Сату Кахконен: "Це сором, якщо надані нами кошти не будуть освоєні"

Українські уряди всіх часів із захопленням звітують про отримання чергових міжнародних кредитів і допомоги, як правило, замовчуючи той факт, що більшість із цих коштів або використовується надзвичайно неефективно, або врешті навіть не освоюється, інвестиційні програми не виконуються повністю, лягаючи тягарем на бюджет разом із відсотками та платою за резервування позики.

Одним із титульних донорів України разом із МВФ є 3. За його кошти в Україні мають будувати дороги, оновлювати водоочисні системи, розвивати енергозбереження. Однак відбувається це дуже повільно і далеко не взірцево. За деякими проектами вибірка коштів становить менш як 5%. Фактично Україна сплачує за отримання та резервування таких позик більше, ніж витрачає на реальні потреби. DT.UA вирішило розпитати Сату Кахконен, директора Світового банку у справах України, Білорусі та Молдови, про причини такої кричущої неефективності й інші проблеми у відносинах з офіційним Києвом. І не лише про них, адже Світовий банк - це не тільки терплячий кредитор, а ще й потужний аналітичний центр.

Пані Сату на посаді півроку. І за весь цей час практично не спілкувалася із пресою - хотіла вивчити ситуацію, заглибитися у ті процеси, що відбуваються в Україні. У коридорах київського офісу організації таку цікавість пояснюють тим, що нова директор рішуче налаштована на принципові зміни у співпраці з Україною. На жаль, лише від її бажання та рішучості це не залежить. Вітчизняний адмінапарат може дати "гідну відповідь" будь-кому. Минулого літа в уряді серйозно занепокоїлися тим, що донорські проекти ледь жевріють. Пролетіла серія палких промов, і навіть дві робочі групи створили, щоб розібратися, покращити та пришвидшити… Результативність цієї "роботи" була такою ж, як зазвичай, - із восьми проектів, які наразі реалізовує СБ в Україні, лише один практично завершився, ще один реалізували на 50%, а по решті вибрали копійки. Іноді сума вибірки навіть до відсотка не дотягує.

- Пані Сату, проекти Світового банку, як правило, якщо не започатковують, то супроводжують важливі реформи в Україні. Але з року в рік ми не можемо похвалитися ані темпами їх реалізації, ані використанням коштів. У чому ви бачите основну причину такого стану справ?

- Дійсно, портфель наших інвестицій в Україні великий, вони фокусуються на таких важливих сферах, як охорона здоров'я, соціальна допомога, житлові субсидії, енергетика, дороги, водовідведення. Це ті кошти, які мають допомогти звичайним українцям, покращити їхній рівень життя, принести реальну користь. Прикро, але не всі проекти рухаються так швидко, як хотілося б.

Проблема, як правило, у неефективному управлінні. А причин цієї неефективності може бути дві - або неадекватне виділення коштів (особливо якщо йдеться про проекти співфінансування), або проблеми з організацією та проведенням тендерних процедур. Відповідальні за реалізацію проектів міністерства в Україні, на жаль, працюють дуже повільно і неефективно. Підписання договорів на виконання тих чи інших робіт суттєво затягується, відтак, гальмується і реалізація проектів в цілому.

- Який вихід бачите ви?

- Що можна було б зробити? Насамперед уряду варто звертати більшу увагу на темпи та якість втілення міжнародних проектів. Насправді високопосадовці можуть прискорювати та покращувати їх реалізацію, мають важелі впливу, тож можуть сприяти цим процесам. Крім того, не варто забувати й про суто технічну оптимізацію всіх процесів. Я кажу про перехід до використання електронних систем, наприклад для закупівель чи електронної вибірки коштів за програмами.

- Ви говорите, що міністерства повільні. Чи означає це, що на місцях проекти просуваються краще?

- Я навіть не можу вам сказати, на яких рівнях проекти просуваються швидше, а на яких повільніше. Затримки є на всіх рівнях. Більш того, навіть якісь причини узагальнити дуже важко, вони різняться залежно від проекту, кожного разу інші причини затримок. Але ми працюємо. Для нас це принципово. Ми тут для того, щоб надати допомогу звичайним українцям.

Ми тут для того, щоб допомагати будувати дороги, які ми фінансуємо. Щоб інфраструктура за виділені нами кошти дійсно оновлювалася, водовідведення ремонтувалося, водопостачання працювало, медичні послуги ставали якіснішими. Ми зробимо все можливе для того, щоб наша допомога таки дійшла до кінцевих отримувачів. І ми дуже хочемо побачити збільшення вибірки коштів за нашими програмами. Насправді це сором, якщо надані нами кошти не будуть освоєні, не покращать життя звичайних людей.

- Аналізуючи проекти СБ, ми бачимо, що найкраще реалізуються прості проекти, які не потребують ґрунтовної підготовки. Складні, розтягнені у часі багатокомпонентні проекти гальмуються частіше. Очевидно, у виконавців існує проблема в нестачі знань, досвіду роботи, навичок.

- Ви праві. Навіть саме проектування дуже впливає на успіх реалізації того чи іншого проекту. Ми намагаємося створювати максимально прості програми, щоб вони могли швидко та легко реалізовуватися. Але ми постійно стикаємося із двома ризиками. Перший - це ризик спроможності, ті самі навички та досвід. Ми намагаємося усунути цей ризик шляхом навчання, тренінгів і супроводу нашими експертами. Другий ризик - це неефективне управління. Його можливо позбутися лише завдяки дуже прискіпливому фідуціарному нагляду. Якщо ми бачимо або підозрюємо, що щось іде не так, то одразу починаємо розслідування. Насправді зловживати виділеними грошима практично неможливо, а от не використовувати їх - цілком.

- Чому проекти не скасовують, а переважно подовжують, часто на кілька років?

- Бо для нас важливий кінцевий результат, і ми прагнемо його досягти. У нас були проекти, в яких ми скасовували якісь їх компоненти, оскільки не бачили там узагалі будь-якого прогресу та зусиль влади рухати їх уперед. Зокрема, ми скасували частину коштів за проектом із будівництва доріг - ідеться про Третій проект реабілітації дороги Київ-Харків, і за проектом "Енергоефективність у муніципальному теплопостачанні". Звичайно, це завжди робиться на основі спільної домовленості із представниками уряду. Але зазвичай ми вважаємо за доцільне продовжити проект і довести його до кінця. Інколи ми надаємо додаткове фінансування, якщо проект рухається успішно, а інколи подовжуємо проект без виділення додаткових коштів. Ми прагнемо, щоб ця дорога або ця амбулаторія врешті були збудовані.

- Наскільки гальмується втілення проектів через зміни урядів? У деяких проектах уже п'ять чи шість разів змінювалися куратори.

- Це дуже впливає. Кожна зміна куратора відтерміновує виконання проекту на кілька місяців. Людині як мінімум потрібен час для того, щоб увійти у курс справи, а до цього ще й бажання цією справою займатися. В минулі роки в уряді було дуже багато змін, і це значно вплинуло на темпи вибірки за нашими проектами.

- В Україні запровадили інститут держсекретаря у міністерствах. Це не політична посада. Якби держсекретарі міністерств опікувалися донорськими проектами, це покращило б ситуацію?

- Звичайно, це питання має вирішувати уряд. Але у багатьох країнах існує стабільна деполітизована державна служба, що не змінюється після виборів, і це є запорукою, крім іншого, сталої та швидкої реалізації інвестиційних проектів. Тому звісно, якби в Україні проектами опікувалися незмінні куратори, це допомогло би реалізувати наші програми швидше.

- Дивно, що уряд вам цього не запропонував. Давайте ми їм нагадаємо. Які проекти Світового банку в Україні цього року можуть бути завершені, а які розпочнуться?

- У 2017 р. розпочато реалізацію двох проектів. Перший передбачає надання гарантій компанії "Нафтогаз" на кредит у 500 млн дол. на закупівлю газу. Відповідне рішення ми прийняли ще в жовтні, але чинності угода набула з січня цього року. Другий проект, який ми плануємо розпочати в Україні, - це кредитна лінія у 150 млн дол., які підуть на підтримку малих і середніх підприємців в Україні. Обговорення цього проекту на раді директорів заплановане на початок травня цього року.

У березні ми завершили один із проектів з енергоефективності, який передбачав виділення кредитної лінії на 200 млн дол. І завершився він успішно.

- Торік експерти СБ досліджували державно-приватне партнерство в Україні - ще один вид освоєння інвестицій. За результатами очевидною стала ціла низка проблем у сфері. Було напрацьовано відповідні рекомендації. Ми знаємо, що СБ поділився із урядом цими напрацюваннями. Чи покращилася відтоді ситуація?

- Ви праві, перепони у державно-приватному партнерстві існують. Проведена нашими фахівцями оцінка показала, що слабкі місця є, і їх чимало. Змін потребують закони та інші нормативні акти, що регулюють державно-приватні відносини. Змін потребують самі підходи в оцінці потенційних проектів, їхньої користі і тих фіскальних ризиків, які можуть супроводжувати їх втілення. Одна із наших ключових рекомендацій - це об'єднання законодавства про концесію та державно-приватне партнерство. Чи побачили ми вже якісь зміни? На жаль, ні. Досі прикладів державно-приватного партнерства в Україні немає. Але ми не втрачаємо надії і плануємо запустити в Україні перший такий проект у медичній сфері.

- Ви можете докладно розказати про нього?

- Поки що не можу. Скажу лише, що йдеться про лікарню. Але деталей доведеться почекати, оскільки підготовку до втілення розпочато нещодавно, і нам знадобиться певний час для того, щоб розповідати про хоч якісь подробиці.

- Кілька днів тому СБ завершив підготовку економічного огляду України, зафіксувавши вихід із кризи. Однак про повернення на траєкторію впевненого зростання говорити ще зарано. На чому, на ваш погляд, варто сконцентруватися українській владі, аби якнайшвидше вийти з кризи?

- Так, дійсно, на початку цього тижня ми видали оновлений економічний аналіз, який засвідчив початок економічного зростання 2016-го на 2,3%. Це добре. Але це все ще дуже скромні показники і досягнення. Тим паче, що частково цей темп було забезпечено рекордним урожаєм, який зумовив зростання економіки в четвертому кварталі на 4,8%.

Враховуючи нинішні темпи та зважаючи на несприятливу кон'юнктуру на зовнішніх ринках, блокаду на Донбасі та інші чинники, на 2017 р. ми прогнозуємо також незначне зростання у 2%. Для того, щоб прискорити темпи економічного зростання та досягти сталого відновлення, необхідно впроваджувати реформи. Інших рецептів немає.

- Реформи - це найуживаніше слово в Україні в останні три роки. Про які саме зміни ви говорите?

- На наш погляд, є чотири реформи, що можуть стати вирішальними для прискорення економічного відновлення. Найперша - це пенсійна реформа. З фіскальної точки зору, вона вкрай важлива - 11% ВВП держави витрачається через Пенсійний фонд, при цьому лише половина з цих коштів покривається пенсійними внесками населення, решта фінансується бюджетом. Це величезний дисбаланс. Але пенсійна реформа необхідна не лише заради стабілізації фіскальної системи, а й заради підвищення рівня соціальної захищеності суспільства. Майже 70% пенсіонерів в Україні живуть за межею бідності. Вони потребують захисту від держави.

Другою за важливістю, на наше переконання, є земельна реформа. Вона потребує значних трансформацій, але й сама може стати суттєвим поштовхом для зрушень у разі успішної реалізації. Скасування мораторію, підготовка та відкриття земельного ринку зможуть стати поштовхом до залучення інвестицій у державу. Ця реформа справді може слугувати рушієм для розвитку.

Третя реформа, яку ми також вважаємо надважливою, - це реформа охорони здоров'я. Система фінансування сфери є вкрай неефективною: Україна витрачає на медицину понад 4% ВВП - відчутно більше, ніж будь-яка країна із схожим рівнем доходів, а якість медичних послуг залишається незадовільною. І це питання не лише неефективного використання бюджетних коштів, а й опосередкованих економічних втрат - збільшення очікуваної тривалості життя на рік підвищує рівень ВВП на душу населення приблизно на 4%. На жаль, в Україні щороку через передчасну смертність та інвалідність "втрачається" майже 6 млн років продуктивного життя. Здорові та продуктивні люди - це те, що вам необхідно, аби будувати свою країну та відновлювати її економіку. Але зараз лише 10% українців вважають медичну допомогу якісною.

І четверта реформа - антикорупційна. Складність із її впровадженням очевидна для всіх. І що найгірше - для приватних інвесторів.

- Пенсії та охорона здоров'я - це соціальне забезпечення. Україна витрачає на соціальні видатки майже 20% ВВП, а на капітальні - лише 3%. Як змінити цю пропорцію?

- Цей дисбаланс між капітальними та поточними витратами - надзвичайно важливе для України питання. За один день такі зміни не відбуваються. За останні три роки український уряд провів значну фіскальну консолідацію, встановивши фіксований показник дефіциту бюджету. Для того, щоб цього показника досягнути, цей дисбаланс необхідно змінювати або хоча б його враховувати і розуміти, що без зменшення поточних витрат дефіциту не втримати. Ми розуміємо, що значна частина соціальних видатків - це пенсії, охорона здоров'я та соціальний захист. У цих сферах має відбутися якесь упорядкування, принципові зміни, скорочення витрат, аби ці кошти можна було спрямувати на капітальні проекти, які дійсно мають потенціал і можуть виступати стимулом економічного зростання.

- Пенсії - це найбільша частина соціальних видатків. Експерти СБ підрахували, що через 25 років двоє працюючих українців утримуватимуть трьох пенсіонерів. Проблема пенсійного забезпечення чи не найгостріша сьогодні. Якою ви бачите пенсійну реформу?

- Ми вважаємо, що пенсійна реформа для України є першочерговою, необхідною і невідкладною. Після того, як зменшився соціальний внесок (ЄСВ. - Ю.С.), витрати держави стали надзвичайно великими - половину всіх видатків на пенсійне забезпечення покриває бюджет. Це неприпустимий фіскальний ризик. Незважаючи на те, що загальнодержавні витрати на пенсії в Україні дуже високі, самі пенсії не є адекватними. Середній пенсіонер в Україні отримує менш як 2 дол. на день, більшість людей похилого віку живе на межі бідності. Значна частина пенсіонерів потребують доплат для того, щоб їхня пенсія відповідала прожитковому мінімуму. Тобто при величезних бюджетних витратах і фіскальних ризиках мети не досягнуто. Це потужний сигнал, що треба щось змінювати. При цьому зв'язку між внесками в пенсійну систему та майбутніми виплатами ми не бачимо взагалі. Система вироджується і прямує до того моменту, коли всі, незалежно від обсягів внесків, отримуватимуть мінімальні пенсії. Це залишає людей без стимулів і підриває основи, на яких побудовано солідарну систему. А демографія тільки прискорює той момент, коли система втратить стабільність.

- Не надто оптимістичне майбутнє вимальовується…

- Але ж уряд розпочав роботу над пенсійною реформою.

- Вкотре… Що ви очікуєте побачити в оновленій пенсійні системі?

- По-перше, ми хотіли б побачити відновлення зв'язку між внесками в систему та розміром пенсійних виплат. По-друге, ми очікуємо прив'язки пенсій до стажу. По-третє, ми переконані, що пенсії слід об'єднати, тобто усунути всі "спеціальні" категорії пенсіонерів і привілеї. Система має стати справедливою та простою, без винятків. Увесь пакет змін, що передбачає пенсійна реформа, повинен мати саме це на меті.

- Ви нічого не сказали про створення накопичувального рівня пенсійної системи.

- Наразі Україні потрібно вирішити проблеми із солідарним рівнем, на якому базується вся система. До того моменту, поки солідарний рівень створює такий суттєвий тиск на бюджет, говорити про другий рівень зарано. Усі акценти нині потрібно сконцентрувати на вирішенні проблем діючої системи. Зараз Україна не готова. Але це не заважає уряду паралельно створювати передумови для другого рівня. Наприклад, другий рівень потребує якщо не розвиненого, то принаймні нормально функціонуючого фінансового сектору, чим Україна поки не може похвалитися.

- Більшість реформ соціальної сфери гальмується через відсутність реальних відомостей про громадян, що потребують реальних виплат. Завдяки СБ в Україні реалізовується проект, який може цьому зарадити, - створення єдиної бази отримувачів соціальної допомоги. На якому етапі його впровадження зараз?

- Насамперед скажу, що доступ до чіткої та прозорої інформації про тих, кому надається соціальна допомога, є надзвичайно важливим і основоположним для прийняття рішень щодо майбутніх цільових виплат громадянам. На жаль, зараз така інформація недоступна, і єдиної бази не існує. Ви праві, наш проект з модернізації сфери соціальних послуг може допомогти. Він започатковувався для того, щоб вирішити низку проблем за двома напрямами. По-перше, створити базу даних, яка містила б усю необхідну інформацію, дані про осіб, яким призначено державні виплати та допомоги. По-друге, створити систему соціальних інспекцій, які будуть перевіряти, хто отримує допомогу, та вносити корективи у разі виявлення зловживань і махінацій. Прикро, але проект досі не реалізований. Але робота прискорилася, і ми очікуємо, що ці бази даних запрацюють у 2019 р.

- Цей проект розпочато у 2014-му, а завершиться він лише 2019-го. Чим виправдані такі темпи?

- Так, він почав втілюватися дуже повільно. І це дуже прикро, але зараз ми бачимо певні зрушення і робимо висновки, що темпи його реалізації будуть значно швидшими.

- В Україні активно обговорюється монетизація пільг, насамперед житлово-комунальних субсидій. База тих, хто отримує державні пільги, стала би у нагоді.

- Не поспішайте. Якщо говорити про монетизацію субсидій, то ми маємо розуміти, що на початку необхідно провести монетизацію на рівні постачальників, а лише після цього переходити до монетизації субсидій на рівні домогосподарств. Якщо одразу почати із монетизації для кінцевих споживачів, то можна і не отримати всіх тих переваг, на які зазвичай розраховують уряди. На мій погляд, монетизацію для споживачів стримує лише одне - відсутність нормального обліку. Домогосподарства не знають, скільки насправді споживають, і у більшості випадків не можуть впливати на споживання. Навіть якщо вони отримають гроші та захочуть їх заощадити, яким чином вони це зроблять за відсутності нормальної системи обліку? Їх споживання прив'язане до метражу житла, а не до реальних зафіксованих показників. Вони навіть якщо схочуть, не зможуть вплинути на їх скорочення. Ми дуже підтримуємо монетизацію пільг на рівні домогосподарств, але в ідеалі вона має відбутися вже після того, як у країні буде адекватний облік обсягів споживання. Щоб люди справді могли заощаджувати, якщо почнуть економити.

Погоджуюся, єдина база отримувачів соціальних виплат також необхідна при монетизації. Потрібно зібрати дані про те, хто отримує субсидії та на яких підставах. Надання цієї допомоги, як і інших, має бути цільовим. Зараз близько 7 млн домогосподарств отримують субсидії, і ми знаємо, що серед них є цілком заможні сім'ї, яким нічого не бракує. При цьому є родини, в яких коштів не вистачає, але субсидії вони не отримують.

- Оскільки ми вже торкнулися теми енергетики певною мірою, давайте поговоримо про неї. Світовий банк реалізує цілу низку проектів у цій сфері, але він чи не єдиний інвестор у секторі. На ваш погляд, що стримує приватні інвестиції?

- Уряд почав реструктуризацію енергетичного сектору - підвищення тарифів, спрощення надання субсидій, реформування деяких комунальних підприємств, "Нафтогазу". Але ми маємо пам'ятати, що загальна мета реформування енергетики - посилення конкуренції та прозорості. Це потребує значних змін у законодавстві та спрощень у нормативній базі. Без розвитку конкуренції, запровадження прозорих і зрозумілих правил гри на ринку залучити кошти приватних інвесторів буде дуже важко. Реформа стартувала, але потрібно зробити в рази більше, ніж зроблено, а темп має бути вдвічі швидшим. І це думка не лише Світового банку, а й решти партнерів України.

- А які, на думку Світового банку, наступні ключові заходи для зміцнення банківського сектору доцільно вжити Україні? Наскільки ефективно йде процес очищення української банківської системи і якими мають бути наступні кроки?

- Очищення банківського сектору було вражаючим. Треба віддати належне Національному банку України за ту роботу, яку було виконано. Україна стикнулася із безпрецедентними махінаціями у банківському секторі, і, на щастя, більша частина банківського бізнесу вже працює нормально. Але ще не весь сектор. На нашу думку, повне очищення ще не відбулося, і банківський нагляд потрібно зміцнювати. Крім того, у секторі з'явилися нові проблеми. Наприклад, державні банки, які після націоналізації Приватбанку створили державну монополію на ринку. Вже варто думати над тим, в який спосіб цю проблему можна вирішити. Державна власність у банківській системі такою, як зараз, бути не може.

Та найбільша проблема, на наш погляд, - це непрацююче кредитування. Легко це зробити не вдасться, на це потрібен час, але без відновлення кредитування марно сподіватися на зростання економіки. Покладатися лише на інвестиції не варто.