Как обезопасить СРП от коррупции и применить как действенный механизм привлечения инвестиций

Газ, нефть и конденсат можно добывать различными и довольно простыми способами, известными еще со времен прадедов. Вспомните хотя бы роман "Борислав сміється". Или в том же Азербайджане либо Чечне едва ли не в каждом дворе добывали собственный "бензин" (и продолжают это делать, невзирая на экологию).

К сожалению, сейчас добыча углеводородов в Украине стремительно падает. Если это станет тенденцией, придется вкладывать в три-пять раз больше только в восстановление стабильной добычи углеводородов.

Сегодня вопрос в том, насколько в отечественной добыче газа и нефти применяются современные технологии? И каким образом государство контролирует этот процесс, а также сколько зарабатывает на добыче, и сколько зарабатывают добывающие компании, как отечественные (государственные и частные), так и иностранные.

Это существенно, потому что инвестиции в нефтегазовую отрасль долгосрочные, и инвестор не то что прибыль получит, а вложенные средства вернет только через несколько лет. Конечно, добросовестный инвестор. Да и то при том, что посчастливится найти немалые залежи.

Но в Украине есть немало так называемых труднодобываемых углеводородов. Это и залежи на глубинах свыше 5 км, и законсервированные скважины, и даже месторождения, которые, например, крупным компаниям, в частности, государственному ПАО "Укргаздобыча", разрабатывать сейчас убыточно. Но для сравнительно небольших добытчиков такие залежи привлекательны. Поэтому они и работают на лицензионных площадях "Укргаздобычи" на условиях совместной деятельности (СД). Сейчас, по словам топ-менеджеров частных компаний и чиновников от газа, им предлагают перезаключить договоры СД и заключить СРП.

"Государство не может позволить себе правовую неопределенность в недропользовании"

Одним из способов привлечения в процесс эффективной нефтегазодобычи является привлечение инвесторов на условиях соглашения о разделе продукции (СРП, англ. - PSC). СРП не является новейшей формой стимулирования инвесторов и увеличения добычи углеводородов, оно зарекомендовало себя еще с 1960-х годов в странах, которые в то время не имели ни опыта, ни средств, чтобы самостоятельно решить такую сложную задачу. Как правило, к СРП прибегают при разработке новых залежей или, как в случае Украины, нетрадиционных энергоносителей, в частности, так называемого сланцевого газа.

Опыт правительств Украины по заключению СРП, к сожалению, пока является только поучительным. Принципиальный вопрос: наступит ли Украина при заключении новых СРП на те же грабли или все же сделает конструктивные выводы? Чтобы первого не произошло, 23 сентября ТЭКовский комитет Рады по инициативе народного депутата Ольги Бельковой и выяснял проблемные и болевые моменты.

В ходе комитетских слушаний на тему "Соглашения о разделе продукции как механизм привлечения инвестиций с целью увеличения добычи углеводородов в Украине" народный депутат Ольга Белькова, заместитель председателя комитета ВР по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности, подчеркнула: "Мы обязаны сделать все возможное для развития внутреннего производства газа для замещения импортированного. Эта задача является очень сложной, но ее можно (и надо) выполнить при условии эффективного и правильного привлечения инвестиций в нефтегазовую отрасль. Инвестиции на уровне даже простых проектов сегодня измеряются десятками миллионов долларов. А проекты, предполагающие нетрадиционные для Украины технологии и подходы к добыче с осложненными геологическими условиями, нуждаются в сотнях миллионов капиталовложений. Учитывая отсутствие и ограниченность внутреннего капитала, именно для крупных проектов мы должны исследовать возможность и перспективы привлечения иностранных инвесторов от специализированных мировых компаний".

На сегодняшний день, считают участники комитетских слушаний, СРП - это один из самых перспективных механизмов привлечения средств для крупных проектов государственных компаний, которые сейчас по разным причинам находятся в затруднительном экономическом положении. Именно СРП между средними по размерам компаниями и Украиной при участии "Укргаздобычи" могли бы способствовать положительным изменениям в технологическое обновление этой государственной компании и началу работы по тем лицензиям, которые сегодня только ожидают капиталовложений. Речь идет о так называемых green fields, или работе с новыми технологиями в сверхсложных условиях, например относительно сланцевого газа.

"Соглашения о разделе продукции - это только один из способов привлечения инвестиций, - подчеркнула О.Белькова. - Надо научиться грамотно использовать этот механизм".

Несмотря на то, что американская Chevron, как и нидерландско-британский Shell прекратили (приостановили) участие в проектах в Украине, все стороны, хочется верить, сделали соответствующие выводы. Была также наработана немалая законодательная база.

Заключая СРП с правительством Украины, инвесторы уже понимают следующее:

- государство (правительство или национальные нефтегазовые компании) является стороной договора;

- углеводороды, являющиеся предметом договоренностей, остаются в собственности государства;

- государство фактически создает особые налоговые стимулы для привлечения инвестора и перекладывает на него основные риски по разведке и добыче;

- основное фискальное перераспределение результатов осуществляется через механизм раздела именно продукции (газа или нефти), а не через налоги, что типично для других механизмов (специальных разрешений и соглашений о СД);

- иностранные компании получают возмещение вложенных инвестиций в виде так называемых cost gas в соответствии с условиями СРП, остальные добытые углеводороды распределяются между государством и инвестором.

"...до первого полученного кубометра газа"

От начала обсуждения соглашения до момента получения первого кубометра газа на условиях СРП может пройти несколько лет. "Но чем быстрее начнем, тем скорее достигнем успешного результата", - подчеркивает О.Белькова.

Как это происходит в Украине, какие вызовы и препятствия придется преодолеть всем сторонам СРП, а также какими могут быть рекомендации, исследовали, в частности, американские специалисты. ZN.UA творчески отнеслось к переводу исследования специалистов ради того, чтобы как можно больше читателей смогли разобраться в этой непростой теме.

Итак, прежде всего - как привлечь частные инвестиции через договоры о разделе продукции? С учетом лучших практик создания благоприятных условий для заинтересованности со стороны международных энергетических компаний.

Для Украины усиление энергетической независимости является вопросом выживания в следующие годы, особенно в контексте добычи природного газа для замещения импорта. Добыча природного газа в Украине, как традиционного, так и нетрадиционного, требует и значительных финансовых ресурсов, и передовых технологий. Поэтому, в дополнение к усилиям украинских компаний в сфере разведки и добычи, для Украины критически важно добиться прямых инвестиций в эту деятельность от иностранных энергетических компаний.

Иностранные энергетические компании при рассмотрении перспективных инвестиционных проектов учитывают два типа рисков: below ground risk, которые можно трактовать как "технические" (геология, наличие и размер запасов, сложность добычи), и above ground risk, или "организационные", связанные с практикой отношений с органами власти в принимающей стране, а именно - отличие ситуации от стандартов четкости, надежности и последовательности правил игры с целью просчитать стоимость инвестиций в разведку и добычу в конкретной стране. Чем выше оцениваются "технические" риски, тем более критично относится иностранная энергетическая компания к оценке "организационных" рисков, особенно с учетом практики сокращения инвестиций в зарубежные проекты из-за падения цен на углеводороды.

Изменив и дополнив действующий Закон "О соглашениях о разделе продукции", Украина обеспечила существенный прогресс в направлении создания законодательного и фискального поля, приемлемого для инвестиционных проектов иностранных энергетических компаний. Для завершения этого процесса также предлагается рассмотреть ряд лучших практик. Некоторые из них уже отображены в украинском законодательстве, в частности, условие о стабилизации, разрешение конвертировать прибыль в иностранную валюту и перенаправление этой валюты в свою страну при наличии обязательств по поставкам на внутренний рынок, отпускная цена по обязательствам не должна быть ниже международной рыночной цены (см. рис. на сайте ZN.UA).

Кроме этого, в соглашениях о разделе продукции также возможны другие лучшие практики, в частности, внедрение в качестве механизма для решения спорных вопросов международного арбитража или отказа от суверенного иммунитета.

Пока же остаются два существенных замечания, которые необходимо внести (инкорпорировать) в законодательство о СРП, а именно: упрощение и рационализация процедуры получения разрешений и лицензий, а также обеспечение координации между различными ветвями власти, в частности, национальными и региональными, которые должны обеспечить имплементацию законодательства о СРП. Отсутствие координации сочетается с фактами разной трактовки законодательства разными органами власти. Поэтому для Украины критически важно ввести эффективный подход "единого окна" (one-stop shop approach) в вопросе получения разрешений и лицензий, где со стороны государства должна быть обеспечена координация между органами власти различных уровней и ветвей, что позволит существенно снизить "организационные" риски для иностранных энергетических компаний, рассматривающих возможность подписания СРП.

В случае отсутствия подхода "единого окна" важно, чтобы Украина определила один орган исполнительной власти с соответствующими политическими и административными полномочиями, который бы обеспечил упрощение процедуры получения разрешений и лицензий, а также координацию между различными органами власти.

Среди традиционных договоров между так называемым принимающим правительством (т.е. высшим государственным органом исполнительной власти, который осуществляет управление, как правило, принадлежащими государству природными ресурсами) и иностранной энергетической компанией выделяют следующие:

1. Концессия - договор передачи в пользование перспективных участков за уплату соответствующих роялти, широко практиковавшийся до середины 1960-х годов, когда возник вопрос о фактической принадлежности добытых ресурсов и актуализировались проблемы энергетической безопасности. Индонезия стала первой страной, подписавшей СРП.

2. Сервисные контракты являются следующим видом договоров, практикуемых отдельными странами, например Ираком. По этому договору иностранная энергетическая компания осуществляет разведку и добычу на собственный риск и за собственные средства, компенсирует свои затраты и получает определенное вознаграждение за каждый добытый баррель нефти или эквивалент для газа. Сейчас страны, практикующие сервисные контракты, столкнулись с необходимостью ввести дополнительные стимулы для иностранных энергетических компаний, поскольку действующая система вознаграждений не отвечает инвестициям в разработку новых месторождений.

3. Только несколько совместных предприятий в мировой практике достигли успеха, поскольку препятствием становятся, как правило, расхождения между требованиями партнера со стороны принимающего правительства и партнера со стороны иностранной энергетической компании относительно безопасности, технологических процессов, практики принятия решений и культуры поведения.

При заключении СРП у принимающего правительства намного больше возможностей для достижения собственных целей и избежания рисков, чем у иностранной энергетической компании. В приведенной таблице перечислены основные риски и способы их избежания.

Ключевые факторы успеха СРП, не учитывая геологии, заключаются в способности принимающего правительства обеспечить четкость, надежность и последовательность правил игры для оценки "организационных" рисков иностранной энергетической компании. Принимая во внимание существенно более сложную геологию в Украине по сравнению с Ираком, например, ключевой задачей для национального правительства является минимизация "организационных" рисков.

Четкость является основой для предсказуемости и прозрачности. Предсказуемость заключается в способности иностранной энергетической компании создать финансовую модель СРП и оценить норму рентабельности инвестиций, которая в существующих СРП колеблется в пределах 15–18% и обязательно сравнивается с альтернативными потенциальными проектами, доступными иностранной энергетической компании в других странах.

Для обеспечения четкости необходимо применять единый тип СРП для урегулирования отношений между принимающим правительством и иностранной энергетической компанией, важно наличие СРП на английском языке.

Иностранные энергетические компании обращают большое внимание на вопрос прозрачности отношений с принимающим правительством, существование единого подхода к разным компаниям и приветствуют антикоррупционные обязательства принимающего правительства.

Надежность заключается в необходимости учесть затраты иностранной энергетической компании и предупредить их увеличение посредством изменение налогового законодательства, например. Поэтому условие стабилизации является одним из ключевых для положительного решения относительно участия в объявленном конкурсе. При этом современные СРП предусматривают возможность гибкого реагирования на изменение законодательства и налогов относительно отчислений на здравоохранение, систему безопасности, окружающую среду, но при этом не будет значительного повышения налоговой нагрузки на иностранную энергетическую компанию. Кроме этого, принимающее правительство должно согласиться на минимизацию права на досрочное расторжение СРП без весомых причин.

Последовательность заключается в необходимости обеспечить единое понимание и выполнение законодательства как на национальном, так и на местном уровне, что позволит упростить процедуру лицензирования и получения разрешений.

Принимающее правительство также должно согласиться на то, что ключевой целью СРП является добыча углеводородов, и ориентироваться на получение максимальной выгоды от своей доли продукции, а не отдавать предпочтение получению доходов в виде бонусов, роялти, взносов в специальные фонды или уплату налогов.

Процедуры проведения тендеров, выбора победителей и подготовки соглашения должны базироваться исключительно на принципах прозрачности, публикацию о конкурсе желательно размещать как в национальных, так и в международных изданиях в англоязычном варианте. Процесс отбора должен проходить открыто, например, транслироваться по ТВ, результаты публиковаться сразу после принятия решения.

При подготовке тендеров принимающее правительство должно подготовить максимально объективные требования к претендентам, включая требования к техническому уровню, финансовой составляющей, объемам распределения продукции и т.п., с целью получения большего количества заявок и отказаться от чрезмерных требований обеспечения успешности тендера. В частности, при конкурсах на суше важно создать условия для привлечения малых и средних энергетических компаний.

Международная энергетическая компания всегда заинтересована в обеспечении возможности для продажи добытого ресурса по рыночной цене. При необходимости гарантировать поставки на внутренний рынок в СРП практикуется включение отдельного пункта об обязательстве выкупать углеводороды по международной рыночной цене. Дополнительным пунктом также может выступать механизм снижения риска от резкого повышения или падения цен в форме гибкого механизма роялти.

Для успешной реализации СРП необходимо обеспечить мониторинг и контроль за выполнением обязательств иностранной энергетической компании при одновременном гарантировании оперативности принятия решений со стороны такого органа. Поэтому среди лучших практик реализации СРП называют необходимость назначить или создать специальный государственный орган с высоким уровнем технической компетенции и соответствующими полномочиями, который обязан за определенный период времени принимать решение (например, 10, 20 или 30 дней от даты подачи заявки), и при превышении срока рассмотрения считать отчет или предложение международной энергетической компании принятыми или утвержденными. Особенно чувствительным вопросом работы такого органа должны стать утверждение отчетов о допустимых затратах ресурсов и права на их компенсацию за счет добытой продукции. Вторым важным вопросом является экспертиза и оценка возможных аварий и загрязнений, где важно четко прописать ответственность персонала международной энергетической компании и ее финансовую ответственность, при этом избегая уголовного преследования за исключением случаев умышленного преступления или халатности.

Правительство, как правило, должно быть заинтересовано в привлечении к СРП национальных добывающих компаний для получения ими передового опыта и технологий и должно добиваться их участия в таких проектах, принимая при этом необходимость их участия и риски финансирования процесса разведки и добычи. Кроме этого, правительство должно быть готово финансировать тренинги и учебные программы для работников национальных добывающих компаний, где иностранная энергетическая компания будет выступать носителем опыта и технологий.

Чрезвычайно важным компонентом СРП должны стать отношения и результат реализации проекта на местах, который выражается в увеличении количества рабочих мест, приобретении местных товаров и услуг, стимулировании развития сопутствующего бизнеса капиталоемкой нефтегазовой промышленности. В этом контексте важно сохранять баланс между требованиями о местной составляющей СРП и объективными возможностями их обеспечить на прозрачных условиях, в частности, путем проведения соответствующих открытых тендеров и государственного содействия развитию соответствующих производств и услуг на местах. При этом преимущество должно отдаваться включению в СРП положений о содействии развитию местного производства и услуг, а не жесткому регламентированию местной составляющей императивным образом.

Четкий механизм решения спорных вопросов должен содержать не только условие о непредвзятом международном арбитраже, но и гибкий механизм для проведения переговоров, включая возможность привлечения к оценке такого вопроса независимых экспертов, взаимно признанного посредника, а также консультации на наивысшем уровне.

Большая часть СРП заключена для добычи нефти, что заложило основные принципы разработки проекта такого соглашения. При этом СРП на добычу газа имеет ряд специфических условий, соблюдение которых также важно для их успешного заключения и выполнения:

1. Более длительный и сложный процесс добычи и сбыта газа по сравнению с нефтью.

2. Необходимость проводить подготовку газа на месторождении, развивать транспортную инфраструктуру для доставки его на рынок.

3. Газ сложнее измерить и определить его стоимость. Поэтому в СРП должен быть рассмотрен вопрос о месте измерения объема добытого газа и установления цены на конечный продукт, который может иметь разный характер (разные фракции газообразных и жидких углеводородов). Штат Альберта, например, разработал методологии, позволяющие проводить определение объемов газа и их стоимости.

4. Газ как многокомпонентный продукт (метан, этан, пропан, бутан) имеет разные рынки для сбыта и реализации, поэтому СРП должны четко регламентировать порядок ценообразования на каждый из этих продуктов.

Подытоживая, следует отметить, что для привлечения инвестиций и технологий для увеличения добычи газа Украине необходимо сосредоточиться на снижении "организационных" рисков. Они должны включать внесение изменений в действующее законодательство в контексте обеспечения непредвзятого арбитражного рассмотрения споров, упростить процедуры лицензирования и получения разрешений путем создания "единого окна" и обеспечения координации между разными государственными органами с целью избежания различной трактовки законодательства и увеличения срока прохождения дел при утверждении. Также важно обеспечить функционирование профессионального органа для мониторинга и оценки деятельности в рамках СРП с целью ускорения процедуры одобрения, включая необходимые затраты, подлежащие компенсации.

К украинским реалиям и практикам

Сотня экспертов, депутатов и топ-менеджеров добывающих компаний согласились с такими выводами и привели свои примеры.

Накануне комитетских слушаний представители частных добывающих компаний неофициально жаловались, что их просто заставляют перейти с СД на СРП. После комитетских слушаний ZN.UA прямо спросило у депутата Ольги Бельковой.

- Не шантажирует ли таким образом правительство частных добытчиков для заключения СРП? Тем более что после применения 70-процентной ренты они сворачивают производство.

- Вы же слышали мнения всех заинтересованных и причастных сторон. Речь идет о поиске наиболее эффективных решений в нефтегазодобыче. Если для правительства и добывающих компаний будет приемлемой модель СРП, почему бы не заключить такие соглашения? Тем более что мои коллеги-депутаты подали ряд законопроектов по упрощению заключения СРП и их унификации, относительно налоговой системы. Не могут быть одни равнее других среди равных. Что касается ренты: ставки также нужно пересмотреть. Потому вывод простой: кто хочет, тот будет работать.

- Не создают ли парламент и правительство таким образом еще один источник для коррупции? Очевидно, кто-то захочет быть равнее равных.

- Если какая-то компания пока не видит смысла в заключении СРП, пусть работает и дальше. Одно требование ко всем - своевременная и полная уплата налогов, а также выполнение взятых на себя обязательств. К тому же государство не может позволить себе правовую неопределенность в современных условиях.

Залогом антикоррупционности могут быть прозрачность и открытость как процесса заключения СРП, так и деятельности добывающих компаний, о чем также шла речь в ходе комитетских слушаний о СРП.

- Некоторые спикеры опасаются "ползучей" приватизации во время заключения СРП… Дескать, ресурсы плавно перетекут из государственной собственности в частную.

- А что, почти бесплатного использования недр до этого момента не было? Это никого не смущало? Мы тоже опасаемся, как вы говорите, незаконного и бесконтрольного перетока государственной собственности в частные руки. Но в наших силах этого не допустить, и мы этого не допустим. Как на государственном уровне, так и на уровне местных общин.