Туманні обрії зовнішньої політики уряду Януковича

Наскільки зміниться зовнішньополітичний курс України після формування Кабінету міністрів під керівництвом Віктора Януковича? Пошуком відповіді на це запитання нині переймаються багато політиків у Брюсселі, Варшаві, Москві, Вашингтоні та інших столицях. Від того, яка відповідь прийде з Києва, залежить перспектива багатьох ідей і проектів: від подальшого розширення НАТО до придністровського врегулювання, від створення ЄЕП до транзитних нафтогазових проектів.

Відомо, що, відповідно до статті 106 Конституції України, президент України керує зовнішньополітичною діяльністю держави, на що вказують ті, хто припускає можливість зберегти наступність зовнішньополітичного курсу України при новому уряді. Однак та сама Конституція встановлює право Верховної Ради визначати основи зовнішньої та внутрішньої політики, на що посилаються ті, хто прогнозує зміну цього курсу в зв’язку з формуванням нинішньої парламентської більшості на основі Партії регіонів. На нашу думку, проте, зовсім не конфлікт законодавчих формулювань визначатиме зміст майбутніх баталій навколо формування нового зовнішньополітичного курсу, а конфлікт світоглядів, цінностей та інтересів основних учасників процесу прийняття політичних рішень.

Навряд чи сторони української політики, які представляють строкатий конгломерат влади, підуть у недалекому майбутньому на «законодавчу війну» задля перегляду чинної законодавчої бази, зокрема Закону про основи національної безпеки, який є головним законодавчим щитом європейської та євроатлантичної інтеграції України. У цьому немає особливої необхідності. Закон можна залишити як вітрину, заповнивши реальну політику змістом, який не залишить сумнівів щодо істинних намірів її творців.

Янукович і його команда

Прогнозуючи певну корекцію зовнішньої політики України в бік Сходу, автор не схильний, проте, ставити знак рівності між інтересами Партії регіонів і донецького клану, з одного боку, та інтересами Кремля — з іншого. Про це вже чимало написано, варто лише нагадати про незацікавленість угруповання, яке править нині в Україні, у безконтрольному проникненні більш сильного російського капіталу, спроможного в чесній конкуренції витиснути з українського ринку і донецький, і дніпропетровський, і будь-який інший місцевий капітал. Партія регіонів разом зі своїм лідером — політичний проект, який блискуче паразитує на російській темі, але дуже віддалений від російських інтересів.

Водночас наївно було б припускати й зворотне — що за проросійською риторикою правлячої партії стоїть старанно замаскований намір прискореними темпами втягнути Україну в Європейський Союз і НАТО. Разом із великою групою урядових чиновників від ПР, індиферентних до питань зовнішньої політики, до уряду ввійшла група жорстко орієнтованих на східний вектор осіб, очолюваних першим віце-прем’єром Миколою Азаровим, відомим у широких колах апологетикою ЄЕП, а у вузьких — вирішальною роллю у вилученні з Універсалу національної єдності нагадувань про План дій щодо членства в НАТО (ПДЧ). Саме Азаров покликаний очолити процес гальмування вступу України у СОТ як мінімум із перенесенням дати вступу на другу половину 2007 року, і відповідно, віднесенням на більш далеку перспективу початку переговорів про зону вільної торгівлі з ЄС. До клієнтели Азарова можна з упевненістю віднести нового міністра економіки Володимира Макуху (відповідального за посадою і за СОТ, і, частково, за ЄС), із яким вони разом працювали над переговорним процесом у рамках ЄЕП під час перебування останнього заступником міністра закордонних справ. Нагадаємо, що Макуху було переведено на посаду посла України в Японії на початку 2006 року, після того, як очолюваний ним тендерний комітет МЗС за дивних обставин надав значну суму компанії «Конгломерат» для виконання проекту з міжнародного іміджу України. Незабаром виявилося, що ця компанія неспроможна виконати умови тендера, контракт було розірвано, а МЗС дотепер намагається стягнути з заповзятливих харків’ян гроші в судовому порядку. Тандем Азаров—Макуха, мабуть, покликаний створити альтернативний тарасюківському МЗС центр генерування принципових зовнішньополітичних рішень у рамках уряду. Одним із таких рішень, вочевидь, стане включення української сторони в підготовку ряду документів ЄЕП, які виходять за рамки створення зони вільної торгівлі. Очевидно, що сам факт участі української делегації в переговорах про створення, наприклад, елементів митного союзу ЄЕП, буде ідеальною технологією дискредитації європейського вибору України, як це, втім, уже було в 2003—2004 роках.

Окрім того, не варто скидати з рахунків і вплив Анатолія Орла, призначеного днями радником прем’єра з питань зовнішньої політики. Позиції цього дипломата в компетентних колах добре відомі, в останній рік він неодноразово виступав у пресі з розгромною критикою зовнішньої політики помаранчевої влади за її прозахідність та ігнорування інтересів Росії.

Загалом, у команді регіоналів, приведеній ними в центральну владу, немає жодного політика чи чиновника, які щиро мислять категоріями європейського майбутнього України. Парадоксально, проте, певне, найбільш проєвропейським політиком у стані регіоналів, які прийшли в уряд, є... Віктор Федорович Янукович.

Довгострокові інтереси системного східноукраїнського бізнесу — це той, мабуть, єдиний істотний чинник, спроможний скоригувати політику ПР як основного партійного компонента уряду Януковича на європейському напрямі. Поки ж, на додаток до кадрового складу, ще два основних чинники будуть обмежувачами західного вектора уряду Януковича. По-перше, з огляду на довгострокові політичні амбіції ПР і особисто Віктора Януковича, для партії важливо зберегти обличчя у стосунках зі своїм електоратом, активне ядро якого становлять носії антизахідних настроїв. По-друге, події 2004 року назавжди наклали відбиток на образ Януковича й очолюваної ним партії в демократичному світі. І хоча нині легітимність перебування команди ПР біля влади не викликає сумнівів, репутація лідера, причетного до брудної фальсифікації результатів президентських виборів 2004 року, навряд чи підлягає глибокій корекції. Це, безумовно, буде незмінним чинником прохолодного сприйняття Януковича на Заході.

Тактичний компроміс
із «регіональним» ухилом

Очевидно, що жодна з політичних сил, представлених в уряді, не зможе мати контрольний пакет у прийнятті всіх зовнішньополітичних рішень, тому фактична політика багатопартійного уряду Януковича буде плодом компромісів. Проте немає сумнівів у тому, що позиція Партії регіонів буде рівнішою за інші рівні. І річ тут не лише у постаті прем’єра. Якісний склад квоти регіоналів в уряді не залишає сумнівів щодо базової філософії зовнішньої політики цієї команди, досить пригадати висловлення на міжнародну тематику Миколи Азарова, Дмитра Табачника, Юрія Бойка. І хоча більшість урядових посад регіоналів мають до зовнішньої політики дуже опосередкований стосунок, у цьому випадку важлива кількісна більшість.

У процесі прийняття всіх ключових рішень на рівні Кабміну Партія регіонів користуватиметься цією більшістю, нейтралізуючи в такий спосіб голоси, наприклад, міністрів закордонних справ і оборони за допомогою голосів непрофільних міністрів.

Показовим прикладом корекції курсу, що здійснюється всупереч позиції президента та МЗС, стало нібито прийняте рішення уряду відкласти приєднання України до Плану дій щодо членства в НАТО. Саме рішення є фантомним, позаяк на засіданні Кабміну воно, за нашими даними, не обговорювалося й не голосувалося. Як сказано в повідомленні прес-служби Кабміну, розісланому через півтори години після завершення першої прес-конференції прем’єра, уряд «тимчасово переносить прийняття остаточного рішення з даного питання на період, коли буде досягнуто більшого рівня поінформованості населення про НАТО в процесі консолідації суспільства». Усім, хто аби трішки знайомий із системою заходів, що закладаються в ПДЧ, очевидна неадекватність такої мотивації, адже одним із головних компонентів стандартного ПДЧ і є проведення інформаційних кампаній, спрямованих на інформування громадян про НАТО й підвищення рівня свідомої підтримки членства громадською думкою. Такі заходи проводилися в рамках реалізації ПДЧ, зокрема, у Словаччині й Болгарії — країнах, де рівень підтримки вступу в НАТО наприкінці 90-х років ледь досягав 30%. Очевидно, що посилання на рівень інформованості в даному випадку є ширмою для суто політичного рішення — де-факто пригальмувати процес вступу України в НАТО. При цьому формального порушення зобов’язань, прописаних в Універсалі національної єдності, тут немає: адже остаточний його текст уже не містив від початку запропонованого президентом посилання на ПДЧ, а перенесення термінів приєднання до плану формально не є відмовою від членства в принципі.

Для ослаблення впливу «нашеукраїнського» (президентського) елемента в уряді на одному з перших засідань нового Кабміну вже було прийнято важливе інституціональне рішення. Кабінет міністрів скоротив кількість урядових комітетів із семи до п’яти, причому під скорочення потрапив Комітет із питань європейської та євроатлантичної інтеграції, який очолював міністр закордонних справ. Функцією цього комітету була координація політики міністерств, відповідальних за реалізацію планів співробітництва з ЄС і НАТО. Головуючи в даному комітеті, міністр закордонних справ мав у своїх руках механізм контролю і впливу на значну частину внутрішньої політики — у компонентах, які належать до європейської та євроатлантичної інтеграції. До роботи цього комітету залучалися не тільки державні службовці, а й — на регулярній основі — експерти неурядових організацій, що свідчило про готовність уряду вести з громадськістю відкритий професіональний діалог про стан справ на ниві євроінтеграції. У контексті обговорення та прийняття Кабміном цього рішення показовою є повна індиферентність більшості міністрів, які представляють в уряді «Нашу Україну» і, за ідеєю, покликані відстоювати курс президента. За нашими даними, лише заступники міністрів закордонних справ і оборони, які були присутні на засіданні (глави цих двох відомств перебувають у відпустці), відкрито висловилися проти рішення, яке об’єктивно послабляє позиції їхньої політичної сили й особисто президента в уряді. Інші відмовчувалися.

Тепер цю структуру ліквідовано, а її повноваження передані новоствореному урядовому комітету з питань правової політики, оборони та європейської інтеграції, який очолив сам прем’єр-міністр Віктор Янукович. Така реорганізація позбавляє президентську команду можливості впливати на прийняття урядових рішень через інститут урядових комітетів, оскільки всі п’ять комітетів нині очолюють представники Партії регіонів.

Червоні прапорці навколо МЗС

Міністерство закордонних справ чекають нелегкі часи. Золоте століття, що вмістилося в короткому проміжку між серпнем 2005-го і серпнем 2006 років, закінчене. Керівництву міністерства доведеться працювати в новій реальності, у якій вага їхнього відомства в системі виконавчої влади знижуватиметься. Зі скасуванням згаданого вище урядового комітету з питань європейської і євроатлантичної інтеграції вичерпується можливість МЗС ефективно контролювати виконання урядом міжнародних зобов’язань України, насамперед, планів дії Україна—НАТО та Україна—ЄС. Це загрожує поверненням до ситуації часів Кучми, коли європейська інтеграція була лише риторичною вітриною й елементом дипломатичної гри, не підкріпленою реальною і послідовною внутрішньою політикою. І хоча помаранчева влада не здійснила дива у своїх євроінтеграційних амбіціях, і багато часу витрачено даремно, у 2005 році були закладені важливі інституціональні основи, що зв’язують зовнішню політику з внутрішньою. Руйнація або ж безсистемне переформатування цих основ може призвести до того, що зовнішня (у редакції МЗС) і внутрішня політика України знову стануть двома паралельними світами.

Очевидно, що вельми дипломатична дискусія щодо термінів вступу України в СОТ між прем’єром Януковичем і міністром Тарасюком, яка мала місце в день представлення міністра, буде не останньою дискусією між цими політиками. Як мінімум має бути дискусія з ПДЧ, щодо якого в МЗС, як і в Міноборони, є чітка позиція, яка відрізняється від позиції ПР.

З огляду на те, що міністр закордонних справ належить до президентської квоти, сумнівно, щоб регіонали від самого початку спробували взяти курс на заміну міністра. Мабуть, вони оберуть шлях, який уже в деяких елементах почав фактично реалізовуватися, а саме: створення паралельних центрів прийняття рішень в обхід МЗС, блокування пропозицій МЗС на засіданнях уряду, фактичне урізання повноважень зовнішньополітичного відомства.

Якщо формування різнобарвного уряду Януковича не призведе до кристалізації хоча б мінімально необхідного консенсусу з основних питань зовнішньої політики, сама політика стане заручницею внутрішньополітичної конкуренції і не зможе виконувати функцію ефективного представництва консолідованих інтересів України на міжнародній арені.