Проедание и недоедание как основа местного самоуправления

Общественная жизнь в Украине, кажется, уже попала в физическую зависимость от незавершенных реформ. Хроническая ее болезнь — реформа конституционная, в том числе в части усовершенствования местного самоуправления.

Бюджетный кодекс, принятый Верховной Радой еще в 2001 году, можно считать только ликвидацией разрухи. В этом документе четко закреплены доходы и расходы за бюджетами. Но этим позитив, кажется, и исчерпывается. Ведь лакмусовая бумажка зажиточности или бедности территориальной общины — бюджет населенного пункта. А с его богатством 99 процентам сел области никак не везет.

В глубинке Тернопольщины у экономики налицо все признаки депрессивности. Она просто не работает. И потому среди официально занятых в народнохозяйственном комплексе области свыше половины — работники бюджетной сферы. Налоги с их доходов являются основными инъекциями местных бюджетов. Эти вливания ежегодно растут. Удивительно, но свершившийся факт: за последних 15 лет количество учеников в области сократилось на 44 тыс., а учителей — увеличилось на 5,2 тыс. Из-за слабого развития экономики местный бюджет кормит сам себя.

Участники первого в Украине семинара-совещания сельских, поселковых, городских голов и председателей райсоветов, недавно организованного Тернопольским областным советом, хотя и редко, но остро говорили о других, неиспользованных, резервах наполнения местных бюджетов.

Казалось бы, если поискать их тщательно — все будет хорошо. Проиллюстрируем эту иллюзию на примере одного из наиболее развитых районов.

В большинстве районов Тернопольщины работают только сахарный завод, спиртозавод и молокозавод, которые вытягивают всю экономику. А Бережанщина — хорошее исключение. Здесь активно работают 18 средних промышленных предприятий, и собственные доходы в районном бюджете выше, чем где-либо, — на уровне 35% от общих. Однако...

Бюджетный кодекс предполагает компенсацию органам местного самоуправления потери доходов или дополнительное финансирование расходов в случае принятия социально значимых решений правительства. Но часто такая компенсация является пустым звуком. Налоговые льготы, уменьшающие доходы местных бюджетов, не заменяются государственными субвенциями на возмещение потерь. Предприятия оборонной отрасли, санатории, заповедники и другие ежегодно освобождаются от платы за землю.

А тут еще и новый «сюрприз». После повышения с 1 января с.г. зарплаты работникам бюджетной сферы казна перспективного Бережанского района, как и двух других передовых, стала на 85% дотационной.

Председатель Бережанского районного совета Роман Высоцкий предложил предупредительные механизмы, способные сдержать превращение местных бюджетов в бюджеты проедания:

— Прежде всего нужно менять налоговое законодательство, делать его и динамичным, и вместе с тем стимулирующим. Оно должно подталкивать мощный капитал из столицы перемещаться в регионы и там регистрироваться. Налоговая политика должна быть ориентирована на гармоничное развитие всех территорий, а не только крупных индустриальных центров. Для того чтобы стимулировать приток инвестиций в депрессивные регионы, такие, как Тернопольщина, следует ввести более низкие ставки налогов.

Нетрудно увидеть и другие резервы пополнения доходов местных бюджетов. В районе действует крупный консервный завод — общество «Агрофуд». Однако он платит только фиксированный сельхозналог, поскольку является производителем сельскохозяйственной продукции на арендованных земельных массивах. Ряд других средних предприятий перешли на единый налог. Можно согласиться с руководителем представительской ветви власти района, который высказал на семинаре-совещании немало предложений:

— Стоит отказаться от фиксированного сельхозналога, ведь становление агроформирований уже произошло, как, кстати, и остальных видов бизнеса. Ведь, например, в доходах нашего района доля малого бизнеса — всего 5—6 %. Необходимо также ввести налог на недвижимость: пусть владельцы больших домов пополняют средствами местную казну. Туда следовало бы направлять и определенный процент средств от продажи лицензий на использование недр. Поскольку недропользователи работают в глубинке, именно на нее и сваливается немало бед от использования недр. А почему до сих пор не пересмотрены принципы налогообложения в сфере культуры? Необходимо, чтобы эстрадные звезды, зарабатывающие большие деньги, платили со своих доходов налоги на культуру села: на дома культуры, библиотеки, музыкальные школы...

Естественно, бюджетные доходы должны «сосуществовать» с расходами. Отсюда все и начинается. Бюджетный кодекс и система местного управления остро конфликтуют между собой. Причина? Расчет бюджетных расходов, согласно Бюджетному кодексу, осуществляется в зависимости от количества жителей или потребителей услуг.

Заместитель городского головы Тернополя, начальник финансового управления городского совета Зиновий Новосельский в разговоре с корреспондентом приводит ряд тормозящих факторов для развития местного самоуправления:

— Не стимулирует наращивание доходов местных бюджетов сама система делегированных государством полномочий. Отсутствуют четкие стандарты, какие услуги государство должно оказывать населению. Разве неудивительно, что в медицине мы, в сущности, финансируем не больного, а врача? В наших больницах есть такие хирурги, которые делают по четыре-пять операций в месяц. А мы им платим зарплату. Делегированные государством полномочия не подкреплены средствами. И получается парадокс: город ежегодно отдает 5—7 млн. гривен собственных ресурсов на их финансирование. Необходимо менять сеть учреждений, доставшуюся в наследство от советской эпохи. А Украина до сих пор не учла опыт зарубежных стран, сводящийся фактически к одному принципу: государство финансирует то, что предусмотрено Конституцией. А если община хочет получать дополнительные услуги, то она сама должна находить резервы для их обеспечения. Задача государственной поддержки проста — стимулировать общину в этом.

Что касается сел и поселков, то формульный метод расчета расходов местного бюджета выглядит почти гротескным. Например, в поселке Нагорянка Чортковского района, в отличие от соседних населенных пунктов, время не остановилось. Здесь более-менее работают три промышленных предприятия. Бюджет — единственный в районе не дотационный.

— Община стремится к увеличению собственных доходов бюджета, хочет развивать социальную сферу и инфраструктуру поселка. Поскольку на его территории — два детских садика, амбулатория, клуб, действует уличное освещение, а в последние годы проложены 2,5 км дороги, — убеждает поселковый председатель Олег Барна. — Тем не менее расчет расходов местных бюджетов гасит все стимулы. Вот посмотрите, из сельского бюджета в районный ежегодно изымают более 100 тыс. гривен. И не удивительно, что уже не хватает средств на содержание заведений социальной сферы. Бюджет из прибыльного стал дырявым. Дошло до того, что образовался 2,5-месячный долг по зарплате 42 бюджетным работникам.

В селе Белобожнице — почти с таким же количеством жителей — остатки промышленности замерли. Однако для финансирования расходов район в этом году заложил ему выравнивание и дополнительную дотацию — почти 350 тыс. грн. В расчете на одного жителя получается почти в два раза больше средств, чем в Нагорянке (174 против 103 грн. в год).

Первая дотация, как показала практика, распределяется согласно «нормативам бюджетной обеспеченности» (звучит, как песня!) и не учитывает фактических потребителей социальных услуг (детсад, ФАП, амбулатория, дом культуры). Вторая же выделяется без привязки к нормативам, на аппарат местного совета. Фактически, она носит ярко выраженный субъективный характер, является способом приручения руководителей органов местного самоуправления главами райгосадминистраций. А сам формульный метод дает основания для злоупотреблений со стороны местной исполнительной власти.

Корни финансовых проблем местного самоуправления лежат глубже. На упомянутом областном совещании прозвучало мнение, что бюджетное законодательство должно было бы установить оптимальную территорию, которая бы максимально обеспечивала свой бюджет собственными доходами. Ведь свыше трети населенных пунктов области имеют до 1000 жителей. Их сельские советы обречены жить на дотациях. Что же подсказывает опыт соседней Польши? Там реформе системы местного самоуправления предшествовала реформа территориальная. И сейчас самая маленькая польская территориальная община насчитывает 6—7 тыс. населения и осуществляет самоуправление через одну гмину. На «глухих» территориях работают ее представители.

А у нас... Административно-территориальная реформа провалена, закон о местном самоуправлении старый, законопроект №3207-1 завис в воздухе... О стимулах для наращивания бюджетных доходов, а значит, для развития территориальных общин, говорим годами. Так что в Европу с азиатской системой управления территориями — шагом марш!