Энергорынок: перезагрузка. Версия 2.1

"Мы должны создать хорошо интегрированный, открытый, хорошо регулируемый и конкурентный рынок, энергетический рынок, чтобы избежать дилеммы выбора между "энергетической бедностью" и "социальной бедностью". Задача более чем актуальная".

Ежи Бузек, политик

Финальную точку перед тем, как передать новый законопроект "О рынке электроэнергии" в Кабмин, поставил Секретариат Европейского Энергетического сообщества, чья помощь и настойчивость ощущались весь год. По информации Минэнергоугольпрома, в начале декабря согласованный с Секретариатом ЕЭС проект закона был направлен в Кабмин для окончательного согласования и подачи в Верховную Раду Украины. Что "упаковано" в этом законопроекте, какова модель электроэнергетического рынка и что дает реформа потребителю, рассмотрим предметно.

Отмечу сразу, что основное направление реформирования - от пула к трехступенчатому рынку - остается неизменным: долгосрочные, краткосрочные договоры и замыкающее финансовое и техническое балансирование - три кита, на которых строились новые рынки Европы. Это, к слову, не означает, что такая модель единственно верная. В США, например, некоторые штаты вообще обходятся без энергорынков в таком понимании. Но там действует сильный регулятор, а энергокомпании публичны и подконтрольны своим акционерам, которых может быть сотни и тысячи.

Стоит ли потребителю, в первую очередь, нам с вами, ждать каких-то кардинальных изменений в энергоснабжении? Пожалуй, еще три-четыре года нет. Разве что регулятор будет проводить политику постепенного повышения тарифов на электроэнергию, а правительство - гарантировать адресные субсидии. Населению придется смириться с тем, что электрическая энергия хоть и может быть "социальной", но все-таки была и остается товаром. А вот предприятиям стоит начать готовиться заранее. Многие крупные промышленные потребители электроэнергии смогут не только договариваться с производителями напрямую, но и сами отвечать за баланс спроса и потребления.

Два года назад ZN.UA опубликовало мою статью "Новый рынок электроэнергии Украины: процесс, а не событие" (см. №47 от 13 декабря 2013 г.). Анализируя тогда только что принятый Закон "О принципах функционирования рынка электроэнергии Украины" №663-VII, вступавший в силу 1 января 2014 г., я представляла реформирование рынка как длительный и непростой процесс. Увы, этот процесс не только затянулся на два с лишним года, по сути так и не начавшись, но в какой-то момент стал развиваться в обратном направлении.

С одной стороны, подписание в 2014 г. Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС требовало внедрения Третьего энергопакета как в газовом, так и в электроэнергетическом секторах. С другой - Украина и Второй энергопакет, на котором базировался принятый закон, не спешила внедрять, ссылаясь на неготовность перехода к новой модели, что в определенный период было вызвано объективными причинами - аннексией Крыма и военными действиями на Востоке страны.

Медленное движение, переходящее и проходящее

За два года невнедрения закона №663 основными новшествами стали: президентский указ о ликвидации НКРЭ, сыгравший ключевую роль в создании регуляторной базы нового энергорынка и объединенной комиссии для энергетического и коммунального секторов (легитимность этой нацкомиссии у многих вызвала сомнения); неоднократное введение чрезвычайного положения в энергетике, перераспределение НКРЭКУ по алгоритму средств рынка от "плохих" к "хорошим" и борьба с производителями "зеленой" энергии. Если к этому добавить оставшиеся в зоне АТО две ведущие ТЭС, скандалы с южноафриканским углем, экспортом электроэнергии в Крым и повышением розничных тарифов на электроэнергию, то места и времени для реформ уже просто не оставалось. К тому же было принято решение готовить новый закон об электроэнергетическом рынке, теперь уже в соответствии с Третьим энергопакетом, а также требованиями и обязательствами, которые взяла на себя Украина, подписав Соглашение об ассоциации с ЕС.

Поход за реформами в энергетике на этот раз возглавил не регулятор, а профильное министерство. Надо отдать должное, подготовка проекта нового закона хотя и шла долго, но с лета 2015 г. работа с ним стала публичной и достаточно активной. Рабочие, экспертные группы из представителей энергокомпаний, депутатов, экспертов и представителей общественности работали в тесной кооперации, и многие их предложения были услышаны и учтены.

Два в одном

Авторы нового законопроекта избрали радикальный путь, предложив унифицировать не только законодательную базу для электроэнергетики, отменив профильный закон, но и внеся принципиальные изменения в саму концепцию нового рынка. Часть этих изменений объективно была обусловлена требованиями Третьего энергопакета, а часть, мягко говоря, выторгована для частичного сохранения действующей системы, в первую очередь, механизма финансового перераспределения средств через алгоритм и специальные счета. Как всегда, руководствовались лучшими побуждениями. Без них никак.

Тем не менее в новом проекте сохранены основные элементы модели рынка из закона №663, а текущую координационную работу по ее внедрению должен осуществлять Координационный центр как консультативно-совещательный орган при Кабмине.

Прежде чем перейти к анализу самой модели работы электроэнергорынка, отмечу еще один важный момент: какова все-таки цель создания нового рынка с его сложными правилами и непростой технической "начинкой"? Эксперты и общественность не раз задавали аналогичный вопрос всем - от министра до узкопрофильного специалиста. Чаще всего в ответ звучали фразы об обязательствах Украины не только перед Энергосообществом, но и перед ЕС в целом, упоминалась необходимость технической модернизации, неуверенно отмечалась возможность потребителей выбирать поставщиков. Такие ответы вовсе не означают, что, мол, давайте оставим все, как есть. Скорее, это, с одной стороны, боязнь менять систему, которая, кроме централизованного сбора и распределения денег, обеспечивает надежность поставок зачастую в ущерб экономике производства. С другой - это недостаточное знание прикладных инструментов рынка, которые могут и бизнес обеспечить, и клиентов помочь не потерять, и сервис улучшить.

Пока проект закона довольно категоричен - необходимо выполнять обязательства по Соглашению об ассоциации с ЕС, а также имплементировать основные энергодирективы. В развитие положений закона регулятор обязан будет принять около 70 разного вида нормативных актов - от правил рынка и сетевых кодексов до лицензионных условий и правил поставки электроэнергии потребителям.

В отличие от действующего рынка электроэнергетики, который создавался как договорное объединение всех участников (АМКУ, кстати, не без оснований считает, что это узаконенное картельное соглашение), новый рынок базируется на правилах, устанавливаемых регулятором. То есть правила игры уже не могут даже теоретически меняться самими участниками, хотя подлинной основой будут договорные взаимоотношения.

Каждый из участников рынка должен будет заключить до полутора десятков разного вида договоров, а некоторые - в десять раз больше. Это требует не только соответствующей технической базы, но и профессионально подготовленных людей.

О роли регулятора

Создать, принять, поддерживать и мониторить исполнение договорных обязательств в энергорынке обязан будет регулятор - пока действующая НКРЭКУ. Говорю "пока", поскольку проект закона о новом регуляторе проходит очередной круг согласования политических, экономических интересов. И… то ли интересов много, то ли настоящих политиков-государственников мало, но есть надежда. А ведь закон должен был быть принят еще в ноябре 2015 г., поскольку, кроме электроэнергетического, реформируется еще и газовый рынок.

Полномочия регулятора - отдельная статья. Главное, он должен изменить свои функции - от установления тарифов к созданию методик и методологий формирования цен. Тогда и потребитель, и производитель, и передающая или распределяющая компания будут понимать, в каком правовом поле они работают, и насколько оно будет прогнозируемым и адекватным. А для естественных монополий, кроме правил регулятора, должны быть публичные закупки, обсуждаемые инвестиционные программы, общественный контроль.

О регулировании цен и договорах

Регулирование цен будет касаться тарифов на услуги по передаче, распределению электроэнергии; диспетчерского (оперативно-технологического) управления; цен на универсальные услуги, цен поставщика "последней надежды" и некоторых дополнительных услуг. Кроме того, будут регулироваться ставки платы за присоединение к энергетическим сетям, а законом определяться размер "зеленых" тарифов.

В основе рынка - производство электроэнергии. Как отметил недавно министр В.Демчишин, в 2014 г. стоимость этого сегмента оценивалась в 90 млрд грн. Так что ставки высоки, прежде всего, ставки гражданского общества.

В новой модели электроэнергорынка производители должны продавать и покупать электроэнергию по двусторонним договорам, договорам на рынке "на сутки вперед", на внутрисуточном и балансирующем рынке.

В течение первого года работы производители (кроме ВИЭ) должны будут продавать не менее 10% выработанной энергии на рынке "на сутки вперед". Работа на разных сегментах рынка потребует от них стратегических решений - на каком из них перспективнее и экономически выгоднее работать. Увы, но это не относится к АЭС и ГЭС. Но об этом чуть ниже.

В целом новая модель отечественного электроэнергорынка выглядит привлекательно. Но вспомним о вышеупомянутых ограничениях, а также о долгах предыдущих лет. Только "Энергоатому" оптовый покупатель (ГП "Энергорынок") задолжал за 2014–2015 гг. около 8,4 млрд грн.

Кодекс системы передачи электроэнергии и операторы

От производителя перейдем к передаче и распределению электроэнергии. Новый законопроект вводит понятие "оператор системы передачи", который должен пройти сертификацию и получить от регулятора лицензию. Фактически это будет обновленная НЭК "Укрэнерго", со 100-процентным пакетом акций у государства без права отчуждения.

Технической "библией" оператора является кодекс системы передачи, который, кстати, можно и нужно было принять уже давно, и на моей памяти разрабатывали проект такого документа уже не раз и, между прочим, не бесплатно. В обязанности оператора системы передачи входит оперативно-технологическое управление режимами системы, обеспечение передачи электрической энергии и другие функции, предусмотренные в кодексе и законе.

По-прежнему будут проходить аукционы на межгосударственное сечение (если проще - на право экспорта электроэнергии). Кстати, этот сегмент рынка все-таки претерпел изменения и стал работать более конкурентно. Сохраняется и развивается требование принять десятилетний план развития сетей с его ежегодным пересмотром.

Вообще оператору системы передачи посвящено 14 из 76 статей закона, что не только подчеркивает его значение в обеспечении работы рынка электроэнергии, но и не допускает регулятором или другими органами двоякого толкования прав и обязанностей оператора, что возможно при разработке и принятии нормативных актов.

На оператора системы передачи также возлагаются обязанности администратора системы расчетов и администратора коммерческого учета.

Контроль за монополиями и деньгами

Придется отвыкать от привычного термина "передача электроэнергии", заменив его на "распределение". Именно этот вид деятельности останется монопольным, будет лицензироваться, а облэнерго и другие владельцы сетей будут называться "операторами системы распределения" и также, как и потребители их услуг, будут жить согласно кодексу систем распределения, который утвердит регулятор.

Распределительные сети - это кровеносная система областей, городов, сел и поселков, и работать она должна с учетом их развития, охраны окружающей природной среды, энергоэффективности, защиты жизни и здоровья людей, а также рационального использования энергии. Ну и вечная проблема присоединения потребителей к сети - все там, в этом кодексе, которого пока еще нет.

Поскольку оператор системы распределения - естественный монополист, то закон запрещает ему осуществлять другие виды деятельности, не связанные с распределением, кроме случаев, если оператор имеет менее 100 тыс. присоединенных потребителей и его среднемесячный объем не превышает 20 млн кВт·ч.

Он, оператор системы распределения, должен быть независимым и отделенным от другой деятельности владельца, а вертикально интегрированное предприятие, в состав которого он может входить или входит, не имеет права вмешиваться в принятие решений относительно управления активами, развития системы распределения, ее операционной или эксплуатационной деятельности, или при управлении персоналом. Как это будет осуществляться на практике и как будет мониторить ситуацию регулятор, покажет время. Для этого он, по крайне мере, должен быть независим от влияния любой финансово-промышленной группы и конкретного лица.

Вообще раздел закона о распределительной деятельности состоит из сплошных "должны". Облэнерго должны быть разделены на распределяющие и сбытовые компании, их собственники должны хотя бы делать вид, что не вмешиваются в оперативную деятельность. Сбытовые и распредкомпании также должны делать вид, что если раньше и были знакомы и даже знали, кто их хозяин, то теперь каждый ушел в свою "песочницу", забрав с собой кто потребителей и немного "железа", а кто много "железа" и тех же потребителей, только в другом качестве.

Для потребителей это означает, что если раньше они получали только один счет за электроэнергию, то в будущем будут платить и поставщику электроэнергии, и владельцу сетей.

Вот здесь-то нужно и регулятору, и правительству не отпугнуть потребителя беготней с новыми договорами и страхом ожидания высоких цен, а максимально упростить процедуру переоформления, вплоть до электронных заявок и онлайн-регистрации.

Новый законопроект, следуя европейской практике, предлагает некоторые механизмы защиты и контроля за возможным недобросовестным поведением монополистов. Если распредкомпания входит в состав энергохолдинга, то ей предстоит разработать и внедрить так называемую программу соответствия, а также назначить по согласованию с регулятором уполномоченное лицо по вопросам соответствия. Это серьезная новация для рынка, и после разделения облэнерго уполномоченные становятся как бы "глазами и ушами" регулятора. Закон предъявляет определенные требования к их независимости и незаангажированности. Очень не хотелось бы, чтобы некоторым лоббистам интересов крупных энергохолдингов предложили почетное место "смотрящего" в новой упаковке.

"Рынок на сутки вперед" и трейдеры

Центральным звеном нового рынка должен стать "рынок на сутки вперед", поскольку именно в этом сегменте формируется рыночная цена на электрическую энергию. И от этой цены будет "плясать" и рынок прямых договоров, и балансирующий рынок.

Управлять этим процессом будет оператор рынка. На практике это будет часть ГП "Энергорынок", преобразованного в ПАО, 100% акций которого принадлежит государству и не подлежит приватизации или отчуждению другим способом.

Новым законным видом деятельности станет трейдерская, то есть деятельность по перепродаже электроэнергии. Трейдеры смогут осуществлять куплю-продажу электрической энергии по двусторонним договорам и на организованных сегментах рынка электрической энергии, однако не смогут работать с потребителями. Зато им будут доступны контракты на экспорт или импорт электроэнергии.

Отдельная тема - расчеты на рынке. Видимо, разработчики всеми силами старались сохранить централизованные счета, объясняя это тем, что "система так работает" и "все привыкли". В некоторой степени так и есть, и покупатели по-прежнему будут вносить плату за полученную электрическую энергию исключительно на текущий счет со специальным режимом использования электропоставщика в уполномоченном банке.

Аналогично будут происходить расчеты на рынке "на сутки вперед", внутридневном и балансирующем рынках. Средства со спецсчетов будут распределяться по алгоритму, установленному регулятором, но предполагается, что его вмешательство потребуется лишь в случаях неоплаты или неполной оплаты за товар.

По большому счету, все механизмы, связи и схемы, описываемые выше, потребителю не особо интересны. Потребитель будет работать с поставщиками электрической энергии, и хорошо бы, чтобы они были надежными, доступными, предлагали комфортные услуги и цены. А цены в новом рынке будут договорными, кроме тех, которые установит регулятор для "универсального поставщика" и поставщика "последней надежды" . Это касается, в первую очередь, населения. Так что повода для беспокойства вроде бы нет. А в перспективе на защиту потребителя встанет энергетический омбудсмен, о полномочиях и роли которого я недавно рассказывала.

Нет правил без исключений

До этого места описывалась некая идеальная модель рынка, которая если и заработает в полном объеме, то не сразу после принятия закона. А для начала Кабинетом министров Украины по инициативе регулятора на некоторых участников рынка могут (и будут!) возлагаться так называемые специальные обязанности, состоящие в следующем:

- покупка электрической энергии по "зеленому" тарифу с получением соответствующих компенсационных платежей;

- выполнение функций поставщика универсальных услуг;

- выполнение функций поставщика "последней надежды";

- предоставление вспомогательных услуг по установленной регулятором цене.

Декларируется, что "специальные обязанности" должны быть четко определенными, прозрачными, недискриминационными и носить временный характер.

К разряду общественных интересов, обеспечение которых может быть связано со "специальными обязанностями", относятся: национальная безопасность, а также безопасность поставок; стабильность, надлежащее качество и доступность энергии, в том числе для уязвимых потребителей; защита окружающей среды, а также энергоэффективность, увеличение доли энергии из альтернативных источников и уменьшение выбросов парниковых газов; защита здоровья, жизни и собственности населения. Как видите, круг довольно широк, и, исходя из реалий, такие обязанности будут временными, переходящими в постоянные.

Для нас с вами, а также для малого бизнес-потребителя Кабмин будет проводить конкурс на выбор "поставщика универсальных услуг". Название немного непонятное, но как бы предполагается, что это будет некое бывшее облэнерго, только в лице своего сбытового бизнеса, ставшее отдельным юрлицом. Хотя здесь не исключены сюрпризы, и может оказаться, что часть потребителей, например, Киевской области, вдруг досталась черниговскому "универсалу", а в Харьковской вместо одного экс-облэнерго появятся еще два-три. Кстати, "поставщик универсальных услуг" обязан будет покупать электрическую энергию, произведенную из энергии солнечного излучения и/или энергии ветра генерирующими установками частных домохозяйств, величина установленной мощности которых не превышает 30 кВт, по "зеленому" тарифу.

Мониторить деятельность "универсалов" регулятору придется с удвоенной силой, так как если тот окажется на грани банкротства или будет признан злостным нарушителем, то ему на замену придет поставщик "последней надежды". Хороший бизнес, надо сказать.

"Зеленая" энергетика не пострадает-– для нее гарантированным покупателем станет несколько измененное ГП "Энергорынок".

А теперь, как и обещала, - об ограничениях.

До 2021 г. срок двусторонних договоров (кроме договоров с производителями ВИЭ) не может превышать один год. Но продать всю произведенную или импортированную электроэнергию по двусторонним договорам производитель не сможет. В первый год работы рынка он обязан будет до 10%, а в дальнейшем - до 15% электроэнергии продавать на рынке "на сутки вперед". Это правило не относится к "зеленым" производителям.

Благодаря усилиям общественности, экспертов и акционеров, удалось найти решение по ТЭЦ. Им будет предоставлена возможность провести модернизацию и довести цену на электроэнергию до конкурентоспособной. Для этого они будут обращаться в правительство, проводить обсуждение в специально созданной для этого комиссии с участием местных властей и каждые три года обосновывать свои затраты. Тем не менее такой порядок позволяет сохранить регулируемые тарифы на период реконструкции и обеспечить в дальнейшем высокоэффективную когенерацию.

Операторы системы передачи и систем распределения, ГАЭС для компенсации технологических потерь обязаны покупать электроэнергию на рынке "на сутки вперед". И только имея сверх установленной регулятором нормы, они могут выходить на двусторонний рынок.

Отдельного обсуждения заслуживают балансирующий рынок и рынок вспомогательных услуг. Это достаточно технологически насыщенные сегменты, и их описание, а главное, их конфигурация требуют, на мой взгляд, отдельного исследования и наполнения. Именно здесь потребуется помощь доноров и серьезная работа украинских специалистов.

В этой статье я лишь в самых общих чертах касаюсь работы производителей "зеленой" энергии, хотя отмечу, что гарантии, данные государством, должны выполняться. В то же время этот наиболее прогрессивный и технологически прорывной сегмент должен стать провайдером будущего высокотехнологичного, экологически разумного, разнообразного в своих источниках маневренного нового рынка. Именно на это, а также на максимальную защиту и комфорт для потребителей нацелен готовящийся Четвертый энергетический европейский пакет.

В отношении потребителей проект закона не без решительного влияния общественности получил очень важную новацию - в нем упоминается о механизме рассмотрения жалоб и разрешения споров между бытовыми и малыми бытовыми потребителями на действия или бездействие электропоставщиков и операторов систем распределения энергетическим омбудсменом. Правовой статус, порядок и условия деятельности такого омбудсмена должны определяться отдельным законом (см. ZN.UA, №31 от
28 августа 2015 г.).

Переход к новому рынку: через тернии - к звездам. Лишь бы не к черным дырам...

Поскольку со стороны европейских партнеров неоднократно звучали нарекания в слишком медленном темпе реформ, было настоятельно рекомендовано сократить сроки внедрения новой модели, и в предложенном варианте закона дату начала работы нового рынка электроэнергии будет определять Кабинет министров Украины. При этом отдельные положения, касающиеся разделения видов деятельности, гарантированного покупателя, специальных обязанностей или поставщика "последней надежды", обязаны внедряться в промежутке от 6 до 24 месяцев со дня вступления закона в силу.

В течение года после вступления закона в силу ГП "Энергорынок" должно быть реформировано и на его базе созданы гарантированный покупатель и оператор рынка, а также в течение шести месяцев проведена корпоратизация НЭК "Укрэнерго".

В тестовом режиме рынок должен заработать уже через 1,5 года после вступления закона в силу.

Существенные ограничения в праве работать на конкурентном рынке касаются АЭС и ГЭС (кроме малых), которые до 1 января 2019 г. будут выполнять специальные обязанности продажи электрической энергии гарантированному покупателю по регулируемым ценам и в объемах, ежеквартально устанавливаемых регулятором после консультаций с Секретариатом Энергетического сообщества.

С даты начала действия нового рынка электрической энергии такие объемы не должны превышать 75% рабочей мощности АЭС и ежегодно 40% среднегодового объема производства электрической энергии на ГЭС.

Как это скажется на финансово-хозяйственной деятельности компаний, пока никто прогнозировать не может, а чем объясняются расчеты в 75 и 40%, министерство и регулятор умалчивают. Хотя в обязанности регулятора входит принятие методологии расчета, предусматривающей постепенное снижение обязательных объемов продаж.

А вот с 1 января 2019 г. гарантированный покупатель будет получать компенсацию уже за счет оператора системы передачи, то есть от НЭК "Укрэнерго".

Особое внимание будет уделено механизму разделения бизнеса облэнерго на сетевой и сбытовой, а также определению порядка погашения долгов, возникших в действующем рынке. К сожалению, закон не дает ответа на вопрос, каким образом это будет сделано, и отсылает к некому новому закону о долгах.

Достаточно жесткие сроки поставлены и перед регулятором в части подготовки и принятия вторичного законодательства. Оперативность и качество такой работы будут во многом зависеть от принятия закона и формирования нового регуляторного органа. Если этот процесс затянется, то под угрозу будет поставлена вся реформа энергетики, поскольку менять регулятора на "переправе" не только бессмысленно, но и просто опасно.

В завершение могу сказать, что новая модель рынка сама по себе не есть и не может являться целью. Она лишь инструмент, позволяющий обеспечить энергетическую безопасность страны, такую безопасность, когда потребитель может быть уверен в том, что он получит столько энергии, сколько ему необходимо, и по ценам, которые не будут слишком нестабильными и обременительными для его доходов. Тогда электроэнергорынок откроет возможность для новых инвестиций в технологии, а не латание дыр. Тогда в энергетике работать будет престижно и интересно. Тогда потребитель будет обращаться в центр обслуживания со словами благодарности, а не критики. Тогда…