Заявка на членство в ЄС: строки й варіанти для України

Президент Віктор Ющенко заявив про намір України подати заявку на членство в ЄС у найближчому майбутньому з тим, аби не втрачати час на стратегічному шляху європейської інтеграції. Формальна заявка, подана країною, є юридичним фактом, який підтверджує серйозність намірів згаданої країни стати членом Європейського Союзу. Без такого документа претензії держави на «європейський вибір» у його сучасному політико-правовому розумінні можна вважати скоріше теоретичними абстракціями. Тим часом питання строків і наслідків подачі заявки є дискусійним.

У минулому номері «ДТ» у статті «Апельсини на снігу» стверджувалося: умовою прийому до розгляду заявки на членство в ЄС є відповідність країни Копенгагенським критеріям членства в Європейському Союзі. Насправді все не так похмуро: відповідати цим критеріям країна має на момент вступу до ЄС, а це — «дві великі різниці», адже, як правило, для постсоціалістичних країн від часу подачі заявки до моменту вступу минає 8—10 і більше років. Базовим є політичний критерій, що передбачає стабільність демократичних інститутів — відповідність йому є перепусткою до статусу «кандидата до ЄС» і початку переговорів про членство.

Яким же умовам має відповідати країна, аби її заявку прийняли до розгляду?

Відповідно до частини 2 статті І-1 Договору, який встановлює Конституцію для Європи (Конституційний договір ЄС), «Європейський Союз відкритий для всіх європейських держав, що поважають його цінності й готові до їхньої спільної реалізації». Згадані цінності визначено в статті І-2 як «повага до людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства права, повага прав людини, включаючи права осіб, котрі належать до меншин», а також «плюралізм, відсутність дискримінації, толерантність, справедливість, солідарність, рівність чоловіків і жінок». Тобто йдеться про жорсткий географічний критерій (держава повинна бути європейською) й набір цінностей, які слід «шанувати» та «спільно реалізовувати». Цим список умов прийому й розгляду заявки вичерпується.

У попередній редакції згаданої статті (ст. 49 Амстердамського договору, відомого як Договір про Європейський Союз) дефініція була чіткішою: «кожна європейська держава, котра поважає принципи, визначені статтею 6 Договору про ЄС, може подати заявку на членство в ЄС», останню має розглянути Рада ЄС. Стаття 6, своєю чергою, визначає такі принципи ЄС: свобода, демократія, повага прав людини й основних свобод, верховенство права.

У такому вигляді статтю 49 Договору про Європейський Союз включено й у нині діючий Ніццький договір. Нині й до завершення процесу ратифікації Конституційного договору ЄС саме ця формула має юридичну чинність: заявка України, якщо її буде подано 2005 року, розглядатиметься відповідно до статті 49, що не потребує, як бачимо, відповідності Копенгагенським критеріям на стадії подачі заявки.

Утім, і Конституційний договір, як зазначено вище, вимагає «всього лише» поваги європейських цінностей і готовності до їхньої спільної реалізації. Україна, пройшовши чистилище мирної демократичної революції, таким чином, має й моральне, й юридичне право подавати заявку на членство до ЄС.

Інша річ, нам слід вивчити процедуру, прецеденти, старанно зважити варіанти реакції Європейського Союзу на звернення України й запропонувати вмотивоване рішення про терміни його подачі.

Процедура подачі заявки на членство в ЄС така. Заявка (тобто офіційне прохання про прийняття в члени ЄС, складене в довільній формі) подається главою уряду країни-претендента на ім’я глави Ради міністрів ЄС — міністра закордонних справ країни, яка на той момент головує в ЄС.

Після цього питання виносять на одне з засідань Ради ЄС із загальних питань і зовнішніх зносин. Часовий проміжок між подачею заявки й розглядом на засіданні Ради — не нормований, він може бути від одного до 18 місяців, проте нинішня практика схиляється до «первинного» розгляду заявки на Раді ЄС у межах одного головування (шість місяців). Відповідно до процедури, Рада має розглянути заявку й запропонувати Європейській Комісії та Європарламенту висловитися з даного питання.

Єврокомісія, чия думка має вирішальне значення, як правило, готує свою позицію (Opinion) протягом року в тісних консультаціях із найвпливовішими країнами ЄС. Попри формальну рівність країн ЄС, на практиці вирішальне значення тут має думка франко-німецького тандему.

Європарламент висловлює згоду чи незгоду з заявкою: за негативного голосування подальший розгляд питання може бути заблоковано.

Після офіційного оприлюднення позицій обох інституцій Рада ЄС на цій підставі повторно розглядає заявку, ухвалює рішення, яке виноситься на розгляд найближчого саміту Європейської Ради (зустрічі глав держав і урядів країн—членів ЄС) і включається у Висновок головуючої в ЄС країни, що приймають на таких самітах. Тобто повний цикл розгляду заявки — в середньому від півтора до трьох років.

Історичний досвід ЄС містить чотири варіанти реагування на заявки країн, які на момент її подачі не цілком відповідали критеріям членства в ЄС.

1. Варіант країн Центрально-Східної Європи, котрі підписали Європейські договори про асоціацію на початку 90-х років. Це Польща, Чехія, Словаччина, Угорщина, держави Балтії, Словенія — країни, що завершили процес вступу до ЄС 2004 року. Заявки ними були подані в період 1994—1996 рр. і розглядалися з урахуванням ухваленого 1993 року політичного рішення про перспективу прийому нових членів із постсоціалістичних країн.

Польща, приміром, подала заявку на членство в ЄС 5 квітня 1994 року, 18 квітня 1995 р. (через рік) Рада ЄС звернулася до Єврокомісії з проханням висловити позицію з цього приводу, яку було опубліковано 15 липня 1997 року (ще через два роки). У грудні того року Європейська Рада в Люксембурзі визнала Польщу (в складі групи з 10 країн) кандидатом у ЄС. Таким чином, у випадку Польщі процес розгляду заявки (до визнання кандидатом) тривав три з половиною роки.

2. Варіант Хорватії, включеної в процес стабілізації й асоціації, серйозно відрізняється від попередньої групи. Ця країна намагається «наздогнати» ар’єргард країн ЦСЄ — Румунію та Болгарію — і стати членом ЄС у 2007—2008 рр. Лідери ЄС недвозначно натякали цій країні, що «передчасна» подача заявки може зіпсувати її відносини з Євросоюзом і пропонували почекати до 2007 р. Проте, не чекаючи навіть набрання чинності Договором про стабілізацію й асоціацію (лютий 2005 р.) Хорватія подала заявку 21 лютого 2003 р., 14 квітня того ж таки року Рада ЄС відправила її на оцінку до Єврокомісії, і 20 квітня 2004 року ЄК оприлюднила свою позицію: Хорватія в основному готова до початку переговорів про членство в ЄС. У червні 2004 року Рада ЄС погодилася з цією пропозицією, визнала країну кандидатом і вирішила розпочати переговори про членство в березні 2005 р. Проблемою Хорватії залишається питання видачі осіб, підозрюваних у воєнних злочинах 90-х років. Нині цей чинник може трохи уповільнити процес вступу Хорватії до ЄС, про що заявлено поточного тижня, проте принципові рішення на користь членства цієї країни вже ухвалено.

3. Досвід Туреччини — це найтриваліша й найважча історія руху до членства в ЄС. Перспективу такого членства було зафіксовано ще в Анкарському договорі 1963 року. 1987 року Туреччина подала заявку, а кандидатом її визнано лише в 1999 р. У грудні
2004-го було вирішено розпочати з Туреччиною переговори про членство з жовтня 2005 р. при виконанні низки умов, передусім, визнання Туреччиною Кіпру.

Причинами затягування турецького питання були невідповідність цієї країни політичному критерію членства, що є необхідною умовою для визнання кандидатом і початку переговорів, а також широка опозиція членству Туреччини в принципі як цивілізаційно чужої формації.

4. Випадок Марокко — єдиний в історії приклад відхилення заявки на членство в ЄС. Ця країна подала заявку 1987 року, наслідуючи приклад Туреччини, проте, на відміну від останньої, у Марокко не було договору з ЄС, який фіксує перспективу членства, подібного до Анкарського. Географічно Марокко повністю розташоване на Африканському континенті й об’єктивно не відповідає вимозі бути «європейською країною». Саме цей факт став основним аргументом відмови.

Подача заявки на членство Україною найвпливовіші лідери ЄС сприймуть без ентузіазму. Проте відмова за «марокканським варіантом» видається малоймовірною, оскільки Україна — європейська країна, яка цілком відповідає географічному критерію.

Імовірніша модифікована версія «турецького варіанта», коли розгляд заявки затягуватиметься. Аргументом може бути незавершеність політико-адміністративної реформи, існуючий високий рівень корупції, проблеми з незалежністю судової влади — питання, що належать до сфери політичного критерію.

Позитивний для України сценарій полягає в досвіді країн ЦСЄ й Хорватії, описаному вище. Україна може подати заявку на членство чи одночасно з підписанням Плану дій, запропонованого ЄС у рамках Європейської політики сусідства (ЄПС), чи протягом кількох місяців після початку реалізації цього документа.

На користь максимально швидкої подачі заявки свідчить польський досвід: якщо чекати рішення ЄС через 3—3,5 року, то воно збіжиться за часом як із виконанням Плану дій, так і з закінченням терміну дії існуючої Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і ЄС. Саме тоді, наприкінці 2007-го — початку 2008 року постановка питання і про асоціативну угоду, і про статус кандидата для України виглядає найадекватнішою та найреалістичнішою. Якщо ж ЄС розгляне заявку оперативніше (як у випадку з Хорватією), то підготовка й оприлюднення думки ЄК може збігтися з австрійським головуванням (перша половина 2006 р.), яке в найближчі роки вважається найперспективнішим для України.

Обережніший підхід передбачає подачу заявки після парламентських виборів 2006 р. До того моменту Україна може на практиці довести серйозність своїх реформаторських намірів, частково виконати План дій (ПД). Чесне проведення виборів може привести до зняття моніторингу Ради Європи, що послужить додатковим аргументом відповідності України політичному критерію членства в ЄС.

Утім, і в тому, і в іншому випадку Україна не застрахована від варіанта «відкладеного рішення». Європейський Союз може, апелюючи до «політики сусідства», запропонувати обмежитися на даному етапі її інструментами та призупинити розгляд заявки. Для мінімізації ризиків даного варіанта Україні слід уже на етапі підписання ПД офіційно оприлюднити спеціальну Заяву, де констатувати, що вона приймає ПД лише в разі, якщо він не розглядатиметься як перешкода для подачі й розгляду заявки на членство в ЄС одночасно з виконанням самого ПД.

У будь-якому разі, незалежно від конкретних строків (зараз або через кілька місяців), подача Україною заявки в ЄС означатиме перехід до предметного діалогу про членство України в Європейському Союзі, мобілізує групу підтримки нашої країни в інститутах Євросоюзу, підштовхне ЄС до ширшого використання стосовно України процедур, фондів та інструментів, що застосовувалися при підготовці до членства в цій організації.

І категорично не слід розраховувати на те, що Євросоюз завтра чи через п’ять років сам запросить Україну до подачі заявки на членство в ЄС. Усім країнам-кандидатам на початковому етапі доводилося долати інерцію Брюсселя, «нерозуміння» й навіть дратівливість провідних європейських столиць. Але... дорогу здолаєш, ідучи.