Законодавчі пастки для зовнішньої політики

Основний Закон (стаття 106) чітко розписує функціональні обов’язки президента у зовнішньополітичній сфері, зокрема:

— керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави;

— номінація кандидатів на посади міністрів закордонних справ і оборони з подальшим їх затвердженням парламентом;

— призначення послів України за кордоном;

— головування в РНБОУ з правом призначати і звільняти її секретаря та членів, крім тих, хто входить у РНБО за посадою;

— введення в дію рішень РНБО у формі указів, обов’язкових для виконання всіма органами виконавчої влади.

Для парламенту такої ясності не існує. Рада має право на свій розсуд визначати форми реалізації власного повноваження стосовно визначення «засад внутрішньої і зовнішньої політики».

Можна вважати, що визначення «засад» не конче передбачає наявність специфічного типу закону (законів) універсально-декларативного характеру, а належить до основної законодавчої функції парламенту. Наприклад, затверджуючи бюджет, парламент реально визначає пріоритети державної політики з усіх напрямів зовнішніх та внутрішніх векторів. Виділяючи (чи не виділяючи) державні фінанси на проведення системних реформ, законодавчий орган реально, а не на словах дає відповідь на запитання, куди рухається Україна.

Повсякденна законодавча діяльність Верховної Ради також вносить свою лепту у формування як засад, так і конкретики внутрішньої і зовнішньої політики. Наприклад, прийнявши (не прийнявши) законодавчі акти, необхідні для вступу до СОТ, парламент практично визначає або відсуває дату вступу України до цієї організації. Ухвалюючи (не ухвалюючи) законодавчі акти в рамках адаптації до права ЄС, парламент значною мірою впливає на темпи європейської інтеграції. Ратифікуючи різноманітні договори й меморандуми, визначає конкретний зміст відносин із НАТО, іншими міжнародними організаціями.

Саме парламент, варто нагадати, приймає рішення стосовно відправки українських військових контингентів за кордон, а також стосовно допуску іноземних контингентів на територію України. Наскільки це повноваження істотне, показав зрив минулого літа цілої серії міжнародних військових навчань внаслідок незатвердження Верховною Радою відповідного законопроекту.

Парламент, крім переліченого, приймає також доктринальні документи. До них, зокрема, належить Закон «Про основи національної безпеки» від 19 червня 2003 року, на який традиційно посилаються прибічники євроатлантичної інтеграції, оскільки стаття 8 цього закону передбачає стратегічну мету — членство України в НАТО.

Чи є сенс, враховуючи наявність усього вищезгаданого, створювати специфічну законодавчу базу, присвячену виключно визначенню «засад» зовнішньої політики? Практика майже всіх демократичних держав дає негативну відповідь на це запитання. У країнах, де досягнуто мінімально необхідного консенсусу з основних напрямів зовнішньої політики, такий компонент законодавства був би «п’ятим колесом». Інша річ — Україна, де дефіцит такого консенсусу нині доповнюється гострою конкуренцією основних політичних центрів (президентського та прем’єрського) за реальний вплив на формування зовнішньополітичного курсу країни.

Оскільки сторони прагнуть задіяти всі доступні можливості й інструменти, а більшість у законодавчому органі контролюють прем’єр та його партія, було б наївно очікувати, що цей інструмент не буде використаний. Оскільки деякі представники Партії регіонів уже почали використовувати вкрай сумнівний, із конституційної точки зору, термін «зовнішня політика правлячої коаліції», очевидно, що іншого інструмента легітимації такої політики, крім парламентської більшості, не існує.

Першою ластівкою «інструменталізації» Верховної Ради в зовнішньополітичних суперечках між командами президента і прем’єра стала поява безпрецедентної за формою й ексцентричної за змістом постанови Верховної Ради №158-V від 19 вересня 2006 року «Про підтримку позиції прем’єр-міністра України на засіданні Комісії Україна—НАТО». Уперше український парламент прийняв політичний документ на підтримку висловлювань (!) посадової особи під час зустрічі на міжнародному рівні. Очевидно, команді прем’єра цей документ знадобився, щоб надати солідності й відносної легітимності позиціям, не узгодженим із президентом і таким, які суперечать раніше заявленому офіційному курсу держави.

Другий сигнал прозвучав 12 жовтня, коли прем’єр Янукович заявив: Кабінет міністрів у своїй діяльності має намір керуватися засадами внутрішньої та зовнішньої політики, визначеними Верховною Радою, і висловився за перегляд відповідного закону. За його словами, у Конституції, зокрема, «чітко записано», що засади зовнішньої і внутрішньої політики визначає Верховна Рада. Він зауважив, що відповідний закон було прийнято 1993 року й нині «назріло питання» перегляду цього закону. «Сьогодні є відповідні настрої в суспільстві, вони відображені в парламенті».

Через кілька днів, 16 жовтня, Янукович підтвердив свою позицію, заявивши на прес-конференції в Києві, що такий «законопроект уже підготовлено за участі трьох фракцій від імені коаліції — Партії регіонів, Соціалістичної партії та Комуністичної партії. Його буде розглянуто в парламенті».

Попри такий широкий анонс законопроекту, всі наші спроби отримати бодай якусь інформацію про його зміст успіхом не увінчалися. Уряд як суб’єкт законодавчої ініціативи проекту такого закону на своєму засіданні не розглядав і, відповідно, у парламент його не подавав. Серед зареєстрованих у Раді депутатських законодавчих ініціатив у цьому питанні (про них — нижче) немає таких, які належали б авторству депутатів від Партії регіонів. Джерела, наближені до партійних лідерів ПР, запевняють: текст ще не підготовлений і говорити про нього зарано. Проте деякі непрямі дані дозволяють припустити, що може йтися не про новий законопроект, а, наприклад, про адаптовану версію внесеного ще 25 травня поточного року лідером КПУ Петром Симоненком проект закону «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики України» (реєстраційний номер 1015).

Цей документ, розміщений на сервері Верховної Ради, доступний для аналізу і є спробою системної ревізії внутрішньої та зовнішньої політики України. Наприклад, стаття 18 цього документа визначає «позаблоковий, нейтральний статус України». Першочерговим завданням названо «забезпечення повноправної участі України в інтеграційних процесах на просторі СНД, у першу чергу в рамках Єдиного економічного простору, а також у загальноєвропейському та світовому масштабах». Саме так, через кому й після «також» планують українські комуністи інтегрувати Україну в Європу.

Очевидно, у такому вигляді цей закон не може бути прийнятий, проте, за нашими даними, комуністи готові до його переробки, але на основі збереження основних положень законопроекту.

Інші документи, які перебувають на розгляді профільних комітетів Верховної Ради, мають лише мінімальні шанси на проходження в парламенті. До таких належать численні законопроекти, внесені останніми тижнями одним із помітних представників БЮТ Олегом Білорусом: №2328 — «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики»,
№ 2349 — «Про засади зовнішньої політики України», №2323 — «Про основи національних інтересів України».

Є також законопроект №2342 депутатів Матвієнка та Бондаря (фракція «Наша Україна») «Про концепцію пріоритетних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики України та їх реалізацію», що фактично є реплікою Універсалу національної єдності й передбачає надання законодавчої сили положенням, зафіксованим в Універсалі.

Характер поданих законопроектів засвідчує відсутність базового консенсусу з деяких важливих питань зовнішньої політики, а також наміри політичних сил використовувати законодавчий процес у сфері зовнішньої політики як засіб розширення власної легітимності й інструмент боротьби за владу.

* * *

На нашу думку, у нинішніх політичних умовах ухвалення законодавчих актів, спрямованих на декларування чергових «засад» зовнішньої політики, — контрпродуктивне. Будь-які, навіть найпрогресивніші «засади» не додадуть ефективності зовнішній політиці України та її репутації на міжнародній арені. Декларації можуть лише послужити черговим пропагандистським жупелом (якщо вони «правильні») або ж дискредитувати Україну (якщо вони «неправильні»). Оцінка ефективності роботи законодавчого органу у сфері зовнішньої політики визначається іншим: якісним, професійним законодавчим супроводом тих компонентів зовнішньополітичної діяльності держави, які потребують такого супроводу.

Ідея прийняття «Закону про засади зовнішньої політики» під правлячу коаліцію може призвести до створення прецеденту, коли після кожних виборів або переформатування коаліції більшість голосуватиме за новий закон під аналогічною назвою, а президент, залежно від наявності чи відсутності його партії у складі правлячої коаліції, або підписуватиме, або ветуватиме зазначений закон. Як такий стан речей впливатиме на успішність зовнішньої політики країни та її імідж у цілому — цілком очевидно.