Объединенные громады: раздвоение сущности

Несмотря на непринятие депутатами облсовета предыдущего созыва в течение длительного времени Перспективного плана формирования территорий громад, Тернопольская область стала лидером среди регионов, где этот процесс стартовал снизу.

С 1 января 2016 г. здесь начали деятельность 26 объединенных громад (в целом по Украине их пока 159). Впрочем, переданные им полномочия с имеющимися финансами, как бы то ни было, не совпадают. В медицине это называют раздвоением сознания.

В декабре 2015-го новый состав облрады, в которой ВО "Свобода" находится в меньшинстве и не владеет блокирующим пакетом голосов, все же одобрил Перспективный план по формированию 26 объединенных громад (ОГ). Руководство облгосадминистрации назвало этот документ промежуточным, поскольку еще готовят так называемый доработанный вариант из 27–29 ОГ, который неизвестно когда будет сформирован и вынесен на рассмотрение облрады. А первый, сокращенный, план сразу утвердил Кабмин, признав все предложенные громады состоятельными. Правительственные чиновники руководствовались простой логикой: не будем пытаться остановить то, что пошло самотеком.

И уже с января текущего года бюджеты объединенных громад стали наполняться на новой налоговой базе. В их казну стало поступать 60% налога на доходы физлиц (как в районный бюджет), 100% единого налога, 100% платы за землю и остальное - менее значащие налоги и сборы, собираемые на соответствующей территории. Бюджеты ОГ вышли на прямые межбюджетные отношения с госказной, начав получать образовательную и медицинскую субвенции.

Но здесь дала о себе знать ненаработанная законодательная база, что не позволяет ОГ полноценно работать. Здравый смысл подсказывает, что они должны получить в собственность общеобразовательные школы, больницы, дома культуры и другие объекты, расположенные на их территории, но сейчас находящиеся в районной коммунальной собственности. По крайней мере, для того чтобы рада громады определила, какие объекты этому сообществу нужны, и могла эффективно ими управлять. Наконец, сделать такую передачу обязывает ст. 39 Переходных положений Бюджетного кодекса. Но в упомянутой статье не указано, к какой дате следует передать имущество.

Большая часть ОГ, где сохранилась промышленность, способны содержать нынешнюю районную (номерную) больницу, расположенную в административном центре. То есть громады в состоянии иметь на своей территории не только первичный, но и вторичный уровень предоставления медицинских услуг, обеспеченный соответствующей субвенцией. Но районная власть и зависимые от нее депутаты, разумеется, медлят с такой передачей... Именно поэтому на момент написания статьи на Тернопольщине бюджетные заведения были переданы громадам чуть более половиной райрад.

Вместе с тем объединенные громады еще и вынуждены передавать в район часть средств, в частности образовательной и медицинской субвенций, на содержание школ и больниц, находящихся на их территориях.

Рассмотрим лучший вариант, в котором общеобразовательные школы все же передали громадам. Эти бюджетные учреждения содержатся почти исключительно за счет субвенции. Министерство образования и науки не разработало новые нормативы финансовой обеспеченности учебных заведений, открещиваясь принятием ВР нового базового закона об образовании, хотя при чем здесь он - непонятно. Именно Минобразования не выработало и не предложило Минфину новые критерии расходов на ученика, которые бы базировались на качестве предоставления образовательных услуг.

Кроме того, в Закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты (относительно стабилизации финансового состояния государства и усовершенствования отдельных положений)" правительство заложило коварную норму: "...с 1.09.2016 финансирование общеобразовательных школ, количество учеников в которых составляет менее 25 человек, за счет образовательной субвенции не осуществляется". А в большинстве новообразованных объединенных громад области по 3–5 таких малокомплектных школ. И они не смогут их содержать за счет собственных доходов. Поэтому будут вынуждены закрыть небольшие учебные заведения.

Нехитрый выход из ситуации - наладить подвоз детей к большим школам, где ученики будут получать лучшие знания и где более комфортные условия пребывания. А с этим в тернопольской глубинке традиционно не складывается: мало того, что школьных автобусов хронически не хватает, так еще и 11 из них в 2014 г. забрали для потребностей АТО. Где же компенсация утраченного? Кто-то реально посчитал финансовую обеспеченность громад согласно всем этим полномочиям? Ведь декларируемый правительством рост поступлений в местные бюджеты - это среднее арифметическое, а ситуация на местах часто очень отличается от красивой статистики.

Под занавес 2015-го в область поступила часть средств неиспользованной образовательной субвенции для приобретения школьных автобусов - суммарно свыше 50 млн грн. Предусмотрено, что 14,7 млн грн будут направлены на закупку автотранспорта для тех местностей, откуда его забрали почти два года назад. Кроме этого, 36 млн должны быть использованы на условиях софинансирования с местными бюджетами и бюджетами ОГ. Но до сих пор не выработаны приоритетные направления расходования этих средств, не проведены конкурсы, поэтому желанные миллионы лежат мертвым грузом на счетах органов Госказначейства.

Действующие редакции законов "О местном самоуправлении в Украине", "О местных государственных администрациях" не предусматривают создания в сельских, поселковых и городских радах (а заодно и в радах сельских, поселковых и городских объединенных громад, кроме рад городов областного значения) исполнительных органов. Эти органы сейчас есть только в райгосадминистрациях. А радам объединенных громад в первую очередь надо иметь небольшие отделы образования, здравоохранения, культуры, чтобы управлять переданными им в собственность объектами. В малых громадах, как, например, в Колодненской, Лопушненской, Новоселковской, где насчитывается от 2,7 до 3,5 тыс. жителей и где мало бюджетных заведений, функцию таких органов управления могли бы выполнять сведенные гуманитарные отделы. Но они, вне всяких сомнений, необходимы. Так как именно в их компетенции объявлять и проводить конкурсы на должности руководителей школ, больниц, домов культуры и т.д., увольнять их, переводить на другие должности.

Поучителен опыт соседней Польши, где глубокая реформа образования была осуществлена два десятилетия назад. Органам местного самоуправления - гминам - передали в собственность общеобразовательные школы вместе с полномочиями управления ими, также обеспечив их выполнение государственной субвенцией. Далеко не все эти заведения подчиняются по вертикали Министерству образования. Часть из них содержат и руководят ими сами гмины. По сути, родители детей решают, кто будет директором школы, кто будет учительствовать, кто будет поставлять питание, будут ли учителя получать надбавки к зарплатам и какие. За годы реформы Польша по показателю качества среднего образования вышла на 7-е место из свыше 70 в рейтинге "Международной программы оценки образовательных достижений учеников". Но для Украины подобная практика до сих пор остается фантастикой.

Сложилась странная ситуация: дополнительные средства для предоставления образовательных, медицинских и других услуг оказались в бюджетах объединенных громад, а полномочия по управлению бюджетными заведениями и органы управления - в райгосадминистрациях. Руководство райгосадминистраций, их управлений и отделов не хочет терять рычаги влияния на назначение директоров школ, главврачей, их заместителей, их увольнение, трудоустройство педагогов, медиков и т.п. Районные чиновники руководят, по-прежнему подчиняясь вертикали исполнительной власти.

Исполнительная власть регионов удачно манипулирует смыслом объединения громад. Руководители облгосадминистраций подчеркивают пока только одно преимущество новообразованных громад - направление значительных средств госбюджета на улучшение социально-культурной и жилищно-коммунальной сфер. Первые лица не устают повторять, что в прошлом году Тернопольщина получила из Государственного фонда регионального развития почти 100 млн грн, которые были использованы на строительство, реконструкцию и ремонт 39 объектов, и почти все они находятся в административных центрах громад. Финансирование действительно поступало своевременно, согласно графикам. Да и неудивительно, ведь это средства, из которых можно украсть приличные суммы... А в 2016-м только для 26 новообразованных громад правительство предусматривает госсубвенцию на формирование инфраструктуры в размере 128 млн грн.

Правительство и ВР дали старт реформе местного самоуправления и территориальной организации власти, но не спешат вносить изменения в упомянутые законы. Но чтобы изменить ситуацию, не обязательно ждать, пока найдутся в ВР 300 голосов для утверждения изменений в Конституцию (относительно децентрализации власти), где сказано: "…органами местного самоуправления являются рада громады как представительный орган и исполнительные органы местного самоуправления громады" (ст. 140). Поскольку даже действующая редакция Конституции Украины (ст. 143) предусматривает, что "органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти".

И если передача ряда административных услуг на уровень громад, старт муниципальной охраны еще как-то терпят во времени, то без создания важнейших исполнительных органов рад новообразованным громадам очень трудно обойтись. Поэтому прав директор офиса реформ в Тернопольской области Виктор Литвинчук, подчеркивая: "Если мы хотим, чтобы власть была эффективной, а местная демократия была максимально развитой, то у нас есть только один путь - передать максимальное число полномочий, которые есть сегодня у министерств и территориальных подразделений центральной власти, на ближайший к людям уровень - уровень территориальных громад, под их ответственность, наделив при этом соответствующими ресурсами".

Но, судя по всему, существующее положение дел устраивает высшие органы власти. Потому что они и громады воплотили в жизнь, и не пошатнули вертикаль местных администраций и территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти: проценты взяток за различные назначения на руководящие должности, за раздачу земельных участков вне границ населенных пунктов поступают наверх, а оттуда доводят цифры голосов за партию, которая при власти, или кандидата в президенты, побуждая власть на местах применять админресурс. Всем выгодно?