Йонас Моберг: "Вы должны превратить прозрачность в реформу"

Инициатива прозрачности добывающих отраслей (EITI) - вопрос доброй воли каждой страны и компании. Вместе с тем присоединение к этой Инициативе является четким индикатором отношений между властью, пользователями недр и гражданским обществом, которое имеет право знать, как используются недра и природные ресурсы, принадлежащие согласно Конституции Украины народу Украины, сколько правительство получает средств от добывающих компаний и на что расходует эти средства.

ZN.UA вместе с немногочисленными сначала общественными организациями Украины более десяти лет способствует активному внедрению в Украине международной Инициативы прозрачности добывающих отраслей. Наконец лед тронулся и в Украине - правительство, добывающие компании (хотя далеко не все) и общественные организации, которые были и остаются мощнейшим двигателем Инициативы, не на бумаге, а на деле создали Многостороннюю группу заинтересованных лиц (МГЗЛ), которая подготовила уже второй отчет по стандартам EITI. В скором времени закончится процесс валидации отчета, то есть проверки и подтверждения данных, включенных в него. После этого Украина получит подробные рекомендации, где еще есть пробелы и как их устранить. Такие же рекомендации получают все страны, присоединившиеся или являющиеся кандидатами EITI.

О прозрачности, ее практическом воплощении и значении Инициативы для каждого гражданина - в интервью ZN.UA председателя секретариата EITI Йонаса МОБЕРГА.

Йонас Моберг

- Г-н Моберг, несмотря на то, что ZN.UA неоднократно рассказывало об Инициативе прозрачности добывающих отраслей (Extractive Industries TransparencyInitiative, EITI), о ее задачах и значении, прошу кратко пояснить, зачем Украине, как и каждому участнику EITI, приобщаться к этой Инициативе? Какие практические последствия для эффективного управления ресурсами дает присоединение к Инициативе?

- Замечу, что EITI не является панацеей и ответом на все вопросы по управлению природными ресурсами. Но все же реформы должны с чего-то начинаться. EITI обеспечивает два главных аспекта. Первый - прозрачность. Мы должны знать, сколько газо-, нефте- и горнодобывающие компании платят государству, и ежегодный отчет способствует этому. Второй аспект - практическое внедрение прозрачности. Прозрачность - это то, что никогда само по себе не происходит, но именно она сможет на практике привести к уменьшению коррупции, увеличению подотчетности, построит доверие к правительству в этом секторе и привлечет ответственный бизнес. Поэтому очень важно, чтобы EITI была внедрена здесь, в Украине. Под руководством заместителя министра энергетики и угольной промышленности Украины Наталии Бойко работает группа EITI (Многосторонняя группа заинтересованных лиц, МГЗЛ), в которую входят представители правительства, добывающих компаний, гражданского общества, Фонд "Возрождение" и др.

- Для воплощения Инициативы в каждой стране должны быть три равноправных участника Многосторонней группы заинтересованных лиц: первая - государство, т.е. правительство, вторая - ответственные компании (предоставляющие информацию о своей деятельности и всех своих трансакциях в стране) и гражданское общество. Украина прошла непростой путь до того момента, когда она подготовила и подала второй отчет в секретариат EITI, выполнена большая работа. Но что получит рядовой гражданин от этого? Можем ли мы дать конкретный ответ, насколько прозрачны отношения между государством, гражданами и добывающими компаниями? То есть сколько компании платят не только налогов, но и, например, за получение лицензий, сколько государство тратит из этих средств на развитие тех же добывающих отраслей? И как это влияет на украинское общество, с вашей точки зрения?

- Конечно, мы надеемся, что EITI приведет к тому, что добывающий сектор будет приносить больше выгоды. Деньги от добывающей деятельности компаний должны поступать государству и гражданам, а не отдельным лицам. Если будет именно так, то выгоду получит каждый. Это короткий ответ, каким образом граждане будут иметь выгоду от открытости добывающего сектора.

- Даже внимательно прочитав второй отчет Украины, трудно ответить на вопрос, насколько мы продвинулись на пути, о котором вы говорите. У вас была встреча с главой Минэнергоугольпрома Украины Игорем Насаликом и его заместителем Наталией Бойко. По вашему мнению, насколько правительство настроено на обеспечение прозрачности добывающих отраслей для общества? Насколько я знаю, ключевым вопросом вашего визита является валидация второго отчета Украины. Потому что подготовка отчета - только часть работы, надо также, чтобы этот отчет был признан секретариатом EITI. Может ли Украина рассчитывать на то, что ее второй отчет будет признан, т.е. что он пройдет процедуру валидации?

- Сотни общественных объединений (ОО) по всему миру поддерживают EITI. У нас есть эта поддержка, поскольку мы постоянно проводим валидации. Валидация - это то, что определяет качество. Могу сказать, что в этом вопросе есть некоторый прогресс, но пока еще все не идеально. Если можно так сказать, то стакан не полный, а заполнен наполовину. Есть один важный аспект EITI: когда страна внедряет EITI, все добывающие компании должны отчитываться. В отчете за 2014–2015 гг. вы можете найти данные о более чем 80 компаниях. Многие компании не имели желания отчитываться. Поэтому депутат Ольга Белькова с коллегами разработала и зарегистрировала в Верховной Раде проект закона, который заставит отчитываться все добывающие компании.

- Вы могли бы сказать, какие именно компании являются активными (сознательными), а какие не отчитывались?

- В действительности я не знаю, вы можете спросить об этом моих коллег или внимательно просмотреть отчет и сравнить количество существующих компаний с количеством сознательных, подавших данные к отчету. Но, я думаю, вопрос не в том, что многие компаний являются несознательными, скорее, следует обратить внимание на то, что немало компаний отчитались. В некоторых случаях есть много вещей, которые можно было бы скрыть. Я подозреваю, что во многих моментах отдельные компании просто не привыкли работать прозрачно. Помните, мы пытаемся изменить культуру, пытаемся изменить способ сотрудничества бизнеса и государства. Нефть, газ и другие полезные ископаемые принадлежат людям, люди имеют право знать, что получает государство, когда природные ресурсы продаются.

- Когда будет завершена валидация? И когда мы можем ответить на вопрос, сколько получает государство от добывающих компаний, и куда оно тратит средства?

- Суммы, поступающие в бюджет государства, приведены в отчете, и вы сами можете это проверить. Валидация будет завершена через месяц, и уже в декабре результаты валидационного визита будут переданы в правление EITI, а в январе мы будем знать окончательно, прошла ли Украина эту процедуру. Но сейчас более важна работа над подготовкой третьего отчета EITI Украины. И мы в процессе валидации определяем, каким образом можно улучшить третий отчет. Одна из сфер, в которой мы должны работать лучше, - участие государства, я имею в виду компании, где государство имеет долю собственности. Мы должны более детально рассмотреть структуру собственности и способы поступления средств государству. Мы знаем, что поступления привлечены от крупных частных игроков, а также от государственных. Считаю, что необходимо принести прозрачность в такие отношения.

- Не так давно слово "бенефициар" было словно клеймо. Сейчас компании в большей степени готовы открывать информацию о владельцах, потому что их к этому обязывает закон. Насколько это влияет на прозрачность?

- Я не думаю, что когда речь идет о прозрачности в вопросе собственности, он может быть белым или черным. Это такая долгая и напряженная борьба. Вы добились большого прогресса в отчете о бенефициарных владельцах здесь, в Украине. Это еще не безупречно, но ведь интересно, что сейчас растет чувство ответственности у медиа, общества, правительства, реформаторов. Вы все должны начинать использовать эту информацию в рамках EITI и при определении бенефициарных владельцев. Для того чтобы сделать выводы, вы должны превратить открытость в реформу, реализовывать прозрачность как повседневную кампанию.

- По вашему опыту работы в секретариате EITI можете ли вы указать, насколько много средств было выведено добывающими компаниями и их собственниками в офшоры? И возможно ли из отчета EITI сделать такой вывод, то есть вычислить эти суммы? Есть ли уже примеры определения сумм, которые были выведены в офшоры, и какими были эти суммы?

- Надеюсь, что, развиваясь, в процессе мы сможем это сделать. Я не уверен, что сейчас это можно легко сделать. На этот вопрос у меня нет конкретного ответа.

- Очень важно, чтобы отчет имел практическое значение. Инициативу начало имплементировать украинское правительство. В этом процессе были задействованы несколько команд ОО. Было много разных реформаторов, поменялось четыре министра энергетики. Как это влияет на развитие Инициативы? И не боитесь ли вы, что при работе и тем более смене и нынешнего правительства Украины процесс будет приостановлен?

- Именно по этой причине это было бы хорошо закрепить законом. Я встречался с министром энергетики и хочу сказать, что участие нынешнего правительства в процессе внедрения EITI очень значительное. Dixi group выполняет очень хорошую работу и поддерживает процесс внедрения Инициативы, она обеспечивает значительное лидерство за кулисами.

- Какие еще общественные организации активно участвуют в расширении Инициативы в Украине?

- ОО "Полтавская общественная служба Украины", ОО "Новая Энергия" из Харькова, Ивано-Франковский национальный технический университет нефти и газа и ОО "БРИТ" из Ивано-Франковска, ОО "Аналитический центр регионального развития" из Львова.

- Инициативу прозрачности добывающих отраслей логично продолжить открытостью и прозрачностью геологической информации. Насколько открытой считаете геологическую информацию? Раньше такие данные были почти государственной тайной.

- Соглашаюсь с тем, что такая информация должна быть обнародована и доступна. Также знаю, что довольно часто у добывающих компаний геологическая информация лучше, благодаря собственным исследованиям. Поэтому не думаю, что это настолько большая проблема. Считаю, что важнее быть уверенным в том, что процессы выдачи лицензий прозрачны и понятны. В стандарте EITI есть много правил о выдаче лицензий, и, как вы знаете, мой коллега встречался с руководством Госгеонедр по этому вопросу.

- Среди прочего в EITI есть такой показатель, как индекс управления ресурсами. Объясните популярно, что он означает, и какой индекс управления ресурсами сейчас в Украине, около 40?

- Индекс управления ресурсами (RGI) можно сравнить с индикатором, который, образно говоря, измеряет температуру и показывает, насколько продвигается реформа в Украине. Когда валидация отчета будет завершена, температура будет более точной. Этот индекс является внешним термометром, сравнивающим уровень управления ресурсами с другими странами.

- Была ли у вас личная встреча с представителями иностранных компаний, прекративших свою деятельность в Украине? Это Shell и Chevron. Как они объясняют свой выход из соглашений о разделе продукции? И как вы к этому относитесь?

- Вы должны об этом поговорить именно с ними.

- Говорили. Интересно ваше мнение.

- Моя работа, наша работа - это убедиться в том, чтобы у компаний было желание инвестировать, потому что здесь все происходит надлежащим образом. Уверен, чем больше правительство будет показывать, что рынок прозрачный, тем больше компаний вернется с инвестициями. Но также есть глобальное снижение цен на газ. Сейчас говорят, что новая нормальная цена нефти - это 50 долл. за баррель. Но было время, когда нормальной ценой было 100 долл. за баррель.

- В Украине есть неприятный прецедент использования так называемыми инвесторами ресурсов "Укргаздобычи" при совместной деятельности. Государственной компании пришлось через суды расторгать такие договоры. Как бороться с этим? Или же это уникальный случай именно в Украине? "Укргаздобыча" имеет сотни лицензий, частные инвесторы и компании образуют с ней совместное предприятие, в которое УГД как долю вносит лицензии, т.е. инвесторы ничего не платят. Более того, они не приносят технологий, они просто получают прибыль.

- То, как я смотрю на мир, это просто. Вы должны прийти к открытости. Открытость создает честную конкуренцию. Если частные компании должны конкурировать за сотрудничество с государственной компанией, это должно происходить открыто. Но это возвращает нас к моему предыдущему мнению, что еще одна большая сфера, где мы должны вместе работать лучше, - это безразличная форма участия государства (indireffent forms of state participation). У нас должно быть больше информации о таких совместных предприятиях, чтобы избежать историй, о которых вы упомянули.

- Вопрос еще в том, как относиться к истории не совсем честного, мягко говоря, получения лицензий на месторождения многими негосударственными добывающими компаниями, даже если сейчас эти компании подают отчеты. Забыть эту историю? Это же легализация коррупции!

- Вопрос сложный. Но мы должны с чего-то начать, и я верю, что мы должны начать с того, чтобы сделать нынешнюю ситуацию по возможности более прозрачной, настолько, насколько это возможно. Мы должны предотвратить такие ситуации и сделать все для того, чтобы подобное не повторилось.

- А что делать с тем, что есть? Закрыть глаза и... с чистого листа?

- Думаю, что это большой вопрос к вашей законодательной системе. Вы знаете, что Рим не построили за одну ночь.

- Но за одну ночь его сожгли...

- Мы верим, что данные, собранные с использованием EITI, помогут также законодательной и правоохранительной системам и прольют свет на те явления, которые раньше были скрыты. Но я хочу отметить, что EITI не является ответом на все вопросы и не является решением всех проблем. Ваши читатели должны понять, что есть прогресс. Общественные организации и лица, о которых мы здесь говорили, они работают и от лица ваших читателей. И прогресс есть, стакан уже наполовину полный.

- Обнадеживающая оценка. Но есть определенные группы, которые нечестным образом лоббируют интересы добывающих компаний. То есть, когда мы апеллируем к законодателям, к кому мы обращаемся - к тому, кто их финансирует, т.е. к олигархам?

- Опять же, нам надо, чтобы медиа, парламентарии, правительство и гражданское общество проводили реформу, и все должны работать вместе. Для того чтобы применять на практике эту прозрачность и начать не только стыдить тех, кто сопротивляется открытости и реформам, но и сделать невозможным такие действия.

- То есть отчеты Украины по стандартам EITI должны стать едва ли не обязательными для прочтения, настольной книгой каждого народного депутата?

- И не только для парламентариев. Журналисты также найдут там для себя немало полезной информации. Считаю, что для многих людей частью вызова является сейчас то, что аналитические центры, журналисты и другие должны превратить это в предложенную реформу. Поэтому и валидация так важна, чтобы не просто подтвердить внедрение EITI в Украине, но и провести диагностику того, что следует улучшить. Как сказал мне при встрече министр энергетики и угольной промышленности Украины, мы сейчас можем начинать удалять информацию, не являющуюся актуальной, и сфокусироваться на информации, которой у нас еще нет, которая должна быть добавлена.

- О привлечении новых отраслей к отчету и раскрытии ими информации министр не говорил?

- Мы не обсуждали именно это. Он отметил, что сейчас наблюдается прогресс при внедрении новых реформ.

- Есть ли какое-то домашнее задание для Украины? Что делать дальше?

- Как я сказал, это будет указано в валидационном отчете. Считаю, что этими задачами являются: принятие закона об обеспечении прозрачности в добывающих отраслях, чтобы будущее правительство продолжило работу в этом направлении; большая открытость при участии государства. Вы привели хороший пример о вызовах в ситуациях с совместными предприятиями с "Укргаздобычей". Это не должно повторяться. И залогом являются открытость и прозрачность.

- В начале развития EITI непосредственными участниками были только несколько компаний. За последние десять лет сколько стран присоединилось к этой Инициативе, сколько стран-кандидатов EITI?

- Сейчас участниками Инициативы являются 52 страны. Есть еще несколько стран, находящихся в процессе присоединения, например Мексика. И еще положительный момент: EITI в Германии и EITI в Украине многому учатся друг у друга.

- Если принимать во внимание отчеты EITI, то там есть много информации, но еще бы научиться правильно ее использовать. EITI - это добровольная Инициатива, и каждая страна сама определяет, в какой отрасли и в каких размерах эту информацию раскрывать. Идет ли к тому, что будут выработаны единые правила EITI? И нужно ли это?

- Вы же сами заметили, что участие в EITI является добровольным, и это сложный термин. Да, это добровольное участие, но оно содержит в себе много правил, у нас есть валидация. Пока все компании не отчитаются, мы не можем сказать, что Украина соблюдает стандарты EITI. Что же касается второй части вашего вопроса, то следует помнить, что EITI - это глобальный минимальный стандарт, у нас нет единой политики, которая защищала бы наш логотип, но у нас есть политика, поощряющая страны национализировать наш логотип. Изменения произойдут только тогда, когда Инициатива будет поддержана на государственном уровне (nationally driven), если это будет исходить из вашего общества, если она даст людям то, чего они ожидают. Со своей стороны мы можем предоставить только инструмент для реформ. Считаю, что должны остаться минимальные стандарты. Вы поймете, насколько то, что происходит в других странах, является значимым для вашей страны. Если у вас есть глобальный детальный стандарт, то он может стать "тесным пиджаком", не подходящим вашей стране, поскольку он не будет отвечать тем вызовам, с которыми вы сталкиваетесь.

- EITI существует на добровольные взносы участников и спонсоров. После присоединения Украина также должна будет платить этот взнос? От чего зависит его определенная сумма? И будет ли Украина платить этот взнос?

- Взнос относительно небольшой. Украине предложено заплатить 10 тыс. долл. Считаю, что было бы правильно, если бы Украина заплатила эту небольшую сумму, поскольку это хорошо, когда EITI становится частью государственного бюджета. Это помогает людям понять, что это Инициатива, с которой считается правительство. Вы справедливо заметили, что большинство денег поступают от стран и организаций, поддерживающих Инициативу прозрачности добывающих отраслей: Всемирного банка, Фонда "Возрождение" и других.

- Является ли неуплата взносов своеобразной формой протеста? Украина уже удосужилась не уплатить взносы в Ассоциацию операторов атомной энергетики. Там также небольшие суммы, но ведь это имидж страны перед международным сообществом в различных отраслях. И было бы очень грустно, что на словах Украина поддерживает, а уплатой - нет.

- Насколько мне известно, взнос Украины в EITI включен в ее госбюджет.

Я приезжал в Украину десять лет назад и никогда еще не видел, чтобы за такое короткое время был достигнут такой значительный прогресс. Сейчас у вас есть пример уникального сотрудничества между гражданским обществом, реформаторами и некоторыми компаниями и правительством. Сейчас мы должны тяжело работать вместе, чтобы убедиться, что действительно используем прозрачность. Система начинает работать.

Андрей Чубик

Комментарий к интервью с главой секретариата ИПДО

Андрей ЧУБИК

Инициатива прозрачности добывающих отраслей (ИПДО, Extractive Industries Transparencyinitiative, EITI) действительно на сегодняшний день может быть лучшим форматом сотрудничества между государственными органами, добывающими компаниями государственной и частной форм собственности и общественными организациями. Многосторонняя группа заинтересованных лиц (МГЗЛ) формируется каждой из трех сторон и работает без политического и/или экономического давления. При этом именно общественные организации были инициаторами присоединения Украины к ИПДО и продолжают настаивать на расширении и углублении участия на текущем этапе.

В 2007–2008 гг. севастопольский Центр "Номос" провел комплексное исследование "Нефтегазовый сектор Украины: прозрачность функционирования и доходов", которое на наглядных примерах показало закрытость и необходимость повышения прозрачности как добывающих, так и транзитной отрасли. Но только 30 сентября 2009 г. украинское правительство приняло постановление №1098, задекларировав готовность присоединиться к ИПДО. Дальнейшие политические изменения замедлили этот процесс, и только 10 октября 2012 г. была создана МГЗЛ (приказом Минэнерго №785) и началась подготовка к отчетности.

В МГЗЛ вошла Ассоциация "ЭнергоТранспарентность", сформированная группой НПО, которая и стала в дальнейшем движущей силой в подготовке рабочего плана, объема отчетности, выбора аудиторской компании - независимого администратора-исполнителя и контроля над процедурой подготовки отчета.

На первых этапах движения Украины к ИПДО заинтересованность правительства сводилась к положительному инвестиционному имиджу, которым обладают страны-последователи инициативы, поскольку никаких других реформ и реальной борьбы с коррупцией тогдашние руководители проводить не собирались. Силами НПО был подготовлен рабочий план, и 17 октября 2013 г. Украина получила статус кандидата ИПДО с обязательством в течение года подготовить первый отчет.

Гражданское несогласие с отказом от евроинтеграционного курса Украины переросло в Революцию достоинства, а потом началась война за независимость против российского агрессора. МГЗЛ продолжала работать, и на протяжении 2015 г. был подготовлен первый отчет ИПДО, который даже в довольно обобщенном виде показал значительное число проблем добывающих отраслей. Благодаря поддержке отдельных депутатов и настойчивой работе МГЗЛ, удалось зарегистрировать и принять отдельный закон о прозрачности добывающих отраслей (№521-19 от 16 июня 2015 г.), а также правительственное распоряжение о порядке подготовки отчетности. Указанные документы очертили базовые принципы внедрения ИПДО, однако не ввели обязанность отчитываться, чем воспользовались многие компании нефтегазового сектора.

Благодаря давлению общественности и поддержке отдельных членов правительства и парламентариев, удалось существенно улучшить второй отчет ИПДО, включив в него нефтегазовый сектор, транспортировку углеводородов, угольный, железорудный и некоторые другие секторы. При этом к нежеланию отдельных компаний отчитываться добавились объективные причины - аннексия Крыма и оккупация части угледобывающих районов на Востоке Украины.

Важным результатом внедрения ИПДО на международном уровне стало принятие стандарта в редакции 2016 г. с существенным расширением базовых обязанностей, включая вопросы экологии, социальной ответственности, бенефициарного права и детализации отчетности.

Тем временем украинский парламент успел провалить подготовленный законопроект о прозрачности добывающих отраслей с подробными условиями отчетности и порядком наказания нарушителей. Коррупционная система распознала угрозу и начала сопротивляться изменениям.

Однако имели место и некоторые позитивные сдвиги: был переосмыслен порядок распределения рентных платежей - с 1 января 2018 г. 5% ренты будет направляться на покрытие нужд добывающих регионов. Начались процессы раскрытия информации о конечных бенефициарах, увеличения прозрачности при подготовке и проведении конкурсов по продаже перспективных участков.

Инициатива прозрачности добывающих отраслей остается инструментом, действенность которого базируется на консенсусном признании необходимости изменений. Общественность здесь является наиболее беспомощной стороной, ведь у нее практически нет инструментов влияния на позицию правительства и особенно парламента. Лишь публичность, диалог с международными партнерами Украины, финансовыми донорами помогут шаг за шагом преодолевать препятствия.

Эволюционное движение ИПДО способно постепенно менять ситуацию к лучшему, но необходимо понимать, что Украина вынуждена одновременно решать в довольно быстром темпе много вопросов, где ключевое место занимает борьба за свою независимость. Такая ситуация обусловливает свою специфику в функционировании добывающих отраслей, и в одних случаях требуется введение ограничений по раскрытию информации, в других - возникает необходимость в непопулярных изменениях. ИПДО должна рассматриваться как полезный, но вспомогательный инструмент для улучшения прозрачности и эффективности функционирования добывающих отраслей и не должна превращаться в самоцель, вокруг которой вращается значительная часть законодательного и исполнительного потенциала страны. Желательно объединить положительный пример сотрудничества в трехстороннем формате с евроинтеграционным курсом государства и создать соответствующие совместные группы при каждом центральном органе исполнительной власти и парламенте, дополнив существующие общественные советы представителями Украинской национальной платформы Форума гражданского общества программы "Восточное партнерство" и Платформы гражданского общества Украина-ЕС. Чрезвычайно своевременными и неотложными являются диалог и запуск Фонда развития гражданского общества, чтобы сделать возможным создание действенного национального донора.