Скасувати «чотири двійки» — це припинити смуту в Україні

27 листопада цього року я ініціював збирання підписів народних депутатів під заявою про нелегітимність рішення парламенту про ухвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV через тиск на депутатів і порушення процедури внесення змін до Основного Закону.

Про необхідність удосконалити Конституцію, у тому числі скасувати внесені до неї зміни під тиском влади і ситуативних союзників, «Наша Україна» заявляла з самого початку. Досвід 2005—2006 рр. показав, що нова модель парламентсько-президентської республіки має істотні недоліки. Країні було нав’язано непрозору систему державного управління з розмитими межами компетенції вищих органів влади, що відкриває занадто велике поле для залаштункових домовленостей. Ми бачимо, до чого призводить відкрита для 226 депутатів можливість, зібравшись у групу за інтересом, кермувати виконавчою владою, переглядати зовнішню та внутрішню політику країни.

Можливо, недоліки такої моделі могли бути компенсовані, якби гілки влади являли собою команду відповідальних політиків з однаковим розумінням національних інтересів. Однак у ситуації, коли парламентська більшість сформована представниками полярних політичних сил, коли дві сторони владного трикутника, наприклад уряд і парламентська більшість, об’єднуються проти глави держави, зв’язки між гілками влади перетворюються на лінії високовольтної політичної напруги.

Ми вже побачили і спробу поставити набуття чинності указами президента в залежність від чиєїсь «контрасигнації», і спроби тиснути на Конституційний суд шляхом невиплати зарплати суддям, і цькувати міністрів за політичною ознакою. Усе це — ознаки того, що Основний Закон стає ширмою, за якою набирає сили «закон джунглів». У даній ситуації не можна не погодитися з президентом: «якщо не будуть сформовані відповідні баланси влади, включаючи Верховну Раду, президента, уряд, судову владу, — це може привнести дуже негативні тенденції в суспільний розвиток».

Я вважаю, що тільки шляхом скасування неправового закону № 2222-IV від 8.12.2004 р. можна вийти на створення ефективної та збалансованої системи влади. Але мета скасування — неповернення в часи Леоніда Кучми. Українським політикам і суспільству під силу прийти до системного оновлення Конституції. Ми можемо зробити так, щоб жоден кабінет, жоден зал — ні на Банковій, ні на Грушевського — не зміг підпорядкувати Україну та її громадян чиїмсь корпоративним інтересам. Україна може отримати стабільну владу, здатну реалізовувати перспективні завдання модернізації країни, її економіки та соціальної сфери.

Хочу підкреслити, що пропозиції щодо внесення змін до Конституції, викладені нижче, сформовані завдяки моєму досвіду і спостереженням за роботою органів влади в Україні, аналізу їхньої роботи в інших демократичних республіках зі змішаною формою правління. Звісно, вони не є вичерпними, але їх оприлюдненням я хочу почати змістовний діалог з приводу модернізації конституційного ладу відповідно до потреб країни.

На мою думку, стався недопустимий перекіс повноважень у бік Верховної Ради — однієї з двох вищих інституцій влади, котра прямо обирається народом. Я хотів би нагадати слова президента США Джеймса Медісона: «Узурпація всієї влади з боку законодавців призводить до такої ж тиранії, як і узурпація правління виконавчою владою». Щоб цього не сталося в Україні, необхідно передбачити ряд стримувань і противаг.

По-перше, потрібно визнати і залишити положення Конституції, що передають парламенту і парламентській більшості право обирати прем’єр-міністра. Однак президент повинен мати ініціативу щодо подання кандидатури прем’єр-міністра. Можливо, нам варто врегулювати момент затвердження прем’єр-міністра так, як це зроблено в сусідній Польщі, де парламент і президент мають три спроби обрати главу уряду й висловити йому довіру. Першого разу кандидатуру прем’єр-міністра, враховуючи розстановку сил у парламенті, подає президент. Якщо не проходить його кандидатура, парламентські фракції повинні самостійно, у чітко визначені строки, висунути кандидатуру прем’єра і затвердити програму дій уряду. У разі чергової невдачі право пропонувати кандидатуру прем’єр-міністра знову переходить до президента. Якщо ж парламент не затверджує її з якоїсь причини втретє, глава держави отримує право розпустити парламент. Хочу зазначити, що право президента пропонувати кандидатуру прем’єра є особливо цінним у ситуації рівноваги сил, відсутності більшості в парламенті, коли потрібно швидко формувати уряд і продовжувати рух країни вперед. Глава держави повинен мати право формувати тимчасовий уряд у разі дострокових парламентських виборів, а попередній уряд повинен іти у відставку слідом за розпуском парламенту.

Далі необхідно надати прем’єр-міністру як політику право самостійно формувати склад уряду — команду, з якою йому доведеться працювати і відповідати перед парламентом і президентом.

Протягом певного строку Кабінет міністрів має внести на розгляд парламенту свою програму дій. Її підтримка з боку Верховної Ради означає, зокрема, згоду з персональним складом кабінету й узяття на себе парламентською більшістю відповідальності за уряд у цілому, а не тільки за окремих міністрів.

В українських реаліях вважаю дуже важливим положення, що дозволяє парламенту висловлювати недовіру лише Кабінету міністрів у цілому. Без цього незалежність виконавчої влади, поділ влади і, відповідно, верховенство права в Україні залишаться декларацією.

Водночас кандидатури міністрів внутрішніх справ, оборони, закордонних справ, юстиції, а також глави СБУ, котрі входять за посадою до Ради національної безпеки та оборони, мають бути обов’язково погоджені з президентом, який, плюс до цього, повинен отримати право звільняти їх своїм рішенням.

Таким чином за президентом будуть закріплені необхідні повноваження і відповідальність з метою реалізації політики в сфері безпеки та зовнішньої політики. Його статус гаранта Конституції буде наповнений реальним змістом. Економіка залишається за урядом.

Крім того, необхідно залишити за главою держави право призначати і звільняти керівників Фонду держмайна, Антимонопольного комітету та Держкомітету з питань телебачення і радіомовлення за згоди Верховної Ради.

Водночас потрібно уточнити і доповнити в Конституції перелік спеціальних державних органів, покликаних стежити за діяльністю органів виконавчої влади. Серед них можна назвати Нацкомісію регулювання енергетики, Нацкомісію з питань регулювання зв’язку, Держкомісію з регулювання ринків фінансових послуг, Держкомісію з цінних паперів та фондового ринку, Держкомітет ядерного регулювання. Їхній кадровий склад має формуватися спільно президентом і парламентом із кандидатів, що задовольняють низку кваліфікаційних вимог. Лише в такому разі буде створено передумови для незалежної і професійної роботи цих найважливіших регулюючих органів.

Саме всенародно обраний президент має призначати і звільняти глав місцевих держадміністрацій. Однак сенсом їхньої роботи має стати збереження та зміцнення єдиного правового і законодавчого поля на всій території України. Уся економічна складова діяльності нинішніх адміністрацій має бути передана місцевому самоврядуванню та його органам.

Парламенту також потрібно надати достатні повноваження у сфері контролю над діями уряду.

По-перше, можливе закріплення механізму конструктивного вотуму недовіри щодо будь-якого члена Кабінету міністрів у разі здійснення ним протиправних дій, встановлених судом.

Можна також передбачити процедуру інтерпеляції — обов’язкового звіту перед парламентом у суворо застережених законом випадках. Підстави для використання цих механізмів відповідальності представників виконавчої влади перед парламентом і наслідки висловлення їм недовіри мають бути чітко визначені в законі. Лише в такому разі буде створено передумови для закріплення у виконавчій владі професіоналів, а не кон’юнктурників.

Верховна Рада — це не лише більшість, а й опозиція. Для контролю з її боку необхідно дати їй можливість призначати голову Рахункової палати.

Удосконалення потребують механізми конституційної відповідальності Верховної Ради і президента. Зокрема події липня-серпня засвідчили, що блокування роботи парламенту і непризначення суддів Конституційного суду мають стати достатніми підставами для розпуску Верховної Ради з метою не допустити узурпації влади її більшістю або меншістю.

З іншого боку, необхідно чітко визначити підстави для правової процедури імпічменту президента. Замість широко трактованого поняття «вчинення злочину» слід сформулювати ті порушення Конституції, законів, прав та свобод громадян, а також присяги, які можуть стати основою для ініціювання цієї непростої, з погляду збереження стабільності у країні, процедури.

Ще одним важливим пунктом забезпечення не тільки законності, а й верховенства права є реформування системи прокуратури. З 1996 року за народними депутатами залишається борг — створення європейської системи досудового слідства і врегулювання діяльності держорганів контролю над дотриманням законів та прав людини. Треба нарешті віддати належне здоровому глузду й визнати, що прокуратура — це орган виконавчої влади, покликаний захищати інтереси держави в суді. І як така вона цілком може стати частиною Мін’юсту. У нас є необхідні проекти законів та рекомендації Ради Європи. Потрібна лише політична воля, щоб закріпити ці принципи в Конституції і законах.

Я вважаю, що, збалансувавши Конституцію на основі запропонованих конституційних принципів, ми можемо уточнити її положення, закріпити баланси влади між президентом, парламентом та урядом на основі конституційних законів «Про регламент Верховної Ради України», «Про Кабінет міністрів», «Про президента України» «Про нормативно-правові акти» тощо.

А тепер кілька слів про те, яким я бачу вихід із перманентної політичної кризи, породженої недосконалістю змін до Конституції. Кризи, яка загрожує перерости у кризу державності.

Ми не можемо жити за Конституцією, понівеченою нелегітимними змінами.

Є підстави вважати, що Конституційний суд має достатньо підстав для рішення про скасування Закону №2222 від 8.12.2004. Це думка не лише моя, а й багатьох авторитетних юристів — фахівців із конституційного права. Та й запеклі прибічники внесених змін більше лякають політичними наслідками скасування, ніж апелюють до права.

Чи неминучі потрясіння після скасування «чотирьох двійок»?

Рішення Конституційного суду жодним чином не змінить і не поставить під сумнів результати голосування українського народу на парламентських виборах. Президент, безперечно, зважатиме на розстановку сил у парламенті, яка виникла в результаті народного волевиявлення. Права виборців не буде порушено.

Насправді проблема в тому, що країну не можна навіть на один день повертати в ситуацію 2004 року. Мені здається, що коли український політичний клас продемонструє достатні відповідальність і чесність, ми можемо наново внести до Конституції 1996 року зміни, які десь повторять зміни «чотирьох двійок», або навіть прийняти нову редакцію Конституції. Але ми не можемо просто латати діри, пробиті 8 грудня 2004 року в Основному Законі.

Я пропоную не чекати рішення суду. Недосконалість Конституції вже очевидна і політикам, і суспільству. Саме суспільство дає нам орієнтир. Усі опитування демонструють: переважна більшість респондентів виступають за те, щоб усенародно обрані президент і парламент були сильними центрами влади. Не сумніваюся, що таку позицію громадян підтвердить будь-який референдум.

Верховній Раді, політичним силам варто прислухатися до ініціативи президента України щодо створення Конституційної комісії як робочої групи політиків і експертів конституційного права для розробки змін до Конституції. Упевнений, що, виявивши волю й відповідальність, ми зможемо пройти шлях пошуку політично і юридично виваженого рішення про внесення ефективних змін до Конституції зразка 1996 року. Ми повинні достойно відповісти на виклик українській державності.