Административный форсаж. Чем угрожает ускорение реформы самоуправления

Правительство планирует к очередным местным выборам административным образом завершить реформу местного самоуправления, образовав масштабные объединенные территориальные громады (ОТГ).

Тут уже не до добровольности: перспективные планы (ПП) формирования громад пересматриваются, за вывеской "состоятельности громад" активно идет присоединение громад к сформированным ОТГ, особенно к городам областного значения, часто без согласия тех, кого присоединяют. Дальнейшее объединение в ОТГ теперь будет проходить только в соответствии с утвержденными перспективными планами. При этом очевиден политический интерес - сформированных ОТГ должен быть как можно меньше. В результате реформа местного самоуправления, которая должна была бы стать выигрышной для всех, становится невыгодной для сельских громад, выступающих в реформационных процессах чаще всего на последних ролях.

Цифры и факты

Во-первых, если в начале реформы планировалось сформировать 1500–1800 ОТГ, то согласно перспективным планам на февраль 2020 года речь идет уже о создании 1410 ОТГ (см. табл. 1). Это в восемь раз меньше по сравнению с количеством громад на 1 января 2015-го (было 11 тысяч громад) и приблизительно на 20% меньше, чем планировалось в начале реформы. Уже 43% территориальных громад вошли в ОТГ на этапе добровольности, а 57% - остаются необъединенными, то есть будут объединяться административным образом.

В среднем на одну проектную ОТГ после завершения реформы будет приходиться 25 тысяч жителей, в то время как фактически на начало 2020 года в уже сформированной ОТГ было 11,4 тысячи жителей, то есть вдвое меньше. Таким образом, в дальнейшем реформа будет продвигаться путем активного присоединения территориальных громад к уже сформированным ОТГ и создания еще части крупных по численности населения ОТГ.

Согласно действующему законодательству, территориальные громады объединяются согласно перспективным планам, и эти планы утверждаются правительством по представлению соответствующей облгосадминистрации. Оценивая эти нормы с позиции инклюзивности, следует отметить сужение демократичности, поскольку облрады теперь на вторых ролях, а сами реформационные процессы сведены под контроль госадминистраций. Сама же норма об объединении громад исключительно в соответствии с перспективными планами свидетельствует об игнорировании принципа добровольности.

Готовится ко второму чтению проект закона "О внесении изменений в Закон "О местном самоуправлении в Украине" (№2653), согласно которому административные центры территориальных громад и их территории будет определять правительство (до принятия закона об административно-территориальном устройстве). Президент страны в январе 2020 года отозвал поданный им проект закона "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)" №2598 с целью доработки. В том числе с учетом того, что развитие местного самоуправления должно сочетаться с действенными механизмами защиты конституционных прав и свобод граждан.

Пока же предусмотренные изменения в Конституцию не укрепляют права громад, законопроект ограничивает демократические процессы и требует проведения общественных консультаций по поводу этих изменений.

Во-вторых, преобладает цель объединения сел вокруг городов.Идеологи децентрализации определили города наиболее желательными административными центрами объединенных территориальных громад для окружающих территорий (в радиусе 20 км). В последнее время в объединительные процессы активно включились именно города областного значения.

С начала реформирования города областного значения (всего 187), получив дополнительные бюджетные поступления в виде акциза и будучи самодостаточными, не спешили объединяться с окружающими сельскими радами и заниматься совместным решением их проблем. Поэтому за этот период вокруг них были добровольно созданы только три ОТГ. После вступления в силу в мае 2018 года закона о добровольном присоединении территориальных громад сел, поселков к громадам городов, города областного значения начали активно присоединять соседние сельские и поселковые рады. До проведения очередных местных выборов в октябре 2020-го в этих ОТГ полномочия выполняют действующие городские главы и депутаты городской рады.

А что же с привлечением, при таком присоединении, представителей сел и поселков к процессам принятия решений местной властью? Их позиция в составе городской ОТГ уязвима, потому что сельские и поселковые рады прекращают свою деятельность, и в лучшем случае их бывшие председатели остаются исполняющими обязанности старосты. Фактически присоединившиеся к городам сельские, поселковые громады до выборов лишены представительства в горраде. Наличие старосты как члена в исполкоме горрады не обеспечивает надлежащего представительства интересов сельских громад в такой ОТГ. Неблагоприятна для сел и избирательная система - пропорциональная в многомандатном избирательном округе по избирательным спискам местных организаций политических партий. Она, в отличие от мажоритарной, не гарантирует обязательного депутатского представительства от всех сельских населенных пунктов в городской раде.

На начало 2020 года образованы 44 ОТГ с административными центрами в городах областного значения, 133 территориальные громады объединились или присоединились к городам областного значения (см. табл. 2). То есть в среднем в такую городскую ОТГ вошли приблизительно четыре громады. А в Одесской, Харьковской областях созданы масштабные ОТГ (из десяти тергромад) с центром в городах областного значения.

Вместе с тем за период реформирования возле некоторых городов уже созданы сельские ОТГ, стремившиеся отстоять свой сельский статус. Создание вокруг городов таких "пригородных сельских" ОТГ некоторые эксперты оценивают как недостаток децентрализационной реформы, отмечая, что это негативно сказывается на развитии этих территорий. Даже если пригородные сельские ОТГ самодостаточны (например, на их территории расположены мощные бюджетообразующие предприятия, являющиеся главными наполнителями местных бюджетов), их представляют как основную причину, усложняющую процесс создания ОТГ на базе городов областного значения. И поскольку нежелание пригородных сельских громад при принципе добровольности преодолеть невозможно, отстаивается переход к принудительным методам объединения.

Так почему же пригородные сельские громады не хотят объединяться с городом, а ищут "выгодных партнеров" среди соседних сельрад? И кто должен решать судьбу сельских населенных пунктов - идеологи реформы и консультанты Ассоциации городов или же сами жители?

Эксперты по аграрным вопросам и сельскому развитию отмечают, что сейчас происходит уничтожение сельских территорий вокруг городов областного значения. Принудительная децентрализация - это лишение сел и селян как земель, так и субъектности. Всеукраинская ассоциация органов местного самоуправления "Ассоциация объединенных территориальных громад" уже обратилась с открытым письмом к премьер-министру Украины о недопустимости присоединения существующих ОТГ к городам областного значения без согласия громад и только на основании аргумента - создание возможностей развития этих городов.

В-третьих, не всем территориальным громадам, а это, как правило, вошедшие в ОТГ сельские громады, обеспечено представительство их интересов через институт старосты. В целом, если оценивать по цифрам, вообще наблюдается некоторое сворачивание этого института.

В начале реформирования (2015–2017) старост назначали/избирали в каждой вошедшей в ОТГ территориальной громаде (показатель 1,08 с хвостиком означает, что в небольшом количестве ТГ назначали даже по два старосты). С 2018 года начали "экономить" на старостах, а особенно в 2019-м, - их назначили всего в 29% ТГ, объединившихся в ОТГ (см. табл. 3). Следовательно, в целом по стране по состоянию на январь 2020 года более десятой части территориальных громад в рамках объединенных не получили представителя, защищавшего бы их интересы. Как правило, речь идет именно о сельских громадах.

Избрание старост, которое было активным в начале реформирования (в 2015 году из общего количества старост треть была избрана), практически прекратилось (в 2019-м избранными были всего 6%). Очевидно, это обусловлено ожиданием очередных местных выборов в октябре 2020 года. Из общего числа старост в стране на начало 2020-го избранные старосты составляют 25%.

Есть объяснение такой ситуации со старостами как представителями интересов именно сельских громад в рамках ОТГ. В частности, что сельские громады (старостинские округа) часто остаются без старосты (до избрания его на первых выборах), потому что бывший сельский председатель не может исполнять обязанности старосты (поскольку избран председателем ОТГ или просто отказывается их исполнять), а бывшего секретаря соответствующей сельрады нельзя назначить исполняющим обязанности старосты. И было бы целесообразно внести изменения в пункт 3 Заключительных положений Закона Украины "О добровольном объединении территориальных громад" о возможности возложить обязанности старосты на секретаря.

Но очевидно, что с участием именно сельских громад в реформационных процессах, с их инклюзией не все так хорошо. Здесь нужны особый подход и не всегда гонка за состоятельностью как за сугубо экономическим параметром. Справедливо по этому поводу мнение председателя Сергеевской ОТГ Полтавской области, подчеркнувшего, что для того чтобы громада была состоятельной, необходимы прежде всего согласие и единомыслие (а не определенное сверху количество жителей).

Ведь эффект от масштабной реформы и качество жизни после реформы в значительной степени зависят от готовности и способности видеть каждую громаду, даже самую маленькую. И каждого человека в этой громаде.