить их отчисления в бюджеты.

Эксперт по вопросам бюджетной политики Ассоциации городов Украины Александр Слобожан высказывал мнение, что повышение НДФЛ для состоятельных граждан не компенсирует потери от его снижения для других категорий населения. Правда, первый заместитель директора Национального института стратегических исследований Ярослав Жалило с такой позицией не соглашался: "В случае введения не "запретительных" ставок прогрессивной шкалы эффект не будет слишком мощным. Совершенствование систем учета, контроля, платежей повышает цену тенизации зарплаты, делая ее невыгодной".

Ревизия системы налоговых льгот

По подсчетам специалистов КМУ, на которые ссылался заведующий сектором денежно-финансовой стратегии Алексей Молдован, в 2012 г. объем потерянных бюджетом доходов из-за льгот мог составить около 59,4 млрд грн.

О необходимости оптимизации системы не говорил только ленивый. Правда, пока никому не удавалось предложить (тем более внедрить) стройную систему изменений, в рамках которой четко были бы отделены неэффективные налоговые преференции, откровенно лоббистские льготы, когда ими пользуются те, кто вполне мог бы без них обойтись. При этом надо учитывать, что отмена льгот для ряда отраслей экономики сопряжена с риском вызвать существенные негативные социальные последствия (в т.ч. с точки зрения роста цен). Как найти баланс, распутать этот клубок интересов - пока что бравшиеся за решение этой проблемы рабочие группы ответа найти не смогли. В любом случае понятно, что к этому вопросу с топором лучше не подходить. Здесь нужна тонкая работа скальпелем.

В правительстве планируют сконцентрироваться, прежде всего, на льготах по НДС и налогу на прибыль. По подсчетам инициаторов изменений, это может принести в бюджет 15–20 млрд грн. Сумма, безусловно, впечатляющая. Но специалисты призывают к сдержанности в ожиданиях. "Например, для легкой промышленности у нас нулевая ставка по налогу на прибыль. Но увеличатся ли доходы бюджета от возврата к общей системе? Практически нет, видимо, потому что большинство предприятий легкой промышленности показывают или очень незначительную прибыль, или убыток", - рассуждает А.Жолудь.

Как отмечал еще в прошлом году А.Клименко, будучи главой ГНСУ, согласно результатам опроса, проведенного Research&Branding Group, 46% бизнесменов выступают за отмену налоговых льгот. "Из года в год количество льгот сокращается. Только за этот год (2012-й. - В.П.) их объем уменьшился на 10 млрд грн. Сейчас мы рассматриваем различные варианты. Один из них - правительство централизованно дотирует конкретные предприятия, нуждающиеся в поддержке. Другой вариант - частично сохранить льготы", - отметил А.Клименко.

Трансфертное ценообразование

Достаточно подробный анализ этой инициативы ZN.UA уже предложило своим читателям в предыдущем номере (от 18 января с.г.) в материале "Великая трансфертная битва: раунд первый", а также в материале "Большое олигархотрясение: show must go on?" (от 21 декабря 2012 г.).

Налогообложение операций с ценными бумагами

Пересмотр устоявшихся в этой сфере правил (причем поначалу - в достаточно волюнтаристской форме) фискалы затеяли еще прошлым летом. По их данным, общий объем договоров торговцев ценными бумагами в 2011 г. составил 2,2 трлн грн, из которых на десять украинских бирж пришлась приблизительно лишь десятая часть (235 млрд грн). При этом, несмотря на гигантские обороты внебиржевого рынка, отчисления в бюджет от его участников составили лишь 152 млн грн налога на прибыль. Как неоднократно подчеркивали налоговики, сопоставимые с размером номинального ВВП объемы заключенных договоров (при мизерности биржевых оборотов) как раз и являются следствием широко распространенных схем по накачиванию фиктивного капитала, обналичиванию средств, оптимизации налогов.

Публичная полемика с протестовавшими против этой инициативы представителями рынка длилась почти полгода и была достаточно ожесточенной. Однако под самый занавес каденции прошлого созыва Верховной Рады законопроекты №11284 и 11285 об изменении системы налогообложения на рынке ЦБ таки были приняты.

В документе, среди прочего, предусмотрено введение 1,5-процентного налога с продажи вне фондовой биржи ЦБ, которые не находятся в биржевом реестре, а также установление на уровне 10% ставки налога на прибыль от операций с ЦБ. Таким образом, фискалы надеются не только закрыть одну из самых масштабных (наряду с уклонением через офшорные операции) схем по минимизации налогообложения в Украине, но и при этом стимулировать развитие организованной части фондового рынка (биржевых торгов). Ожидается, что уже в первый год благодаря новациям бюджет может дополнительно получить 0,8–1 млрд грн.

Как отмечал экс-секретарь Кабмина Виктор Лисицкий, введение 1,5-процентного налога с операций с ЦБ для нормально работающего бизнеса после определенной адаптации не должно стать критичным. "По крайней мере, большинство "рутинных" операций сможет и дальше производиться во внебиржевом сегменте, если в этом существует потребность. А что касается "специфических" операций, то не следует исключать, что для них найдутся удобные форматы работы и на биржах, ведь там немало ЦБ, которые вежливо называют "техническими". Хотя, конечно, цена вопроса для последних должна повыситься", - дополнял руководитель налогово-юридической практики Ernst&Young и глава налогового комитета Европейской бизнес-ассоциации Владимир Котенко.

Повышение ввозных пошлин

Разработчики программы инициируют поднятие ставок ввозных пошлин до уровня, определенного в протоколе о вступлении Украины в ВТО и повышение в два раза полных ставок таможенного тарифа на все группы товаров. За счет этого предполагается пополнять казну на 2–2,5 млрд грн ежегодно.

Напомним, что обращение Украины к ВТО по увеличению пошлин на более чем 350 товарных позиций до уровня, определенного в Протоколе о вступлении Украины в ВТО, вызвало резко негативную реакцию в ЕС, США и, собственно, офисе ВТО (столь масштабного пересмотра в истории организации еще не было). Невзирая на это, в правительстве предполагается и дальше гнуть эту линию.

Как отмечал бывший исполняющий обязанности министра финансов Игорь Уманский, такой курс Украины можно рассматривать не только как способ пополнения госбюджета, но и как инструмент исправления диспропорций в торговом балансе страны. Тем более что это вполне вписывается в контекст глобальных торговых войн. "Сейчас в условиях рецессии мы вошли в период агрессивных, где-то мягких, где-то не совсем законных торговых войн, которые начинаются с войн валютных для создания преимуществ для своих производителей, но постепенно переходят в плоскость тарифных и нетарифных режимов", - констатировал эксперт. Анализируя сценарии реагирования других стран мира на обращение Украины в ВТО, г-н Уманский не исключил, что против отечественных экспортеров могут быть инициированы антидемпинговые расследования. "Нам не надо никого ни о чем просить (о повышении таможенных ставок). Мы не выходим за договоренности с ВТО, которые есть", - резюмировал эксперт.

Всеобщее декларирование доходов

Как уже сообщалось, подготовка соответствующего законопроекта уже начата. Принять его реально, пожалуй, не раньше второго квартала, исходя из хотя бы необходимости его обсуждения (обойтись только имитацией процесса, учитывая деликатность вопроса, вряд ли удастся). При таком сценарии вступить в силу он может с 1 января 2014 г. То есть непосредственное декларирование, по логике вещей, должно было бы состояться уже в 2015-м.

Понятно, что это - едва ли не самая сложная с точки зрения выполнения идея. И дело не только в том, что вряд ли граждане с удовольствием бросятся декларировать реальные доходы и платить больше налогов. Усложнять этот процесс будут несколько факторов.

С одной стороны, неэффективное использование и разворовывание бюджетных средств. С другой - широкие слои населения необходимо будет убедить в соблюдении принципа социальной справедливости. А именно: показать и доказать, что все без исключения крупные и крупнейшие бизнесмены, политики и чиновники тоже честно платят налоги, декларируя намного более реальные, чем нынешние, доходы и имущество. Если (ох уж это если!) подходы к системе управления госфинансами реально изменятся, а борьба с уклонением от налогообложения через, скажем, трансфертное ценообразование или косвенные методы оценки расходов таки заработает, принеся ощутимый результат, то почему бы и нет? В любом случае, к всеобщему декларированию Украине целесообразно двигаться, ведь в таком формате живет большинство стран, которые принято считать цивилизованными. Вопрос лишь в том, как именно к этому прийти.

Один из наиболее серьезных и важных доводов в пользу введения всеобщего декларирования высказал исполнительный директор "CASE Украина" Дмитрий Боярчук. Он считает, что всеобщее декларирование доходов, а также собственноручная уплата налогов позволят гражданам четче представлять, сколько средств они отдают государству. А это породит более острое неприятие фактов неэффективного использования госсредств. "Предприниматели собственноручно платят налоги в бюджет. Поэтому очень часто оказывают серьезное сопротивление, когда госслужащие требуют взятки или просто неэффективно расходуют средства бюджета", - констатирует эксперт. При этом обязательным условием введения всеобщего декларирования доходов населением он назвал максимальное упрощение соответствующих процедур, желательно - в электронном виде, без личного общения с налоговиками.

Другие новшества

Как уже сообщало ZN.UA, среди рассматриваемых Кабмином мер и такие, которые носят сугубо фискальный характер, - введение акцизного налога на импорт грузопассажирских автомобилей и увеличение ставок акциза на кузова для легковых автомобилей (предположительное увеличение доходов бюджета - около 1 млрд грн в год). Внедрение усиленного контроля за реализацией на внутреннем рынке отдельных высоколиквидных товаров должно принести в казну дополнительно еще около 1–1,5 млрд грн.

В перечне инициатив, результативность которых для бюджета оценить пока достаточно сложно (по этой причине мы не включали их в сводную таблицу), - расширение группы подакцизных товаров за счет нефтепродуктов, являющихся компонентами бензина, дизельного топлива (биодизеля и его смесей), серых нефтепродуктов, полученных из битумных пород (минералов), жидкого топлива (мазута), газойлей для химических преобразований и специфических процессов переработки.

Предполагается внедрение единого госреестра товарно-транспортных накладных на спирт (вместо нарядов) и алкогольные напитки.

Последние меры предполагается подкрепить внедрением счетчиков на спирт, а также скважины газа и нефти. Намечается также "расширение круга налоговых агентов, уплачивающих экологический налог".

Расширение налоговой базы фискалы обещают компенсировать путем упрощения налогового учета не только за счет повсеместного внедрения электронных сервисов (упрощение порядка регистрации плательщиком НДС и подача заявлений в электронной форме, проведение электронных проверок, внедрение электронной отчетности для СПД-шников), но и гармонизации налогового и бухгалтерского учетов.

Все эти меры (как и другие, которые еще могут появиться), хотя и с разной скоростью, как представляется, могут оказать бюджету поддержку, главное, чтобы для этого хватило политической воли. А для обеспечения поддержки общественной - и умения в "турбулентных" условиях находить взаимоприемлемые варианты с бизнесом. Последняя составляющая очень важна. В первую очередь, со стратегической точки зрения. В том числе для государства.