ТРАНСФОРМАЦІЯ СЕКТОРА БЕЗПЕКИ*

Слід почати з того, що не все так погано. Серед великого числа професіоналів, які несуть службу в структурах, що іменуються у статті 17 Конституції України як «інші (не Міністерства оборони) військові формування» та «правоохоронні органи», на які покладаються завдання із «забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону», зростає частка тих, хто усвідомлює, наскільки шкідливою є радянська спадщина для органів, у яких вони служать, та для держави в цілому.

Свідченням цього може бути той факт, що Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС) започаткувало робочі стосунки з НАТО ще до приєднання України у лютому 1994 р. до програми Партнерство заради миру (ПЗМ). Починаючи з 2000 р., Прикордонні війська приймали допомогу ЄС, спрямовану на модернізацію системи охорони державного кордону та перетворення структури на Державну прикордонну службу, що відповідатиме євроатлантичним стандартам. Після досить прохолодного ставлення до НАТО протягом тривалого часу, представники Міністерства внутрішніх справ (МВС) виявляють дедалі більший інтерес до можливості застосування натовської концепції прозорості, що є основою Оборонного огляду в Україні, з метою оцінки власних витрат, можливостей і недоліків. З 4 вересня 2003 р. Службу безпеки України (СБУ) очолює людина, ім’я якої протягом тривалого часу асоціюється з євроатлантичними тенденціями, хоча, враховуючи сучасні політичні умови, мабуть, не слід покладати надто великі надії на те, що ця людина спрямує всі свої сили на заснування «розвідувальної спільноти американського зразка» в Україні1.

Однак залишається справедливим той факт, що радянська спадщина завдала значних деформацій, якщо дозволите такий «горбачовізм», сектора безпеки в Україні, а пострадянські реалії зробили ці деформації ще виразнішими.

Що заважає?

Нескладно зрозуміти, що поставлене на карту, якщо проблеми в секторі безпеки залишаться невирішеними. Ще в 1997 р. Україна офіційно проголосила головним пріоритетом державної політики «зміцнення громадянського суспільства»2. Тоталітарна система, що формально припинила своє існування в 1991р., вважалася системою боротьби з громадянським суспільством. Більшість успадкованих Україною від СРСР силових структур, що не належали до Міністерства оборони, були інструментами такої боротьби. За найкращих умов трансформація цих структур та, найважливіше, ліквідація окремих із них, була б геркулесівським завданням. Україна перебувала не в найкращих умовах, і сьогодні вона не має сил безпеки, необхідних їй у нинішній ситуації, не кажучи вже про те, що країна має досить непросте оточення та безліч загроз невійськового характеру. Сьогоднішній сектор безпеки в Україні є як символом, так і втіленням розриву між державою та суспільством. У нинішній формі — це переважно інструмент державної, а не національної безпеки. У пострадянському світі, де домінують потужні транснаціональні мережі та «тіньові структури», сектор безпеки не володіє необхідними засобами зміцнення самостійності («здатності вистояти») держави та є привабливим інструментом для тих, хто намагається її ослабити.

Співробітництво з НАТО: міжнародний досвід
та Україна

Складно визначити, що необхідно і що можна зробити у найближчій перспективі. Суттєвою допомогою у визначенні проблем та рівня їх актуальності може стати вивчення зарубіжного досвіду — що вони робили та як їм вдалося це зробити. Ще задовго до початку процесу вступу до НАТО, Чеська Республіка та Естонія розформували більшу частину підрозділів МВС, служби безпеки та розвідки і з нуля розпочали створення нових служб. Обидві країни мали досвід політичної та національної революцій, результатом яких стало усунення комуністичної номенклатури від влади. В Україні цього не сталося.

У Чехословаччині (згодом — Чеській Республіці) вдалося успішно вжити радикальних заходів, оскільки після набуття незалежності її безпеці нічого суттєво не загрожувало. А перед Україною в 1991 р. постали серйозні загрози, що існують досі. Безпека Естонії також зіткнулася з істотними загрозами, але громадянське суспільство, яке відзначалося мотивацією та згуртованістю, запропонувало багато талановитих особистостей, здатних захистити інтереси держави на період пошуку нових кадрів, їх призначення та досягнення ними належного професійного рівня. Українське громадянське суспільство потерпає від дефіциту громадянськості.

І останнє. Як тільки розпочався процес підготовки до вступу в НАТО, Чеська Республіка, Естонія та й інші кандидати відчули підтримку їх зусиль, стимулювання та тиск із боку досить потужних союзників. Співробітництво між Україною та НАТО сьогодні не є процесом підготовки до вступу, а лише «особливим партнерством». Причому це «особливе партнерство» має значний вплив лише в одній сфері, де Україна на нього погоджується, — оборонній реформі.

Контраст між суттєвими змінами в оборонній сфері та зовсім невідповідними процесами змін у секторі безпеки загалом проливає світло на проблеми, що стоять перед Україною. Звичайно, у кожному з випадків рівні співробітництва з НАТО дуже різнилися. У документі про співробітництво в рамках ПЗМ (січень 1994 р.) наголошувалося на «забезпеченні демократичного контролю над Збройними силами», але про інші структури безпеки жодного слова не було. Нічого дивного. Хоча багато демократичних держав мають жандармів, мілітаризація органів державної безпеки (не йдеться про МНС та податкову службу) чужа ліберальним, демократичним традиціям. Лише після саміту в Мадриді (1997 р.) блок НАТО почав надавати належну увагу сектору безпеки країн-кандидатів. Невійськові структури безпеки, за винятком МНС, лише наприкінці 2000 р. офіційно приєдналися до співробітництва Україна—НАТО. ЄС також активно долучився до процесу співробітництва у цій сфері, але знову ж таки пізніше, ніж в інших колишніх країнах—членах Варшавського Договору, і в значно менших масштабах.

Спадок минулого

Але причина такої невідповідності між оборонною сферою та невійськовим сектором безпеки є внутрішньою. Міністерство оборони СРСР було загальносоюзною структурою і не мало аналогів на республіканському рівні. На відміну від Збройних сил, організація МВС базувалася на територіальному (республіканському) рівні, та й КДБ СРСР також мав централізовані структури (аналоги) в кожній союзній республіці. Отже, розвал Радянського Союзу залишив після себе руїни та уламки армії, але цілісні невійськові структури.

Відчувається також інший аспект радянської спадщини — принцип «розділяй і пануй». ЗС України, як і їх радянський попередник, не мають права здійснювати контррозвідувальну діяльність (що закріплена за відповідним департаментом СБУ, спадкоємцем Третього головного управління КДБ СРСР).

Тривожною ілюстрацією принципу «розділяй і пануй» став процес інтенсивного розширення структур сектора безпеки, що розпочався після набуття Україною незалежності: належна оцінка цього розширення не була зроблена навіть після розформування Національної гвардії (грудень 1999 р.). Податкова міліція та Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю МВС України є не старими, а новоствореними структурами — так само, як і кілька спеціальних підрозділів, підпорядкованих МВС та іншим силовим структурам.

Сучасні реалії

Сучасні соціально-політичні відмінності доповнили ті, що вже склалися історично. Завдання Збройних сил України — оборона державного суверенітету та територіальної цілісності, захист держави від зовнішніх конфліктів та, в найгіршому випадку, захист країни від агресора. Отже, Збройні сили не є компонентом внутрішньої політичної боротьби, тоді як військові та цивільні компоненти інших структур (не кажучи вже про міліцію) знаходяться на межі між державою і суспільством та є суб’єктом усіх зіткнень і заворушень. Така відмінність у ролі та позиціях робить невійськовий сектор безпеки більш вразливим до проблеми, спільної для обох секторів.

Ця проблема полягає у хронічному дефіциті державного фінансування. На пострадянському просторі вичерпали себе не держави, а державні бюджети. Намагання зберегти традиційний апарат державної влади в умовах злиденної держави призвели до неминучих результатів: часткова приватизація держави та використання державних інструментів для досягнення суб’єктивних, прихованих і часом шкідливих для держави інтересів. Коли структури безпеки (або їх складові) перетворюються на інструменти задоволення таких інтересів, результат завжди шкодить демократії і, як правило, безпеці також. Цьому є причина: якщо держава не здатна фінансувати міліцію, прикордонників, митників і податківців, це зробить хтось інший. Тому не слід дивуватися, коли професіонали втрачають професіоналізм і перетворюються на підприємців, які використовують надані їм повноваження на власний розсуд.

Таке підприємництво, поза сумнівами, існує і в Збройних силах України, і нинішній міністр оборони, зрозуміло, цим занепокоєний. Але воно має вплив на суспільство та на самих військових, який суттєво відрізняється від того, що існує в інших силових структурах і особливо — в правоохоронних органах. Останні перебувають у прямому контакті не лише із суспільством, але й згідно з обов’язком, і з бізнесом, і з кримінальними структурами. Офіцери Збройних сил перебувають в іншому становищі. Ті військові, які не можуть прожити на зарплату, залишають Збройні сили та переходять у бізнес. Вони, як правило, не займаються бізнесом у Збройних силах. Більше того, досить часто бізнесові структури, як правило, легітимні, із задоволенням наймають колишніх офіцерів, що є високоосвіченими професіоналами. Так не завжди буває з тими, хто служить у міліції.

Що можна зробити?

Маючи на увазі вищезазначені фактори, будь-яку дискусію про те, «що робити», слід вести з урахуванням двох реалій.

Обставини,
які слід урахувати

Перше. Україні потрібен розвинутий сектор безпеки на основі кількох структур, кожна з яких, знаючи «загальну картину», виконує чітко визначену частину роботи і має все необхідне для цього.

Зовнішні межі цієї «загальної картини» визначаються геополітичним становищем України — держави, розташованої між двома блоками, що формуються (з різними темпами інтеграції), сімома державами (маючи небезпечно «пористі» кордони з окремими із них), а також Чорним морем (стратегічною, але досить вразливою транспортною артерією) та політично невизнаним суб’єктом — Придністров’ям, у якому злиття державних органів, структур безпеки, бізнесу та злочинності досягло патологічних масштабів.

А на самій «картині» — країна з її майном, талантами, певними досягненнями та недоліками: слабкими та «дискусійними» правовими нормами, дефіцитом чесності, відповідальності та довіри; суспільство, що відчуває себе незахищеним та беззахисним; а також надто багато структур із необмеженим повноваженнями. Нові члени НАТО (як і старі) надають Україні великий обсяг експертної допомоги та діляться досвідом, але вони не пропонують готових рецептів. Українці самі повинні визначити план своїх дій.

Друге. Фінансові обмеження залишатимуться суворою реалією у найближчому майбутньому. Отже, суть полягає у створенні таких схем модернізації та реформ, які були б реальними для виконання за наявних ресурсів. «Не можна розробляти райдужні концепції, а тоді заявляти, що на їх виконання не вистачає коштів», — у листопаді 1995 р. зазначив тодішній прем’єр-міністр Чеської Республіки Вацлав Клаус.

Протиріччя між першим — необхідністю розвинутого сектора безпеки, та другим — невідповідністю ресурсів, є дуже глибоким. Але у коротко- та середньостроковій перспективі воно залишатиметься. Отже, перше питання: «Що може бути зроблене протягом часу існування цього протиріччя?» Друге: «Що необхідно зробити вже зараз для уникнення такої ситуації у майбутньому?»

Невідкладні зміни

П’ять практичних, дійсно невідкладних змін можуть бути запроваджені без додаткових фінансових ресурсів:

1. Деполітизація. Не слід плутати з «нейтралітетом». У державі із сильним урядом армія та інші силові структури не є політично нейтральними. Вони перебувають на службі у законної цивільної влади і покликані під присягою підтримувати конституційний порядок. Не може бути нейтралітету між конституційним порядком і терористами, озброєними заколотниками, кримінальними синдикатами — так, як не може бути нейтралітету між пожежником і вогнем. Чого не повинно бути у цих службах, так це партійності — політичної заангажованості на користь тієї чи іншої сили, навіть якщо ця сила є владою. Структури безпеки та інші важелі державної влади повинні дотримуватися не просто нейтралітету, а взагалі не брати участі в боротьбі між владою та її критиками й політичними опонентами. Можливо, знадобляться неймовірні зусилля та навіть відвага для деполітизації силових структур, але цей процес не потребує фінансів.

2. Законодавча реформа. Україна має достатньо законів, але позбавлена розуміння, що система законодавства визначається як «єдність первинного та вторинного законодавства» (H.L.A.Hart). Конституція та інші законодавчі акти України визначають права з постійно присутнім застереженням «якщо не заборонено законом». Права, що існують за умови, «якщо не заборонено законом», не є правами. Якщо законодавство не дотримується послідовного та чітко визначеного набору принципів, то, подібно радянському законодавству, воно є просто «системою кодифікованого свавілля» (F.Thom). Закон України «Про контррозвідувальну діяльність» є свідченням продовження традицій свавілля3.

3. Прозорість. Чи можуть вищі посадові особи Служби безпеки та правоохоронних органів України чітко знати, звідки надходять усі кошти на фінансування їх структур та на що вони витрачаються? Чи мають вони докладний реєстр усього майна, яким володіють їхні департаменти, його стану, надійності зберігання та вартості? Чи можуть вони бути впевнені в наявності письмової інструкції і дотриманні принципів субординації при проведенні будь-якої «операції»? Якщо вони не можуть бути впевнені в цьому, то хто ж тоді в Україні може бути впевненим? За відсутності транспарентності, здатності бачити, неможливо дати відповідь на чотири ключових для національної безпеки питання: які рішення приймаються, де вони приймаються, ким і чому? Свідченням дефіциту безпеки в Україні є той факт, що відповідь на ці питання не можуть дати ні в самій країні, ні за її межами.

4. Демократичний контроль. Збройні сили України з неохотою сприймають реалії демократичної підзвітності та «цивільного демократичного контролю», хоча вже давно сприйняли його принципи. Цього не можна сказати про інші структури безпеки. Для багатьох людей у цій сфері «цивільний демократичний контроль» означає президентський контроль, а обізнаність на рівні урядових департаментів, Верховної Ради, незалежних експертів і громадськості сприймається ними як загроза національній безпеці. Така ситуація не є характерною для держав—членів НАТО, хоча навряд чи державні таємниці у державах—членах НАТО захищаються менш професійно, ніж в Україні. Більше того, в цих країнах комплекс заходів із контролю, нагляду та звітності здійснюється великою кількістю інститутів виконавчої, законодавчої та судової влади. В той час, як жодному з цих інститутів не надається вичерпна інформація про бюджет, чисельний склад, програми та оперативну діяльність, вони володіють інформацією в обсязі, необхідному для виконання їхніх функцій аргументовано та авторитетно. Міф про можливість здійснення «цивільного демократичного контролю» однією особою сприятиме лише увічненню тіньових схем та інтриг на всіх рівнях і підриватиме засади легітимності в одній із сфер, де довіра населення має найбільше значення. За відсутності докорінних змін навряд чи, навіть з дозволу Президента Кучми (1998 р.), держава зможе «згуртуватися в критичний момент»4.

5. Скорочення чисельності. Принцип «переходу кількості в якість» не працює на пострадянському просторі, в умовах, коли міліціонери отримують мізерні зарплати, а найбільший авторитет у державі мають гроші. Для цих умов краще підходять ленінський принцип «краще менше, та краще» та військовий принцип концентрації сил. Хоча ця вимога не є простим застосуванням алгебраїчних формул скорочення (переполовинивши особовий склад, подвоїти витрати на одного службовця), оскільки за умов надзвичайно низьких витрат на підготовку, інфраструктуру та заробітні плати, навіть суттєве скорочення чисельності не дасть відчутного підвищення якості. Необхідно провести огляд сектора безпеки та огляд в рамках кожної структури, подібні Оборонному огляду, що наближається до завершення у Збройних силах. Для досягнення результату слід залучати як представників інших сфер та структур (враховуючи їхні пропозиції), так і, без загрози безпеці, експертів з інших країн, що вже пройшли через аналогічні процедури.

Навіть у середньо- та довгостроковій перспективі незаконні та нестатутні стосунки, вплив кримінальних структур і тіньові, підпільні мережі (попросту кажучи, корупція) потребуватимуть серйозної перевірки за принципом «краще — ворог хорошого». Якщо Велика Британія не в змозі повністю побороти корупцію (а вона справді не в змозі), то навряд чи це можливо зробити в Україні. Що насправді можливо, так це створення умов, за яких корупція стане справою вибору, коли злочинна діяльність буде справою злочинців, і коли всі інші можуть сподіватися на можливість жити, і жити достойно. Для створення таких умов необхідно не лише вжити певних радикальних заходів, але й провести ряд складних дискусій. Чи має бути проведена чітка межа між комерційним та офіційним секторами? В ідеалі так, але яким чином? Якщо міліціонер змушений жити на зарплату, якої не вистачає на життя, то він неминуче вдасться до шахрайства, щоб вижити. Що доцільніше — скоротити чисельність до тієї межі, коли стане можливим платити належну зарплату, чи визнати, систематизувати та врегулювати легальну додаткову роботу на комерційні структури? Якщо експертам, високого професійного рівня старшим офіцерам та службовцям пропонується жити на платню нижчу, ніж у таксиста, то більшість неминуче вдасться до шахрайства чи залишить державну службу, яка утримує людей на «підніжному кормі». Що краще — змусити їх «задекларувати побічні дивіденди» та прибутки на зразок британських парламентарів чи заборонити мати будь-які бізнесові інтереси, змиритися з їх «незадекларованим» розмноженням? Це не риторичні питання, що передбачають прості відповіді, ці запитання потребують повноцінної, грунтовної та публічної дискусії.

Перспективи

У довгостроковій перспективі єдиним шляхом до розв’язання проблем фінансування та супутніх соціально-політичних хвороб є здійснення докорінної економічної реформи. Сьогодні ВВП в Україні, очевидно, вдвічі більший від офіційного показника, але це лише офіційний (або ж виявлений) прибуток, що підлягає оподаткуванню. Хто декларуватиме прибутки та сплачуватиме податки в державі, де створюються перешкоди веденню легального бізнесу, місцева бюрократія душить незалежне підприємництво, податкові інспектори перебувають на побігеньках у політиків, а судді вважають себе «практично незахищеними»? Відповідь на питання проста. Однак непростим є розв’язання цієї проблеми, тому що воно залежить від наявності політичної волі. Експерти не мають рекомендацій стосовно того, як набути політичну волю. Вона або є, або її немає. У кого вона є, а в кого її немає — важливе питання, що має бути порушене в рік виборів.

* Погляди автора, викладені у статті, є його особистою точкою зору і не обов’язково збігаються із позицією Міністерства оборони Великої Британії.

1 Див.: Бадрак В. Ротация спецслужбистов. — Defence Express, 5 вересня 2003 р.; //www.defense-ua.com/rus/hotnews/?id=10139.

2 Концепція національної безпеки України.

3 Див.: New Documents on Ukraine’s Security Policy: A Sound Basis for Action? — Conflict Studies Research Centre, Camberley, Paper G121, July 2003.

4 З виступу на з’їзді Українського союзу промисловців і підприємців 10 лютого 1998 р. Джерело: BBC Summary of World Broadcasts: Former Soviet Union, February 12, 1998. — //www.bbc.co.uk.