Кабмін у законі

Днями авторитетні — за умовчанням, а віднедавна й особливо уповноважені — за Конституцією, українські міністри в рамках відкритого засідання уряду заклали перший камінь у будівлю, фундамент якої забезпечила конституційна реформа. Робочу групу з доопрацювання (уже важко й згадати, якого за ліком проекту закону про Кабінет міністрів — влада «приймає» його десятиріччя, — вкотре виправленого й підписаного нині міністром юстиції Романом Зваричем) очолив Дмитро Табачник, пообіцявши в тижневий термін усунути всі наявні в документі нестиковки. Не будемо вгадувати, наскільки легкою виявиться рука віце-прем’єра з товаришами, проте спробуємо припустити, які саме нестиковки викликали бурхливе обговорення за дверима залу засідань Кабміну.

Безперечно, добродіям не позаздриш: ділити владу — справа не так приємна, як тривожна. Багато що слід врахувати. Пробігти між краплями дощу: і себе не обділити, і президента не скривдити, і соломки підстелити саме там, куди доведеться падати в разі жорсткої подачі спікера. Три в одному... законі, який, повторимо, має повністю відповідати нормам перекроєної наспіх української Конституції.

Проте панові Табачнику буде непросто виконати свою відповідальну місію, оскільки, крім кабмінівського, є ще один варіант проекту закону про Кабінет міністрів. Рятівний. За словами радника президента Ігоря Коліушка, документ, народжений у надрах секретаріату президента, «одним махом» вирішує всі проблеми вимушеного потрійного союзу основних гілок української влади.

Невже всі? Спробуймо великими мазками написати картину «Сад каменів спотикання української влади». «Каменів» буде десять. Але це зовсім не означає, що ми виявили всі. Ми просто розпочнемо...

1. «Подання в частині призначення кандидатури на посаду прем’єр-міністра України президент України вносить відповідно до пропозиції коаліції депутатських фракцій Верховної Ради в термін не пізніше, ніж на 15-й день після одержання такої пропозиції» (проект закону про Кабінет міністрів, ст.8. п.2)Про нескінченні перипетії, пов’язані з політичною інтерпретацією цілком конституційного положення, навряд чи варто поширюватися, — надто свіжі спогади. «Обов’язково вносить» — вважають одні, досі пояснюючи свою позицію існуванням у юриспруденції такого поняття, як норма прямої дії. «Тоді навіщо гарантові на це 15 днів? — справедливо запитують інші. — Може, якраз для того, щоб прийняти власне рішення?» Сам об’єкт суперечки, як відомо, під час тривалої коаліціади від ролі поштової скриньки публічно відмовився, а потім поставив свою — «універсальну» крапку в цій справі. Зрозуміло, не в суперечці. Не наважився її поставити, коментуючи «ДТ» проект закону, й екс-міністр юстиції Олександр Лавринович, який потрапив у всі останні інформаційні рейтинги (але про це трохи нижче). Статус державного службовця в поєднанні з набором якихось етичних міркувань зобов’язав колись відвертого політика, а нині заступника міністра Кабміну, утриматися від будь-яких заяв.

Можливо, її все-таки зробить Конституційний суд? «Одним махом»?2. «Кабінет міністрів України відповідальний перед президентом України і керується у своїй діяльності актами президента України, виданими на основі та з метою виконання Конституції і законів України». (ст.27. п.1)

Стаття проекту закону дублює конституційну норму. Звичайно, можна було б довго ламати голову в пошуках відповіді на запитання «У що в результаті на практиці виллється така відповідальність?», якби не спритність Віктора Федоровича. «Верховна Рада на пропозицію Президента України або не менш ніж однієї третини її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету міністрів України і прийняти резолюцію недовіри» (ст.14.п 1).

Що ж, з одного боку, цілком зрозумілий реверанс Януковича на адресу президента — гарант може ініціювати відставку прем’єра. Власне, а чому б і ні, якщо переконаний, що на сьогодні контролюєш 226 голосів у парламенті, необхідних президентові для здійснення задуманого? Нехай собі ініціює. Слід визнати, що справді минули ті часи, коли доля прем’єра вирішувалася одним порухом пера глави держави. І, хоч би як ця обставина зачіпала самолюбство політика, який обіймає президентську посаду, тепер між основними гравцями політичного олімпу утворилася суворо окреслена буферна зона, де й вирішуються основні питання за особистої участі її розводящого (читати — спікера).

З іншого боку, важко відмовити в розумній логіці думці, що президент, вносячи кандидатуру глави Кабміну, повинен мати право ініціювати і його відставку. Проте навряд чи це має бути нормою окремого закону, швидше — Конституції. 3. Проект закону про Кабмін, підписаний Зваричем, не передбачає повернення міністрам депутатського статусу у разі відставки уряду, як це було зафіксовано в попередньому варіанті проекту, прийнятого Кабміном Єханурова. Безперечно, стрибок без парашута. Гідний поваги. Можливо, тому з особливим трепетом слід поставитися до наступної статті проекту закону:«Повноваження члена Кабінету міністрів України припиняються у випадку припинення повноважень Кабінету міністрів… ( у документі чітко розведено поняття відставки й складання повноважень Кабміну. — Авт.), а також шляхом звільнення з посади за поданням прем’єр-міністра України, а стосовно міністра оборони чи міністра закордонних справ — за поданням президента». (ст.19.п.1-2)

Неважко здогадатися, що це і є та м’яка й зручна соломка, яка позбавляє спікера задоволення посилати в нокаут будь-якого неугодного міністра, поодинці чи по два-три. Як сприйме цей факт парламент, адже це не конституційна норма? Боюся, у Сан Санича немає шансів. Коаліційна ноша відчайдушного борця за загальне єднання і братання інколи конкретно напружує.

4. Одним із нововведень проекту, завізованого главою Мін’юсту (про що, до речі, на нашу велику підозру, держслужбовець Олександр Лавринович точно знає більше, ніж політик Роман Зварич), став пункт, відповідно до якого Кабінет міністрів одержує право скасовувати акти окремих міністерств та інших органів державної влади. Досить спірне питання, також здатне зіштовхнути лобами. Слід нагадати, що численні акти міністрів видаються для виконання документів вищого, ніж Кабмін, рівня — Конституції, законів України, указів президента, зокрема тих, які вводять у дію рішення РНБО, до речі, конституційного органу. Чи саботуватимемо, нагинатимемо міністрів, вступаючи при цьому в клінч із законом і гарантом?

5. Відповідно до виправленої Конституції, президент України більше не має права ліквідовувати акти Кабміну — тільки припиняти й оскаржувати в Конституційному суді.

Слід розуміти, що таке урізання повноважень справді болісне для президента. Як слід розуміти й те, що певною мірою це була плата Віктора Ющенка за можливість перебувати на президентській посаді. Поспіх грудня 2004-го, з яким домовлялися політичні еліти, не забути. Як, утім, навряд чи варто забувати й про те, що Україна, яка так і не спромоглася на судову реформу, все ще залишає шанси бажаючим отримувати з рук Феміди, м’яко кажучи, простимульовані деким «правильні» рішення. Держатель акцій Конституційного суду завжди буде знати прикуп. Це стосується і часу розгляду, і остаточного вердикту. Отже, війну за контроль над вищим конституційним арбітром тепер сміливо можна зарахувати до розряду столітньої, в якій, повірте, буде кому воювати.

6. «Посадові особи апарату Ради національної безпеки і оборони України, секретаріату президента України, консультаційних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, які створюються президентом України, не мають право давати доручення Кабінету міністрів України, членам Кабінету міністрів і втручатися в їхню діяльність» (ст. 29, п.2.).

І в чому, власне, не мав рації заступник міністра Кабінету міністрів пан Лавринович, який повідомив громадськості про наміри влади зробити послугу Конституції й нарешті запропонувати президентові для спілкування з Кабміном використовувати лише власні укази, які пройдуть, до речі, попередню санацію Мін’юсту й Кабміну. Що не поширювалося на згадані вище доручення. Президент, у кращих традиціях свого попередника, рекомендував відкривати й закривати вузи, виділяти кошти, передавати власність, розробляти програми, забороняв коментувати, втручатися тощо. А одного разу навіть доручив суддям і спікерові зустрітися для вирішення якогось дуже важливого питання. Нагадаємо, що така практика стала популярною не тільки у президентській вертикалі, і звернемо увагу, що новопризначені голови парламентських комітетів теж почали зловживати дорученнями уряду, також не маючи на це права. Втім, як і члени уряду не мають права доручати щось місцевим адміністраціям усіх рівнів.

«До сьогодні в Україні зберігаються, хай трохи меншою мірою і в інших пропорціях, але два центри керівництва системою органів виконавчої влади, — каже Олександр Лавринович. — Відповідно до оновленої Конституції, Кабмін керується у своїй діяльності тільки актами президента України, що видаються ним на підставі Конституції й націлені на виконання законів України. Тобто справді ліквідуються його доручення – спосіб управління президента урядом, який став традиційним для незалежної України».

З іншого боку, а чому б президентові не дати доручення міністрам, які перебувають у вертикалі його підпорядкування? Питання. Яке, вочевидь, буде озвучене в робочій групі пана Табачника стороною глави держави.

7. РНБО без чітких уточнень Основного Закону України, сьогодні має всі шанси стати другим центром прийняття рішень виконавчої влади.

У законі про РНБО сказано, що рішення цього створеного при президенті дорадчого органу, виражене у формі указу, має бути скріплено підписами прем’єра та профільного міністра, відповідального за виконання указу. Раніше цієї норми або не дотримувалися взагалі, або дотримувалися дуже формально. За даної ж ситуації, коли влада не монолітна, а складається з окремих груп, які мають свої інтереси, зокрема, й політичні, цей факт може бути серйозним каменем спотикання.

Роман Зварич досить категоричний у своїх висловлюваннях. «Відповідно до конституційних змін, Кабмін зобов’язаний виконувати укази (акти) президента й нічого більше, — каже міністр юстиції. — Зауважу, що це стосується і чотирьох пунктів 106-ї статті Конституції: 5, 18, 21 і 23.

(«Акти президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21 і 23 першої частини 106-ї статті Конституції України, скріплюються підписами прем’єр-міністра та міністра, відповідального за акт і його виконання, і оприлюднюється з указанням посадових осіб, які своїм підписом скріпили цей акт» ст. 27. п.2.)

Зокрема, у 18-му пункті йдеться про рішення РНБО, — продовжує Зварич. — Міністр не може сумніватися або не прийняти до виконання такий указ президента. Для цього законодавець ще до прийняття змін до Конституції передбачив спеціальний інститут, який юристи називають інститутом контрасигнації. (Контрасигнація — скріплення акта глави держави підписом міністра, яке означає, що юридичну й політичну відповідальність за цей акт несе міністр, котрий його скріпив. Контрасигнація формально пояснюється тим, що глава держави юридично не відповідальний за свої дії — за винятком випадків державної зради й інших злочинів, якщо йдеться про президента. Контрасигнація актів глави уряду, що зустрічається значно рідше, відповідними міністрами пояснюється прагненням підсилити солідарність Кабінету.) Тобто юридичним свідченням того факту, що міністр приймає до виконання указ, є його підпис, як і підпис прем’єра» — переконаний Зварич.

Запитання: в якій якості на засіданнях РНБО присутній прем’єр — як одна з ключових осіб, які приймають рішення, чи, пардон, як вішалка? В останньому випадку РНБО й без зусиль організована в ньому пропрезидентська більшість видаватиме укази, в яких вплив прем’єра на зміст обмежиться підписом постфактум. На думку першого віце-прем’єра кабінету Януковича Миколи Азарова і не тільки його, це явне обмеження прав глави уряду, особливо в таких важливих сферах, як суди, дипломатичні представництва й надзвичайні ситуації, про які йдеться в згаданих Зваричем статтях української Конституції.

8. Ще одна, не менш категорична ініціатива глави Мін’юсту зафіксована в 29-й статті проекту закону про Кабмін, де людина президента, як себе часто називає Роман Михайлович, виключає можливість будь-кому з колег-міністрів інтелектуально спілкуватися з патроном на благо рідної країни у вільний від роботи в уряді час. Стаття говорить:

«Члени Кабінету міністрів України, керівники інших органів виконавчої влади не можуть входити до складу консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, які створюються президентом України»

Чому так сталося? Хто та на якій підставі виключив із повсякденної державної практики існування якихось точок, у яких мають перетнутися інтелектуальні можливості як чиновників, так і представників громадськості, котрих активно залучає до співробітництва президент у рамках різноманітних рад — з інновацій, інвестицій, демократизації, міжконфесійних, гуманітарних та інших питань.

З іншого боку, позицію Зварича можна зрозуміти, якщо згадати, приміром, момент першої нафтової кризи помаранчевої влади (тоді ще на неї всі чомусь звертали увагу — не так, як цього року), коли за рішенням президента було створено антикризову групу, до якої ввійшли секретар РНБО пан Порошенко, міністр палива та енергетики пан Плачков, а очолив групу тоді ще маловідомий перший помічник президента пан Третьяков. Що тим самим засвідчив гарант: відкриту недовіру міністрам чи створення другого Кабміну в складі групи з креативною назвою «любі друзі»? Невже знання відповіді на це запитання й підштовхнуло принципову «людину президента» до запровадження такої новаторської норми?

9. Законопроект про Кабінет міністрів підтверджує бажання української влади нарешті розділити державну службу й політику, що ще чіткіше зафіксовано в положеннях проекту закону про держслужбу, теж розглянутому на засіданні уряду минулої середи. «Міністри та їхні заступники обіймають політичні посади», — каже закон. Як основний інструмент такого поділу, спроможного, на думку багатьох експертів, врятувати країну від регулярних кадрових чисток після закінчення чергових виборів, проект закону про держслужбу пропонує ввести інститут державних секретарів.

Загальновідома європейська норма, що, на жаль, уже якось була перекручена Леонідом Даниловичем 2003 року, який побажав силою свого указу створити прямо в стінах Кабміну підконтрольний йому дубль. Указ Кучми не розділив функціональних обов’язків міністрів і держсекретарів, які згодом перетягли на себе основні повноваження членів Кабміну, перейнявшися не стільки проблемами держслужби в міністерстві, скільки деталями його стратегічного та економічного розвитку.

Цього разу проект закону про держслужбу виписує схему призначення і повноважень держсекретаря. Держсекретар призначається рішенням Кабміну за поданням Головного управління державної служби України терміном на п’ять років. До складу конкурсної комісії, яка затверджує кандидатуру для подання Кабміну, входять сім чоловік (4 — квота управління держслужби, 3 — Кабінету міністрів). Можна йти до Європи?

Кажуть, що в Кабміні вже розпочався переполох — непохитна п’ятирічка у вищому органі виконавчої влади спокушає багатьох. Не може не спокушати й «регіоналів», які «прийшли до влади надовго». Інформаційні сайти рясніють повідомленнями, що Янукович уже готовий до великої кадрової революції та призначення на відповідальні посади своїх. Отже, гарантій європейськості інституту й цього разу ніяких. Тому що будь-яка європейська норма може бути знівечена суб’єктивним вітчизняним виконанням.

Що ж до позиції членів Кабінету стосовно інституту державних секретарів, то вона далеко не однозначна. Мовчазна більшість — проти.

10. Останнє: навіщо авторам проекту знадобилося уточнювати, що український уряд управляє не тільки об’єктами державної власності, а й «корпоративними правами»? З одного боку, формулювання начебто лише конкретизує існуючий стан речей, з іншого, чітко ставить на місце Фонд держмайна, який хоча й підпорядковується Кабміну, проте в останні роки не надто це афішує, ведучи, на думку деяких політиків, власну гру. Чи не ведучи ніякої, зриваючи плани наповнення бюджету.

Зміни Конституції України повністю набрали чинності вже в той момент, коли розпочав роботу новий парламент. Для того, щоб вони були максимально впроваджені в життя, щоб навести хоча б відносний порядок у поділі сфер трьох вертикалей влади з урахуванням руху країни в напрямі парламентсько-президентської республіки, потрібно прийняти ще цілу серію законів — про Кабмін, президента, центральні органи виконавчої влади, про опозицію, про державну службу, провести адміністративну реформу, реформу місцевого самоврядування. Проте на цьому етапі прийняття закону про Кабмін є не тільки першим кроком, який розчистить лише частину території, повної невиразності взаємин основних фігурантів політичної гри, а й певним поштовхом до важливих змін в українському суспільстві, його політичному укладі й традиціях. Безумовно, залишаться моменти, які треба буде регулювати не тільки прийняттям законів, а й внесенням змін у ті статті Конституції, що їх життя вже поставило під сумнів. Твердо можна сказати, що панові Табачнику для усунення різночитань із президентською командою тижня не вистачить; обговорення проекту закону в парламенті буде бурхливим; і те, що прийнятий у ВР закон президент підпише з легкістю — не факт.