Государственные газораспределительные сети: как превратить чемодан без ручки в эффективную систему

1 октября 2015 г. вступил в силу Закон Украины "О рынке природного газа", предусматривающий перезагрузку газовой отрасли страны и ориентацию на конкурентный и прозрачный энергетический рынок согласно требованиям Европейского Энергетического сообщества и Третьего энергопакета.

Среди основных предпосылок создания конкурентной среды на рынке газа - ликвидация монополии облгазов. Закрепляется требование организационной и юридической независимости операторов газораспределительной системы (ГРС) от других видов деятельности, не связанных с распределением природного газа. Законом предусатривается, что государственные газораспределительные сети должны находиться на балансе у предприятия государственной формы собственности.

Сейчас согласно ч. 2 ст. 37 Закона Украины "О рынке природного газа" "газораспределительные системы, владельцем которых является государство, не могут находиться в пользовании оператора газораспределительной системы на праве хозяйственного ведения". Таким образом, эта поправка запрещает облгазам бесплатно пользоваться государственными газораспределительными системами, теперь это возможно только на платной основе - по договорам аренды или концессии.

На пути к реализации положений указанного закона Кабинет министров Украины своим постановлением №796 от 30 сентября 2015 г. вернул распределительные газопроводы в пользование НАК "Нафтогаз Украины". Следовательно, фактически под прицелом у нас оказываются определенные олигархические структуры.

Напомним, что немалое количество облгазов в Украине контролирует "Региональная газовая компания", которую связывают с Дмитрием Фирташем. Вместе с тем надлежащим образом документация на объекты ГРС оформлена только на 1–2% от их общего количества. При этом объектов права государственной собственности среди оформленных объектов, вероятно, практически нет.

Кому и почему принадлежат газораспределительные сети?

Ситуация с учетом газораспределительных сетей за последние четыре года характеризовалась следующими особенностями:

- балансодержателями почти всех объектов ГРС, независимо от формы собственности, являются газораспределительные компании (бывшие облгазы) частной формы собственности;

- государственные газораспределительные сети используются облгазами согласно договорам пользования на праве полного хозяйственного ведения (это абсолютно архаичная форма фактически бесплатного пользования имуществом, рудимент советского хозяйственного права);

- значительной является доля сетей, владелец которых неустановлен, такие сети отсутствуют в учете;

- единственным подтверждающим документом относительно объектов государственной собственности являются результаты ежегодной инвентаризации, осуществляемой облгазами;

- системно не решен вопрос о владельце многих объектов (есть случаи, что у разных "кусков" одного и того же газопровода разные владельцы или один объект учитывается в облгазах за несколькими владельцами и т.п.);

- последние 5–10 лет характеризуются динамичным ростом доли сетей, учитываемых облгазами как собственное имущество. Рост такой доли объясняется сознательной политикой облгазов, которые всячески стимулируют передачу себе в собственность частных объектов ГРС, а также учитывают как собственное имущество объекты, приобретенные без достаточных правовых оснований.

При том, что государственные объекты составляют технологическую и имущественную основу для почти всех ГРС, их стоимостная доля в учете облгазов непропорционально мала: государственные объекты (часто введенные в эксплуатацию в 60–80-х годах ХХ в.) в основном исчерпали свой технический ресурс. При этом капитальные ремонты на этих объектах выполняются крайне редко, дооценка не проводится практически вообще. Даже приблизительную справедливую стоимость государственных объектов ГРС без проведения независимой оценки сейчас установить невозможно.

Какими должны быть отношения между государством и частными пользователями ГРС

Новые отношения между государством и частными пользователями должны соответствовать, по крайней мере, следующим критериям:

1. Обеспечить эксплуатационную, а желательно, еще и имущественную целостность всех объектов ГРС, а также их безопасную и бесперебойную эксплуатацию.

2. Обеспечить заинтересованность международных инвесторов в капиталовложениях в развитие и модернизацию устаревших объектов ГРС (а государственные объекты в основном именно такими и являются). Для этого необходимо провести полную инвентаризацию всех ГРС и осуществить справедливую, независимую оценку имущества.

3. Быть выгодными и государству, и пользователю, иначе облгазы вновь легко саботируют даже первый этап - инвентаризацию объектов ГРС (следует помнить, что реальной альтернативы облгазам как субъекту, который мог бы более или менее качественно организовать инвентаризацию всех ГРС, сейчас, к сожалению, нет).

4. Эти отношения должны быть оперативно внедряемыми.

В этом контексте укажем на проблемы внедрения арендных и концессионных отношений.

Аренда

1. На сегодняшний день законодательство запрещает передачу в аренду объектов ГРС государственной формы собственности (ст. 4 Закона Украины "Об аренде государственного и коммунального имущества", исключающая из круга объектов аренды те из них, которые не подлежат приватизации; согласно ст. 5 Закона "О приватизации государственного имущества" не подлежат приватизации, в частности, объекты инженерной инфраструктуры населенных пунктов, включая сети, сооружения, оборудование, связанные со поставкой потребителям газа).

2. Государственные объекты ГРС не оформлены и не зарегистрированы владельцем в установленном порядке, земельные участки под ними не отведены. Возможные затраты на оформление и регистрацию нескольких сотен тысяч объектов с целью дальнейшей передачи их в аренду могут составлять сотни миллионов, а то и миллиарды гривен, источник покрытия которых не определен, а срок реализации процесса трудно даже спрогнозировать (вероятно, не менее одного-двух лет).

Также отсутствует источник покрытия затрат на обязательную независимую оценку, проводимую для определения размера арендной платы, а также на регистрацию договоров аренды недвижимого имущества.

3. Перечень государственных объектов четко не определен, перспективы проведения достоверной инвентаризации объектов ГРС сейчас отсутствуют из-за возможного саботажа со стороны облгазов.

4. Экономическая суть аренды (возврат капитала владельцем имущества) обуславливает необходимость затрат на капитальный ремонт имущества владельцем (в данном случае - государством), улучшения со стороны арендатора должны быть согласованы владельцем и могут в дальнейшем компенсироваться при возврате имущества из аренды. Таким образом, аренда привносит неопределенность в дело модернизации устаревших государственных ГРС, поскольку эффективность участия государства в капитальных ремонтах сомнительна (как из-за отсутствия источников покрытия затрат, так и из-за потенциальной коррумпированности тематики). Вместе с тем арендатор может быть не заинтересован вкладывать средства в модернизацию сетей из-за неуверенности в получении компенсации капиталовложений, а также достаточно непродолжительного срока аренды (обычно пять лет).

Концессия

1. Суть концессионных отношений как вида государственно-частного партнерства - в их, скорее, социальной, чем экономической направленности (хотя предусмотрены обязательные регулярные концессионные платежи в государственный бюджет). Концессия на естественномонопольные виды деятельности (в частности, и распределение газа) прямо предусмотрена Законом Украины "О концессиях". Если арендные отношения направлены на объект аренды, то концессионные - на, так сказать, вид деятельности. В этом контексте речь может идти о концессии на развитие, модернизацию и управление ГРС.

2. Концессионные отношения более долгосрочные, чем арендные, для их оформления не нужны такие жесткие меры подготовки, как при аренде (достаточно привести перечень имущества, передаваемого для осуществления концессионной деятельности). Следовательно, определив достаточный экономически обоснованный срок для концессии, государство, с одной стороны, разблокирует правовые преграды на пути к оформлению отношений цивилизованного пользования объектами ГРС, с другой - создаст относительно комфортные условия для частного инвестора, который сможет расширить горизонт планирования до 10–50 лет, что создаст экономическую базу для модернизации устаревших сетей.

3. Принципиальным преимуществом концессий по сравнению с арендой является также то, что после окончания концессионных отношений концессионер, исходя из сути отношений, должен вернуть весь имущественный комплекс, обеспечивающий осуществление определенного вида деятельности, включая созданные или приобретенные за счет концессионера объекты (хотя и предусмотрена возможность компенсации). Следовательно, если такая позиция будет четко записана в концессионном договоре (а закон это прямо предусматривает), государство наконец обеспечит технологическую и имущественную целостность ГРС (по крайней мере, на этапе прекращения срока действия договора концессии).

4. Концессия, безусловно, не лишена слабых мест. В Украине концессия не очень распространена, поэтому практика концессионных отношений, в том числе соответствующая судебная практика, не наработана, что создает значительные риски для государства как владельца и субъекта, заинтересованного в долгосрочном постоянном функционировании ГРС. (Хотя, ради справедливости, отметим, что за предыдущие 15 лет пользование государственными ГРС было настолько бессистемным и в целом неэффективным для государства, что ухудшить соответствующие показатели будет довольно трудно - государство не получало платы за пользование ГРС, не смогло провести инвентаризацию, не удалось внедрить эффективное инвестирование в модернизацию и развитие ГРС.)

Также идеологически концессия предполагает более либеральные отношения между концессиедателем и концессионером, что в случае теоретически возможного сотрудничества с нынешними дискредитированными владельцами газораспределительных предприятий может быть расценено ими как возможность для нарушения договорных условий.

Кому и почему выгодна неопределенность?

Если сравнивать возможность внедрения арендных и концессионных отношений в сфере платного пользования государственными ГРС, то, с точки зрения оперативности внедрения и близости идеологии, целесообразнее остановиться на заключении договоров концессии. Вместе с тем нельзя исключать теоретическую возможность реализации нестандартных вариантов решения данного вопроса, которые стоит исследовать дополнительно (совместная деятельность и т.п.).

Возвращаясь к сегодняшней ситуации, хотелось бы привести разговор с заместителем министра энергетики и угольной промышленности Игорем Диденко в ходе заседания парламентского комитета по вопросам топливно-энергетического комплекса 16 сентября 2015 г., который хорошо иллюстрирует нынешнюю ситуацию.

В 2012 г. появилось постановление правительства №770, которое предусматривало заключение договора между облгазом, с одной стороны, и Министерством энергетики и угольной промышленности и Фондом государственного имущества - с другой, о передаче на баланс облгазов государственного имущества.

По словам Игоря Николаевича, работа по инвентаризации выполняется и понимание, в каком регионе сколько километров трубопровода перешло от государства к облгазу, существует. Но эти договоры держались в секрете. Физически они были выявлены где-то полтора месяца назад. Такой перечень государственного имущества, сегодня находящегося на учете в облгазе, уже есть.

Очевидно и то, что для облгазов такая неопределенность выгодна, ведь это тормозит принятие государством стратегических решений о распоряжении государственными объектами газораспределительной системы.

В ретроспективе вопрос о безусловной государственной собственности стоит на повестке дня с 1999 г. И существует еще один вид собственности - спорный: если в 1999 г. было 3%, в 2009 г. - 20, то сегодня 40% подпадает под спорную собственность. Проведение инвентаризации, по словам г-на Диденко, планируется до конца отопительного сезона. Значит, следующие полгода будет сохраняться абсолютная неопределенность в вопросе, кто, на основании чего и за какие средства будет обслуживать газораспределительные сети.

К слову, в Украине общая протяженность линейной части таких систем всех форм собственности составляет 400 тыс. км (приблизительная оценка); при этом функционирует около 60–70 тыс. газораспределительных пунктов, несколько десятков тысяч единиц других газовых сооружений.

Доля сетей государственной формы собственности составляет около 60–80% от общей протяжности. Доля государственных сооружений ГРС, вероятно, несколько меньше. Газопроводы, в частности распределительные, и сооружения на них являются объектами недвижимого имущества, и, соответственно, право собственности на них должно быть в установленном порядке оформлено и зарегистрировано. Земельные участки под объектами недвижимого имущества должны быть отведены, права пользования такими участками должны быть оформлены, соответствующие договоры (аренды, сервиса и т.п.) - зарегистрированы в установленном порядке.

Как уже отмечалось выше, надлежащим образом документация на объекты ГРС оформлена, вероятно, только на 1–2% от общего количества. При этом объектов права государственной собственности среди оформленных объектов практически нет.

Это означает, что, медля с проведением инвентаризации и оценки имущества, мы рискуем потерять те 60% газораспределительных сетей от общей протяжности государственной формы собственности, которые надлежащим образом не оформлены, но сейчас могут быть присвоены в судебном порядке.

Такие потери слишком дорогие и в очередной раз могут привести к коллапсу трубопроводной системы Украины, возврату к архаичным и коррупционным методам эксплуатации газосетей. И потребители в этом круге вновь остаются жертвами монополизации рынка газа.

Нерешенных вопросов остается немало, но очевидно то, что Фирташ с его империей не является bankable, и обеспечение надлежащего обслуживания и модернизации сетей при его участии невозможно. Только в том случае, если будет четко понятно, кому что принадлежит и на каких основаниях, и будет проведена справедливая оценка имущества, можно будет говорить о привлечении к процессу международных инвесторов, заинтересованных в прозрачных правилах игры.