Оновлені договори чи ерзац-конституція

Після рекордно короткої, як для засідання Європейської ради, семигодинної дискусії лідери 27 держав—членів Європейського Союзу ухвалили 18 жовтня у Лісабоні оновлену редакцію установчих договорів ЄС. Лісабонський договір, якщо його буде ратифіковано, замінить провалений на референдумах у Франції та Нідерландах текст Договору про запровадження Конституції для Європи (ДЗКЄ) і загалом завершить започаткований у 1990 році процес інституційного становлення Євросоюзу та його пристосування до розширення на країни колишнього соціалістичного табору.

Пошук виходу з інституційної кризи поставив голів держав чи урядів держав—членів Євро­союзу перед тяжкою дилемою. З одного боку, потрібно було зберегти цілісність конституційного проекту реформування ЄС як результат складного і збалансованого компромісу, а з іншого — показати громадській думці, що новий договір є лише черговим переглядом установчих актів ЄС, а не інструментом затвердження завуальованої редакції «Конститу­ції для Європи».

Ухвалений минулого тижня Лісабонський договір досить успішно розв’язує поставлене зав­дання і зберігає майже всі інноваційні здобутки ДЗКЄ. Як передбачалося у ДЗКЄ, Євросоюз стає суб’єктом права, поглинаючи Європейську спільноту. За­мість чинної системи шестимісячного ротаційного головування керівники держав чи урядів держав—членів ЄС зможуть уже у 2009 році обрати постійного голову Європейської ради на термін два з половиною роки. Лісабонський договір затверджує перехід із 2014 року до нової системи голосування кваліфікованою більшістю у Раді Міністрів ЄС: нормативний акт вважатиметься прийнятим, якщо за нього проголосують, щонайменше, 55% членів ради (мінімально — 15 держав), в яких проживає не менше 65% населення Союзу. Загалом, голосування кваліфікованою більшістю стане звичайною процедурою прийняття рішень у Раді Міністрів ЄС, поширюючись, зокрема, на сфери судової та поліційної співпраці, освіти й економічної політики. Одностайності надалі потребуватиме ухвалення рішень у сферах зовнішньої і соціальної політики, оподаткування та культури. Услід за ДЗКЄ, Лісабонський договір передбачає з 2014 року зменшення кількості єврокомісарів до двох третин від кількості держав-членів (з відмовою від принципу «одна держава-член — один комісар»), а також посилює роль Європарламен­ту (склад якого обмежено 751 депутатом) та національних парламентів у функціюванні Союзу. Зрештою, Лісабонський договір зміцнює організацію дипломатичної служби Євросоюзу зі злиттям теперішніх посад Високо­го представника зі спільної зовнішньої та безпекової політики і комісара з питань зовнішніх відносин.

З огляду на збереження ключових положень ДЗКЄ у Лісабон­ському договорі, колишній голова Європейського конвенту Вале­рі Жіскар д’Естен вважає, що «єв­ропейські уряди домовилися внести косметичні зміни до Консти­туції, аби її легше було проковтнути». Такі зміни стосуються насамперед самої ідеї ухвалення Конституції ЄС, яка би прийшла на зміну чинним установчим договорам. Творці Реформаторсь­кого договору відмовилися від амбіційного плану «перезаснування» Євроспільноти на користь усталеної практики внесення змін до Договору про Європейський Союз та Договору про заснування Європейської спільноти (який перейменовано у Договір про функціонування Європейського Союзу). Крім того, 150-сторінковий документ старанно уникає вживання термінології, що наголошувала б на схожості європейського будівництва з конституційною практикою національних держав. На відміну від ДЗКЄ, Лісабонський договір не містить у своїй назві самого поняття «конституція», не згадує про символи Союзу (прапор, гімн, єдину валюту), повертається до чинних назв нормативно-правових актів ЄС («регламенти» й «директиви» замість «закони» та «рамкові закони» ЄС), відмовляється назвати керівника дипломатичної служби Євросоюзу «міністром закордонних справ», усуває з основного тексту договору Хартію засадничих прав ЄС та положення щодо вищості права ЄС над національним правом (зі збереженням їхньої обов’яз­кової юридичної сили).

До того ж євроскептичні дер­жави-члени скористалися ухваленням Реформаторського договору, щоб нав’язати своїм партнерам додаткові специфічні вимоги. У руслі традиційної політики відступу від зобов’язань членства Велика Британія домоглася непоширення на неї положень Хартії засадничих прав та неучасті у поліцейській і судовій співпраці. До останнього моменту затвердженню нового договору опи­ралася Польща. Головною турботою Варшави було збереження переваг чинної системи зваженого голосування у Раді Міністрів ЄС, що дозволяє нашому західному сусідові бути на рівних із п’ятіркою інших великих держав — членів Союзу. У результаті тяж­ко досягнутого компромісу Поль­ща може вдаватися до процедури зваженого голосування до 31 березня 2017 року і загалом продовжувати відігравати роль впливової держави-члена через впровадження механізму блокуючої меншості. У підсумку багато прихильників — як і противників — процесу євроінтеграції, певно, погодяться з висновком данського євродепутата Єнса-Петера Бонде , що Лісабонський договір — «погано написана версія Конституції ЄС».

Незалежно від того, чи ми потрактуємо новий договір як «максимально можливий» чи як «найменш поганий компроміс», він, безперечно, є вагомим кроком уперед у побудові політичної Європи. Євросоюз зможе діяти ефективніше через поступовий перехід до спрощеної про­цедури прийняття рішень кваліфікованою більшістю голосів (що покладається на подвійну більшість держав-членів та громадян Союзу) і її ширше застосування у Раді Міністрів ЄС, створення посади постійного голови Європейської ради і вдосконалення зовнішньополітичного апарату Союзу. Лісабонський договір також уточнює розподіл повноважень між Союзом і дер­жавами-членами, визнаючи за Євросоюзом сфери виключної (правила конкуренції, монетарна політика, спільна торгівельна політика, митний союз), спільної (переважна більшість галузей, приміром внутрішній ринок, сільське господарство, транспорт) і допоміжної компетенції.

У глобальнішій перспективі укладення Лісабонського договору знаменує собою завершення тривалого періоду становлення Євросоюзу, що розпочався зі спільного звернення Коля—Міттерана від 19 квітня 1990 року, яке ініціювало ухвалення Маастрихтського договору, з подальшим підписанням Амстердамського (1997 р.) і Ніццького (2001 р.) договорів та невдалою спробою ратифікації Конституцій­ного договору ЄС (2005 р.). Під час наступного етапу консолідації Євросоюз зможе зосередитися на вирівнюванні рівня соціально-економічного розвитку його держав-членів, реформі євробюджету та спільній сільськогосподарській політиці. Зосереджен­ня на соціально-економічних викликах євробудівництва буде можливе, однак, лише за умови успішної ратифікації Лісабонсь­кого договору всіма 27 державами — членами Євросоюзу. З погляду національних конституційних вимог, тільки уряд Ірландії змушений виносити текст договору на референдум, тоді як більшість держав-членів планує його ратифікацію у стінах парламенту. Найскладніше завдання стоїть перед прем’єр-міністром Великої Британії Гордоном Брауном, який повинен переконати євро­скептичних британців у недоцільності проведення національного референдуму.

Водночас імовірне подолання інституційної кризи відкриває шлях до поступового розширення Євросоюзу на Балканські країни. Як відомо, у березні 2005 року переговори про приєднання розпочала Хорватія. Хорватсь­кий уряд не втрачає надії приєднатися до Євросоюзу у 2009 році, до наступних виборів до Європарламенту. Інший офіційний канди­тат на членство — Македонія спо­дівається розпочати переговори щодо приєднання на початку наступного року, під час головування в Євросоюзі Словенії. Після недавнього підписання Угоди про стабілізацію та асоціацію керівництво Чорногорії теж заявило про намір подати заявку на членство в Євросоюзі у першій половині 2008 року. У подальшій перспективі Євросоюз має поглинути всі країни колишньої Югославії та Албанію. Натомість ухвалення Лісабонського договору безпосередньо не вплине на Україну, яка продовжує залишатися на периферії європейського будівництва.