У пошуках оптимальної стратегії євроінтеграції

Через рік після інавгурації президента Віктора Ющенка доводиться констатувати, що проєвропейськи налаштований глава держави не сформулював цілісну та довготривалу стратегію інтеграції України до Європейського Союзу. Про це засвідчили, зокрема, суперечливі заяви українських урядовців про терміни подання офіційної заявки на членство в ЄС. Визначення часу подання такої заявки вимагає не тільки тверезої оцінки відповідності нашої держави критеріям вступу, а й потребує глибокого системного аналізу стану справ у самому Євросоюзі.

«Невдале розташування планет»

Оптимальна стратегія євроінтеграції України до Євросоюзу має полягати у тому, щоб набути в ньому членства з найкращим співвідношенням переваг/витрат та у найкоротший час. Вдаючись до мови астронавтики, процедуру інституційного приєднання до ЄС буде слушно розпочати у момент найбільшого зближення орбіт України та Євросоюзу як автономних «політичних тіл».

У цьому контексті пік зближення між Україною та ЄС припав на початок минулого року, коли на хвилі помаранчевої революції об’єднана Європа вітала повернення України до спільних демократичних цінностей. Нова українська влада не скористалася, однак, цим досить сприятливим моментом, а своїми подальшими діями розчарувала значну частину виборців і дещо міжнародну спільноту. Одночасно провал ратифікації Договору про запровадження Конституції для Європи (ДЗКЄ) на референдумах у Франції та Нідерландах посилив наявну тенденцію до сповільнення процесу розширення Євроспільноти на нові держави-члени.

Так Європейський Парламент, що у січні 2005 року фактично визнав перспективу членства України в ЄС, ствердив трьома місяцями пізніше, що Євросоюз «сягнув меж своєї поглинальної здатності». Остання резолюція Європарламенту про європейську політику сусідства від 19 січня 2006 р. містить, щоправда, визнання «європейських прагнень» України та Молдови і закликає надати цим країнам «довготермінову європейську перспективу».

Варто, однак, уточнити, що у сфері зовнішніх відносин Європарламент виконує суто дорадчу функцію з єдиним правом надання згоди на вступ держави-кандидата до спільноти. Головну роль у процесі набуття членства в ЄС відіграють, з одного боку, держави-члени, які володіють правом одноосібного вето на різних етапах вступної процедури, а з іншого – Єврокомісія, яка представляє Раді ЄС висновок та рекомендації щодо доцільності розпочати переговори про вступ з державою-кандидатом і згодом бере активну участь (разом з представниками держав-членів) у провадженні таких переговорів*.

З цього погляду Європейська Комісія оприлюднила у листопаді 2005 р. стратегію «консолідації зобов’язань», що взяв на себе ЄС у сфері політики розширення. На практиці Єврокомісія пропонує зосередитися у близькій та середній перспективі на поступовому приєднанні країн Західних Балкан, утримуючись від надання перспективи членства східноєвропейським країнам. На думку Єврокомісії «темпи розширення мають брати до уваги поглинальну здатність ЄС», тобто спроможність інституцій та бюджету спільноти поглинути нових держав-членів.

Такий підхід схвалює низка впливових європейських політиків. Приміром, канцлер Австрії і нинішній ротаційний голова Євросоюзу Вольфганг Шусель недавно заявив, що політика розширення ЄС не повинна йти далі західнобалканських країн, покладаючись, власне, на критерій поглинальної здатності Союзу. У свою чергу прем’єр-міністр Франції Домінік де Вільпен вважає, що на сьогодні пріоритетом є «поглиблення ЄС», а «Європа не має покликання розширюватися без кінця». Водночас Польща та інші держави — члени «нової Європи» готові більшою чи меншою мірою підтримати «повномасштабну» інтеграцію України до Євросоюзу.

За цих умов поточний компроміс між прихильниками та противниками розширення ЄС на східноєвропейські країни може грунтуватися на постулаті, який підвердила нещодавно резолюція Європарламенту щодо дебатів про майбутнє ДЗКЄ: «нове розширення Євросоюзу, після приєднання до нього Болгарії та Румунії, буде неможливим на основі чинного Ніццького договору». Як відомо, Ніццький договір, підписаний у лютому 2001 р., розрахований на функціонування євроінституцій у форматі 27 держав-членів. Його успішний перегляд (у формі нинішнього або оновленого Конституційного договору) відкриє передусім шлях до вступу до ЄС Хорватії та іншим західнобалканським країнам, а у подальшій перспективі – і країнам Східної Європи.

У підсумку, на відміну від початку 2005 р., Україна та ЄС нині умовно перебувають на орбітах у точці найбільшого взаємного віддалення. Відповідно до цього, подання українською владою заявки на членство в ЄС у короткотерміновій перспективі було б серйозною тактичною помилкою. У відповідь на такий крок Рада ЄС, скоріш за все, заморозить розгляд української заявки, тобто не дасть формального доручення Єврокомісії підготувати висновок щодо поданої заявки на членство. Інший сценарій блокування української заявки, що легко здійснюється, може полягати в тому, що Єврокомісія затягне вироблення висновку, термін подачі якого Раді не обумовлено в часі. Річ у тому, що в інституційному праві ЄС існує суперечність між принципом відкритості Євроспільноти для всіх європейських демократичних режимів (ст. 49 Договору про ЄС) та важко оцінювальним критерієм щодо «здатності Союзу поглинути нових членів» (Висновки Європейської Ради в Копенгагені 1993 р.). Цей останній надає змогу відкласти розгляд заявки на членство навіть з боку держави-кандидата з усталеною демократією. Негативні внутрішньополітичні наслідки цих обох сценаріїв для подальшого курсу України на євроінтеграцію легко передбачити.

Сприятливий 2009 рік

На нашу думку, найсприятливішим моментом для подання Україною офіційної заявки на членство в Євросоюзі буде 2009 рік з огляду на цілу сукупність чинників: розвиток відносин нашої держави з ЄС, еволюцію Євроспільноти та самої України.

До 2009 року Україна зможе виконати дві юридично не обов’язкові, але політично важливі передумови до інституційної інтеграції до ЄС. По-перше, наша держава повинна успішно реалізувати План дій, підписаний з ЄС у березні 2005 р. у рамках європейської політики сусідства. Річні звіти Єврокомісії щодо виконання Україною ПД мають ствердити реальні досягнення української влади у наближенні до європейських норм і стандартів: приєднання до СОТ; консолідація демократії та правової держави; адаптація українського законодавства до пріоритетних сфер acquis communautaire тощо. По-друге, Україна могла б на той час підписати повноцінну Угоду про асоціацію з ЄС. Незалежно від її назви (Сусідська, Європейська, Посилена угода) та проголошених цілей (з визнанням чи невизнанням перспективи членства) така угода закріпить поступовий перехід до зони вільної торгівлі, посилений політичний діалог та поглиблену співпрацю у всіх сферах взаємного інтересу.

Беручи до уваги низку інституційних вимог та швидкі темпи провадження переговорів про вступ з Хорватією, Євросоюз фактично змушений до 2009 року знайти розв’язання нинішній кризі ратифікації ДЗКЄ. Відповідно до вищезазначеної резолюції Європарламенту, цілісне рішення про завершення інституційної реформи ЄС має бути ухвалено у 2007 р., аби запропонований Конституційний договір набув чинності у 2009 р. З цього приводу німецький та португальський уряди, які головуватимуть у ЄС протягом 2007 р., вже заявили про своє прагнення спільно працювати над проектом відродження європейської Конституції.

З точки зору внутрішньополітичної еволюції України подання заявки на вступ до ЄС могло би стати кульмінацією першого президентського терміну Віктора Ющенка. За цей час наша держава спроможна утвердити стабільну й прозору модель демократичного правління і частково подолати соціально-економічне відставання від Євроспільноти. У цьому ракурсі урочисте подання заявки, приміром, 24 серпня
2009 р. підсумувало б п’ятирічне перебування при владі В. Ющенка. Одночасно це стало б важливим чинником мобілізації помаранчевого електорату на президентських виборах 2009 року.

Недоцільність подання Україною швидкої заявки на членство випливає також з обмежених поточних можливостей бюджету Євросоюзу. Бюджетні перспективи ЄС на 2007—2013 рр. чітко розмежовують, з одного боку, фінансовий інструмент підготовки до вступу, який пошириться на офіційно визнані (Хорватія, Македонія, Туреччина) та потенційні держави — кандидати на приєднання до ЄС (решта країн Західних Балкан), а з іншого – європейський інструмент сусідства та партнерства, що охопить країни–сусіди розширеного ЄС зі Східної Європи, Закавказзя та Південного Середземномор’я. У 2008—2009 рр. держави — члени Євросоюзу мають переглянути структуру видатків євробюджету, що надасть змогу переорієнтувати значну частину коштів, що йдуть нині на фінансування спільної сільськогосподарської політики, на структурну допомогу менш заможним країнам Євроспільноти. Знову ж таки, врегулювання бюджетного питання сприятиме поданню української заявки на членство. Потрібно враховувати й турецький чинник. Євросоюзу було б украй важко одночасно «перетравлювати» Туреччину та Україну і, отже, він буде змушений розвести в часі їх потенційне приєднання. Це означає, що ймовірні переговори про вступ з Україною буде подовжено за 2015 рік – час імовірного вступу до ЄС Туреччини. Ще одним аргументом на користь подання заявки у 2009 р. є вірогідність того, що до складу Єврокомісії 2009—2014 рр. увійдуть комісари, котрі прихильніше поставляться до України, ніж нинішня Комісія під керівництвом Ж. Барозо.

Кілька рекомендацій

Стратегія інтеграції України до Євросоюзу повинна грунтуватися на правдивому поділі українською владою «спільних європейських вартостей», здоровому прагматизмі та врахуванні всіх чинників, які впливають на політику розширення Євросоюзу. На нашу думку, елементами такої стратегії мають бути:

1. Максимальне використання можливостей зближення з ЄС, які надає Україні європейська політика сусідства.

2. Відстрочення подання заявки на членство в ЄС до 2009 р., що має бути представлено нашим європейським партнерам як компромісний крок назустріч ЄС на час врегулювання ним поточної інституційної кризи.

3. Здійснення цілісної сукупності заходів (формальні та неформальні дипломатичні контакти, інтенсифікація діалогу на рівні громадянського суспільства України та держав–членів ЄС, ознайомлення європейської громадськості з Україною тощо), які б мали на меті домогтися надання Україні перспективи членства в Євроспільноті з боку Ради ЄС до 2009 року.

4. Розробка та оприлюднення поетапної стратегії приєднання України до ЄС на 2009—2019 рр.

І останнє. Неспроможність колись єдиної помаранчевої команди перемогти на березневих виборах до парламенту і за їх результатами сформувати стабільний коаліційний уряд якщо й не перекреслить, то серйозно сповільнить курс України на інтеграцію до ЄС. Повертаючись до мови астронавтики, парламентські перегони визначать, на якій орбіті буде рухатися Україна. Вибір «віддаленої» щодо ЄС орбіти автоматично збільшить дистанцію, яку потрібно буде подолати, аби досягнути об’єднаної Європи.

* Див., зокрема, посібник автора цієї статті «Конституційний устрій Європейського Союзу». Київ: Таксон, 2005 р.