Реформа энергетического регулятора: как завести двигатель "с толчка"?

Чтобы реформы в энергетическом секторе были по-настоящему эффективными и ощутимыми для всех потребителей, парламент должен переступить через свои внутренние споры и конфликты и принять закон, создающий в Украине независимого и профессионального регулятора. Потребители, участники рынка и международные партнеры ждут этого шага уже к концу декабря.

Изменения, нужные "на вчера"

Преобразования в энергетическом секторе, в частности реформа рынка газа, подаются властью как одно из ключевых достижений. И правительство, и президент положительно оценивают принятие нового Закона "О рынке природного газа", отвечающего требованиям Третьего энергетического пакета ЕС, а также его формальное введение в действие с октября этого года. Высоки и ожидания по поводу изменений, которые может ввести законопроект "О рынке электроэнергии", разработанный Минэнергоугольпромом в тесном сотрудничестве с Европейским Энергетическим сообществом (см. ZN.UA №48 от 12 декабря 2015 г., "Энергорынок: перезагрузка. Версия 2.1").

Однако только принятия рамочных законов и соответствующей базы вторичного законодательства недостаточно. Необходимо гарантировать выполнение основных новшеств реформы рынков газа и электроэнергии - свободный выбор поставщиков, легкий и недискриминационный доступ к сетям, разделение вертикально интегрированных монополий на поставщиков и операторов инфраструктуры, гибкое рыночное ценообразование и, что важно, защита уязвимых потребителей.

За тем, чтобы новые правила выполнялись, нужно следить. С одной стороны, это достигается в судах, с другой - за счет контроля и мониторинга энергетических рынков, осуществляемых соответствующими органами. Независимые суды и эффективная государственная служба являются целью других, более сложных и более масштабных, реформ. Усиление независимости и профессиональности регулятора - более посильная задача, ее решение достигается путем принятия специального закона.

Европейские правила устанавливают вполне конкретные требования к механизмам формирования, работе, подотчетности и взаимодействию между регуляторами на энергетических рынках государств - членов ЕС. Для Украины эти требования не новы: они упоминаются в Меморандуме о взаимопонимании между Украиной и ЕС для получения 1,8 млрд евро макрофинансовой помощи, в проекте Всемирного банка "Второй программный заем на политику развития" и в Меморандуме с МВФ. Соответствующие планы есть во всех программах реформ, в частности среди обязательств Украины перед Энергетическим сообществом, в Соглашении об ассоциации Украины с ЕС, а также закреплены в Коалиционном соглашении.

Ставки остаются высокими

Сегодня, в условиях острых дискуссий вокруг темы "справедливых" тарифов, наличие такого арбитра энергорынка приобретает особое значение. Так, только по-настоящему независимое агентство, которое будет вызывать доверие у всех участников рынка, сможет поставить финальную точку в вопросах определения цены на энергоносители для населения и стоимости услуг монополистов (операторов газовых и электросетей, теплокоммунэнерго и т.п.).

Является ли такой Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ)? К сожалению, нет, потому что она зависит от финансирования со стороны правительства и вынуждена прислушиваться к его "рекомендациям", потому что ее члены назначаются непрозрачно, потому что остается множество способов влиять на решения Комиссии. Отсюда и недоверие к регулятору и его решениям, которые становятся поводом для споров, например для "трансформаторного скандала" или многочисленных "тарифных майданов".

Цена решений, принимаемых НКРЭКУ, очень высока. По оценкам самого регулятора, объем рынка нефти и газа составляет 233 млрд грн, электроэнергии - 126 млрд, тепла - 22 млрд, водоснабжения и водоотвода - 10 млрд грн.

Это рынки с высокой концентрацией капитала и крупными денежными потоками, что усиливает угрозу принятия комиссионерами откровенно лоббистских решений, которые создают ценовые перекосы на рынке и ограничивают конкуренцию. Ведь бюджетные ассигнования на НКРЭКУ по сравнению с оборотами регулируемых рынков мизерны: в 2015 г. они составляют всего 50,4 млн грн.

За последнее десятилетие парламент практически каждого созыва рассматривал инициативы по урегулированию работы регулятора. С 2007 г. в Верховной Раде было внесено минимум восемь законопроектов по этому вопросу, однако их оставляли без рассмотрения или отклоняли. Ситуация усложнилась, когда в 2014 г. решением президента страны полномочия Комиссии были расширены на сферу ЖКХ (поставки тепла и воды).

Первые сдвиги

В 2015 г. с помощью экспертов секретариата Энергетического сообщества был разработан правительственный законопроект №2966, после его внесения в Верховную Раду в мае значительно усилилось внешнее давление. Но до рассмотрения в зале дело так и не доходило: сразу появились два альтернативных законопроекта от депутатов из "Оппоблока" и ВО "Свобода".

Версия Кабмина была доработана, однако забуксовала из-за расхождений политического характера. Часть фракций считала необходимым сохранить статус-кво и закрепить НКРЭКУ за сферой ответственности президента, другие хотели ослабления этих полномочий, а "радикалы" Олега Ляшко вообще внесли законопроект "об отстранении президента от осуществления им не установленных Конституцией полномочий".

Чтобы сдвинуть процесс с места, при участии общественных экспертов и при поддержке Международного фонда "Відродження" была создана Стратегическая совещательная группа для решения ряда политических споров, связанных с положениями законопроекта №2966. В группу вошли народные депутаты из шести фракций, эксперты секретариата Энергетического сообщества, представители Европейской комиссии, зарубежных объединений регуляторов, а также украинские специалисты.

При анализе подводных камней документа, в ходе продолжительных дискуссий, а также обсуждения ключевых вопросов в открытом режиме были обработаны свыше 190 замечаний к существующему законопроекту. Была предложена согласованная версия документа, который качественно отличается от продукта, представленного Кабмином.

Во-первых, необходимо было решить юридическую коллизию о назначении и увольнении членов регулятора президентом. Сегодня эти полномочия вступают в противоречие с действующей редакцией Конституции, которая вернулась к образцу 2004 г. и не предусматривает для президента полномочий по созданию, реорганизации и ликвидации центральных органов исполнительной власти, в том числе национальных комиссий регулирования естественных монополий.

Доработанный проект от Стратегической совещательной группы пытается решить эту проблему путем внедрения системы конкурсного отбора семи членов НКРЭКУ через создание коллегиальной конкурсной комиссии, формируемой из представителей президента, Верховной Рады и Кабинета министров.

В этом блоке остаются расхождения среди депутатов: одни фракции предлагают соотношение этих делегированных по формуле 2–2–1, другие предлагают 1–3–1 через усиление роли парламента. Но какую бы схему ни выбрали, процесс создания конкурсной комиссии должен исключать возможность решающего влияния на формирование НКРЭКУ любой из ветвей власти. Второй элемент - это открытый конкурс по отбору кандидатов. После завершения процедуры отбора президент должен назначить члена НКРЭКУ из двух кандидатов, получивших наивысший рейтинг.

Во-вторых, согласно доработанной версии законопроекта предлагается установить четкие и прозрачные принципы независимости регулятора, стандарты формирования и работы руководящих органов НКРЭКУ, чтобы сделать невозможным вмешательство в работу Комиссии со стороны политиков и олигархов. Получение членами НКРЭКУ любых инструкций, указаний или рекомендаций со стороны органов власти или бизнеса должно строго преследоваться законом. Кроме того, решения Комиссии могут быть обжалованы только в судебном порядке, по одинаковой для всех участников рынка процедуре.

В-третьих, Комиссия должна получить достаточные финансовые ресурсы для осуществления своей деятельности и автономию в их использовании. Новый проект закона предлагает, чтобы базой для финансирования НКРЭКУ стали взносы энергокомпаний на регулирование, которые будут отчисляться последними в спецфонд государственного бюджета и потом выделяться Комиссии через отдельную статью расходов госсметы. При этом НКРЭКУ должна отчитываться перед Верховной Радой за использование средств, обосновывая расходование каждой копейки запланированного бюджета.

В-четвертых, решения Комиссии должны приниматься в рамках прозрачной и доступной для общественности процедуры, путем публичного обсуждения особо чувствительных вопросов. Также решения НКРЭКУ (особенно касающиеся установления тарифов) должны приниматься на основе заранее сформированных критериев и методик, чтобы сделать невозможными манипуляции расчетами в пользу кого-либо из участников рынка.

В-пятых, регулирование энергетических рынков должно быть направлено на стимулирование конкуренции на тех сегментах энергетических рынков, где это возможно, а также на создание свободных условий для доступа к энергетической инфраструктуре и стимулированию инвестиций. Также регулятор получает полномочия устанавливать и контролировать стандарты работы компаний, определять требования к качеству и цене предоставляемых потребителям услуг и обеспечивать защиту их прав при нарушениях со стороны энергокомпаний.

В поиске "чемпионов"

Дальнейшее промедление с законопроектом - уже не риск, а полноценная угроза. Угроза для потребителей, которые пока остаются один на один с монополистами и не могут себя защитить. Угроза для успеха ключевых реформ, о которых так любят говорить наши высокие чиновники. Более того, какими бы кардинальными ни выглядели эти изменения на бумаге, для эффективной имплементации новых рыночных механизмов на практике необходима модернизация НКРЭКУ.

Похоже, это начинают понемногу понимать и во властных кабинетах. На принятии документа настаивал президент в ходе заседания Национального совета реформ 4 декабря. На заседании комитета Верховной Рады по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности законопроект рекомендовано принять в первом чтении, чтобы в дальнейшем усовершенствовать его. Тем более что есть наработки Стратегической совещательной группы, которые "чемпионами" реформ могут использоваться при подготовке ко второму чтению.

Предоставление НКРЭКУ реальных гарантий независимости и переведение на европейские стандарты поведения позволит превратить ее в реального арбитра на энергорынке, который должен обеспечить конкуренцию и эффективное регулирование монополий. Именно поэтому успех реформы энергетического сектора в Украине сегодня зависит от Верховной Рады.

Дождемся ли нового и правильного закона? Запустить эту реформу могут эффективные, мотивированные люди, которые служат двигателями изменений. Даже если их приходится заводить "с толчка".

Справка:

Реформа энергетического регулятора

Европейские правила:

1. На энергетическом рынке должен быть только один регулятор.

2. Регулятор должен быть независимым:

- специальный независимый статус в системе органов государственной власти;

- влияние на руководство регулятора со стороны государства и участников рынка запрещено;

- ротация руководящего состава регулятора - через 5–7 лет пребывания в должности, повторное пребывание в должности - не более одного раза;

- финансовая независимость и автономия в распоряжении средствами (но при условии отчета перед парламентом за их расходование).

3. Решения должны приниматься регулятором объективно, прозрачным образом, путем проведения консультаций со всеми заинтересованными сторонами.

4. Главная миссия регулятора - содействие развитию конкурентного, безопасного и экологически-ориентированного энергетического рынка.

Что для этого должен сделать регулятор:

- устанавливать тарифы только для монополистов (например, для операторов передающих сетей), а не для конечных потребителей;

- осуществлять надзор за процессом разделения монополий;

- осуществлять общий надзор за энергетическими компаниями путем лицензирования операторов;

- проводить мониторинг энергетических рынков;

- защищать права потребителей.