Перепланирование бюджетного планирования

Процесс подготовки проекта госсметы-2014 полностью вписывается в украинские традиции непрозрачности бюджетного процесса. Как и всегда, он сопровождается дюжиной мифов и предположений. Никто, по большому счету, ничего не понимает, потому что никто четко не объясняет и не обсуждает, почему предполагается именно такой, скажем, объем расходов, почему при расчетах закладываются именно такие макропоказатели и т.д.

Окончательные выводы относительно документа делать еще рано. Как минимум до тех пор, пока не будет обнародован его официальный текст. Но важно не только это. Разработка госбюджета - лишь вершина айсберга всех экономических процессов, происходящих в стране. И чтобы изменить качество госсметы и управления системой госфинансов, нужно наконец пересмотреть нынешний формат взаимодействия между государством, бизнесом, обществом.

Большинство нынешним статус-кво явно не довольно - ни бюджетники, получающие мизерные зарплаты, ни добросовестные налогоплательщики, которые вынуждены отчислять в госказну и за себя, и за "того парня".

Как разорвать порочный круг? Многим этот вопрос кажется риторическим - дескать, если перестанут воровать, все будет "в шоколаде". Безусловно, в этой плоскости лежит огромное зерно истины (чтобы не сказать, целое зернохранилище). Но достаточно ли только этого?

Если отталкиваться от принципа, что расходы должны отвечать доходам (по одежке протягивай ножки), краеугольным камнем в построении системы бюджетного планирования должны быть именно доходная база и возможности экономики генерировать определенный объем налоговых и других платежей в госказну. Но очевидно, что в Украине работает модель, в которой в качестве точки отсчета используется план расходов, под которые "подгоняются" доходы. Именно поэтому желаемое так часто выдается за действительность.

"Такие подходы вряд ли стоит пытаться объяснить исключительно необходимостью выполнения государством своих социальных обязательств (хотя логичность существования некоторых из них тоже не помешало бы критически оценить). В любом случае формирование бюджета исходя из потребностей, а не из существующих возможностей всегда будет оставлять пространство для подозрений относительно закладывания в него расходов на финансирование разных "хотелок" некоторых людей", - отмечает руководитель юридической практики EY, председатель налогового комитета Европейской бизнес-ассоциации Владимир Котенко.

А если предположить обратное, что бюджет все же формируется "естественно"? К сожалению, эта гипотеза выглядит нежизнеспособной, если принять во внимание хронически нереалистичные (завышенные) макроэкономические прогнозы, на основе которых номинально и формируется госбюджет. Чиновники из одного политического поколения (команды) в другое с достойной намного лучшего применения настойчивостью "ошибаются" в своих оценках. Судя по всему, эта же проблема остается актуальной и для 2014 г.

Теоретически можно попытаться списать все на то, что точные прогнозы - это в принципе редкость. Тем более на фоне значительной зависимости украинской экономики от мировой и ограниченности влияния Украины на глобальные процессы. Мол, даже международные финансовые организации типа МВФ или Всемирного банка далеко не всегда попадают "в яблочко"…

Но если даже и принять этот аргумент (при всей его сомнительности), открытым остается вопрос способности системы гибко реагировать на изменения конъюнктуры, а также неоправданно оптимистичных ожиданий. В законодательстве же есть механизмы урезывания расходов в случае, если экономика генерирует для бюджета меньшие доходы, чем планировалось (и соответственно уменьшения ориентира относительно доходов). Однако в 2013-м в очередной раз этого не сделали, хотя предпосылки были на поверхности. Почему? Возвращаемся к тому, с чего начинали. Потому что приоритет - расходы, причем далеко не только "социальные".

Кто за это расплачивается? Конечно же, легальный бизнес, который из года в год "стимулируют" платить больше налогов, чем он должен был. При этом "наверху" индикатором качества работы налоговиков и таможенников считают само выполнение "плана". "Превышение сбора налогов над планом не может считаться показателем эффективности фискального ведомства. Такая оценка должна отталкиваться от соотношения сбора налогов и темпов экономического роста и роста производства. И уж конечно эффективность не может оцениваться количественными показателями проверок", - отмечает директор аналитической группы Da Vinci AG Анатолий Баронин.

Рецепты решения текущих бюджетных проблем всем давно известны, потому что тысячи раз перечислены и уже давно набили оскомину. В контексте бюджетных расходов - это прежде всего уменьшение грандиозных злоупотреблений в сфере госзакупок; устранение недобросовестного лоббизма относительно "избранных" проектов и инициатив, пересмотр и оптимизация системы социальных льгот; прекращение практики неадекватного "повышения социальных стандартов" перед выборами и т.д.

Что касается доходной части бюджета, то здесь главный рецепт - детенизация экономики, причем не только силовыми методами (а они объективно нужны), но и путем внедрения действенных стимулов - улучшения инвестиционного климата и условий для легального предпринимательства. Кроме того, необходимо наконец закрыть шлюзы, сквозь которые мимо госбюджета ежегодно уплывают десятки миллиардов из-за неоправданных с экономической и социальной точек зрения фискальных льгот и других преференций.

Для реализации всего вышеизложенного, безусловно, нужна политическая воля. Без нее необходимые преобразования не начнутся и тем более не будут доведены до логического завершения. А значит, в Украине сохранится ситуация, когда добросовестный бизнес тянет фискальную "лямку" и за "теневиков". А слабые попытки хотя бы частично изменить существующее положение дел и в дальнейшем будут заканчиваться неминуемым откатом на исходные позиции.

Так, в частности, было с формированием доходной части госбюджета-2013. Еще в начале года план доходов госсметы был установлен на уровне 361,5 млрд грн, что всего на 4,5% больше его фактических поступлений в 2012-м (и даже меньше плана доходов на прошлый год). Таким образом, избранного ориентира якобы можно было достичь даже при условии нулевого роста ВВП (при заложенных в расчеты +3,4%), но если оправдается прогноз инфляции в 4,8%. Но не сложилось: официальный индекс потребительских цен около ноля, а ВВП в первом полугодии сокращался, и будет хорошо, если по итогам года экономика выйдет в ноль. Это, кстати, и был основной сценарий, рассматривавшийся большинством независимых экспертов еще год назад (здесь как раз стоит вспомнить тезис о ненадежности макроэкономического прогнозирования).

И главное - несмотря на такую макроэкономическую действительность, в течение 2013 г. объем запланированных бюджетных доходов был увеличен до 370 млрд грн. И не следует искать рациональные аргументы, на чем этот рост основывался, кроме политических прихотей…

Исполнительный директор CASE Ukraine Дмитрий Боярчук убежден, что разработчики бюджета должны базироваться на пессимистическом сценарии динамики экономики. Иначе правительство будет обречено на хроническое накопление долгов, из-за чего на каком-то этапе государство может ожидать невыполнение обязательств. Кроме того, общество должно созреть для осознания необходимости контроля за публичными финансами (в т.ч. на низовом уровне), и прежде всего с точки зрения расходов.

"Нужно убедить простых граждан, что когда речь идет о бюджетных деньгах, это на самом деле общественные, то есть их средства. Другого пути (революционного) для решения этой проблемы не вижу - люди в кабинетах будут меняться, схемы останутся. Даже больше, такие схемы сильнее людей, и даже если будут личности, которые попытаются с ними бороться, они в своем одиночестве будут обречены на поражение", - констатирует эксперт.

А сколько из года в год ведется разговоров о необходимости перехода к долгосрочному бюджетному планированию? И начать хотя бы с двух-трехлетней перспективы. Например, в той же России соответствующая работа уже ведется. Так называемое бюджетное правило ограничивает расходы, исходя, в частности, из средней цены на нефть за пятилетний период. Безусловно, бюджетная ситуация в Украине принципиально отличается от российской (учитывая в т.ч. разную роль энергоносителей). Но важна хотя бы постановка цели, не говоря уже о работе по ее достижению.

В этом смысле с декларациями у нас все хорошо. По крайней мере в Концепции развития системы управления государственными финансами, одобренной Кабмином в начале сентября, прописано немало задач, с целесообразностью достижения которых сложно спорить, - среднесрочное прогнозирование, применение программно-целевого метода в бюджетном процессе, внедрение системы внешнего независимого аудита бюджетных доходов согласно международным стандартам, усиление борьбы с коррупцией в госсекторе, обеспечение своевременного возмещения НДС и т.п. Но ведь главное - это реализация задекларированного.

Мнение экспертов

О реформе системы соцобеспечения

Артем Вдовиченко, Артур Зубрицкий, НИИ финансового права:

- В Украине уровень перераспределения ВВП через сводный бюджет и социальные фонды аномально высокий. У стран с приблизительно такими же показателями перераспределения намного выше доход на душу населения (например у Норвегии). Это означает, что использование средств в публичном секторе экономики характеризуется кричащей неэффективностью. А если так, то сокращение такого перераспределения не будет иметь реальных последствий для экономики. Разве что чиновники будут получать меньшие теневые доходы от государственных "инвестиционных" и "социальных" программ.

Система финансирования соцобеспечения может быть реформирована в сжатые сроки, но из-за политических спекуляций и социального сопротивления идею могут исказить.

Эволюционную составляющую мы видим в изменении сознания граждан Украины, когда избиратели поймут, что политики по определению являются популистами, что система государственного социального обеспечения бездействует, хотя и гарантируется Конституцией, и полагаться можно только на самого себя, на свою инициативу, таланты, трудолюбие. В этом случае тактика популизма себя исчерпает, и политические циклы станут слабее. Реформы, которые надо проводить, должны лишить льгот ряд категорий граждан, прежде всего политиков, чиновников и представителей силовых структур. Только в таком случае эти реформы будут поддержаны избирателями.

Вместе с тем, забирая одни блага, правительство должно предоставить блага другого сорта. В первую очередь, это либерализация экономики, которая будет предусматривать ограничение полномочий чиновников. Это смягчит и проблему коррупции, ведь она возникает не между предприятиями, а между предпринимателями и чиновниками.

Для граждан и предпринимателей необходимо максимально упростить процедуры, связанные с правами собственности, уплатой налогов и другими обязательными платежами, регистрацией, изменением статуса. Все это должно происходить на основе минимизации личных контактов чиновников и граждан или предпринимателей. С современными технологиями это вполне реально.

Еще одним направлением реформ должно быть упорядочение судебной системы, предвзятость которой совершенно не способствует реализации предпринимательской инициативы.

В случае дерегуляции экономики и обеспечения четкого принятия и выполнения решений судебной системы сокращение расходной части бюджета будет менее болезненным.

О доходных резервах для бюджета

Владимир Котенко, руководитель налогово-юридической практики EY, председатель налогового комитета Европейской бизнес-ассоциации:

- Сместить акцент в бюджетно-налоговой политике с фискальной составляющей на "технико-администрирующую" (с точки зрения наполнения госказны) возможно. Вопрос только в сроках.

Первый шаг - следует пересмотреть систему налоговых льгот и упрощенного налогообложения, часто используемых для не совсем хороших вещей. Да, сделать это сложно. Потребуется не только решительность, но и мозги и знание реальной ситуации, чтобы не навредить тем экономическим субъектам, которые в конце концов только и выживают за счет фискальных преференций (если мы говорим, например, о настоящем небольшом бизнесе).

Второй - необходимо последовательно ограничивать наличные расчеты, на которых держится теневой сектор. Именно это позволит наконец контролировать потребление в любых формах, которые скрыть в принципе не так просто. И здесь крайне важны вопросы технического обеспечения, что сделает невозможным или по крайней мере существенно усложнит невыполнение обязанности по уплате средств в общественные фонды. Определенные шаги к этой цели уже сделаны - это внедрение "умных" кассовых аппаратов, установление лимитов на наличные расчеты и т.п.

Третий - налогообложение имущества, которое по сути своей является тем же налогообложением потребления, только технологически другим образом реализованное. Речь идет прежде всего о налогообложении недвижимого имущества, которое у нас не облагается налогами или облагается налогами по неоправданно маленьким ставкам. Вместе с тем оно должно базироваться на правильном и идеологически взвешенном определении базы для налогообложения, что позволяло бы облагать налогами "супердоходы".

И, наконец, четвертый шаг - изменение подходов к персональному налогообложению. Большинство стран решило соответствующий вопрос в пользу именно прогрессивной шкалы налогообложения. То есть "супердоходы" облагаются налогами по более высоким ставкам. Но не надо впадать в крайности и подражать странам, которые едва ли не треть доходов пытаются отбирать.

Однако подчеркну - без наведения порядка в сфере расходования средств будет сложно добровольно мотивировать или заставлять платить новые налоги. Поскольку всегда будет возникать вопрос: почему я должен платить больше, если средства тратятся не на общественные, а чьи-то личные потребности?

О международном опыте

Татьяна Ефименко, президент Академии финансового управления при Министерстве финансов, экс-заместитель министра финансов Украины:

- Эффективных моделей государственного управления в бюджетной сфере существует довольно много. Поскольку для Украины приоритетным является евроинтеграционный вектор, на мой взгляд, необходимо ориентироваться на опыт реформ в странах Восточной Европы.

При этом среди лучших образцов финансового управления в развитых странах хотелось бы отметить использование так называемого бюджетного пространства. В частности, в Голландии это понятие включает оценку накопленных резервов в балансе бюджета для последнего года полномочий правительства в рамках среднесрочного прогнозного сценария реального экономического роста при условии неизменности политики.

Мониторинг бюджетного пространства в этой стране относится к функциям специально уполномоченного государственного органа - центрального бюро планирования. В процессе экономических реформ в конце прошлого века управление системой социального обеспечения было передано самостоятельному органу, а пенсионный фонд для государственных служащих (один из самых весомых институциональных инвесторов в мире) был приватизирован.

Значительная политическая и бюджетная децентрализация изменила отношения между национальным правительством и местной властью. В результате на провинциальную и муниципальную власть была возложена ответственность за реализацию государственной политики при наличии необходимых финансовых ресурсов со стороны национального правительства. Таким образом, бюджеты местной власти приблизительно на 90% формируются за счет государственного бюджета, а перераспределение финансовых ресурсов между муниципальными образованиями осуществляется в соответствии с отдельным законодательством.

По результатам исследования результативности реформ в Королевстве Нидерланды специалисты Всемирного банка пришли к выводу, что, несмотря на постоянную культуру децентрализации в налогово-бюджетной сфере этой страны, только налог на недвижимое имущество обусловил рост объема финансовых средств, поступающих в казну городов или населенных пунктов, у которых есть муниципалитеты.

Но независимо от модели изменений, которая может быть выбрана в Украине, мы должны понимать, что ничего не изменим, в том числе в налоговой политике, если в обществе не возникнет и не будет реализована модель равноправных справедливых отношений не только при составлении договоров, но и в общей логике жизни, поведения.