Страсті за «четвертою свободою»

Про свободу пересування людей у Європі, та й у світі, тепер говорити немодно. Міграційні хвилі з їх реальними й уявними ризиками реанімували мігрантофобію, пожвавили правий популізм, а з ними зробили незручними будь-які теми, пов’язані зі зняттям бар’єрів та подальшою лібералізацією умов переміщення людей. Проте глобалізація робить неминучою вищу мобільність, а віднаходження розумного балансу між гарантуванням безпеки і відкритістю кордонів стає однією з найважливіших складових міжнародної політики.

Свобода пересування людей зазвичай стоїть четвертою у неформальному європейському списку свобод (перші три - свобода руху товарів, послуг та капіталу). Однак саме свобода пересування найпривабливіша і найризикованіша водночас. Ось чому її так важко досягти на практиці: навіть після вступу країни до ЄС передбачаються перехідні періоди для нових членів, протягом яких їхні громадяни можуть лише частково користуватися привілеями «четвертої свободи», повнота якої
передбачає можливість безперешкодно рухатися між країнами Союзу з метою мешкання, роботи і навчання.

Існують послідовні стадії досягнення свободи пересування, перша з яких - безвізовий в’їзд для короткочасного перебування (без автоматичного права на роботу або на постійне мешкання). Саме в боротьбі за цю першу сходинку до «четвертої свободи» у відносинах із Євросоюзом ось уже кілька років перебувають Україна та інші країни Східної Європи. Політично вдалося досягти чимало, але вирішального ефекту, помітного для пересічних громадян, поки що немає. Тому і громадяни, і організації, які представляють їхні інтереси, в основ­ному залишаються незадоволеними. Тим часом, попри труднощі, рутинний політико-технічний процес рухається у бік визначеної мети - скасування візового режиму.

Тема важлива актуальна…

Статистика видачі віз ЄС за 2010 рік свідчить про те, що Україна міцно посідає другу у світі (після Росії) позицію в рейтингу країн, громадяни яких отримують найбільшу кількість віз для в’їзду в ЄС. В Україні за цей період країнами - членами ЄС видано 1 млн. 227 тис. віз, тобто 9% від усіх віз ЄС у світі, і на 10% більше, ніж 2009 року. Однак за темпами «приросту» віз Україна відстає від сусідів: російський показник за рік зріс на мільйон - від трьох з половиною до чотирьох з половиною мільйонів віз, або на чверть. Також приблизно на чверть зросла кількість виданих європейських віз у Китаї та Туреччині. Знову привертає до себе увагу феномен Білорусі - всупереч поширеним міфам про самодостатність,
замкнутість, орієнтованість на Росію білоруського суспільства, саме громадяни цієї країни отримують найбільше у світі віз ЄС у перерахунку на душу населення, причому пропорція багаторазових віз тут не поступається українським та російським показникам: близько третини всіх віз.

Питання візової лібералізації (під цим евфемізмом у ЄС приховується те, що ми звикли азивати скасуванням візового режиму) зайняло міцні позиції і в політичному діалозі ЄС зі східноєвропейськими сусідами, і в пріоритетах технічного співробітництва. Недавній саміт «Схід­ного партнерства» у Варшаві задекларував, що мобільність людей є одним із регіональних пріоритетів, а безвізовий режим для східних сусідів буде встановлено «у належний час», тобто коли прописані в «Планах дій» технічні критерії буде виконано. Завдяки наполегливості польського головування в ЄС із політичного лексикону було вилучено тезу про «довгострокову перспективу» безвізового режиму, а отже, ще більшою мірою, ніж раніше, - м’яч на полі сусідів ЄС, які прагнуть безвізового режиму, насамперед України і Молдови.

Процеси візової лібералізації стають дедалі більш публічними. Після майже року сумнівів у доцільності цього процесу в офіційних джерелах нарешті опубліковано текст Плану дій з візової лібералізації для України. Звіт Єврокомісії, про який ітиметься нижче, став публічним практично відразу після його передачі українській стороні. Європейські дипломати більш відкриті до обговорення візових питань, ніж це було ще кілька років тому. Зокрема, остання презентація незалежного моніторингу візової політики ЄС, проведена громадською ініціативою «Європа без бар’єрів» в Укрінформі 22 вересня, зібрала чимало представників консульств та посольств. Дискусія була досить відвертою, наприклад Надзвичайний і Повноважний Посол Греції в Україні публічно визнав проблеми грецької консульської служби і навіть озвучив заходи, спрямовані на подолання «потворної» візової практики грецького консульства в Маріуполі.

Тим часом вигідний для української сторони вимір теми свободи пересування закріплюється на порядку денному й інших міжнародних організацій, зокрема ОБСЄ. На щорічному форумі з прав людини, який проходить у Варшаві, весь день (29 вересня) було присвячено «четвертій свободі». Причому на тлі традиційних для обговорення в ОБСЄ питань (свободи пересування всередині країни, свободи безперешкодно залишати свою країну та повертатися в неї) більш чітко прозвучала і тема прав законослухняних громадян регіону ОБСЄ безперешкодно в’їжджати на територію іншої країни, точніше - країн, і тема «шенгенської стіни» звучала досить наполегливо. На цьому форумі публічно заявила про себе коаліція громадських організацій «За Європейський континент, не розділений візовими бар’єрами», до якої входить понад сорок громадських організацій із різних країн Європи, включно з Україною. Таким чином, шенгенський візовий режим, який перешкоджає поїздкам одних європейців у гості до інших, елегантно був поставлений у форматі ОБСЄ в один ряд із репресивними обмеженнями на в’їзд-виїзд та пересування людей, встановлювані авторитарними режимами Білорусі та Узбекистану.

Що зроблено?

У вересні Європейська комісія опублікувала перший звіт про прогрес України у виконанні Плану дій щодо візової лібералізації. Цей документ, як публічно доступний, проливає світло на роботу нашої країни із завданнями, сформульованими в Плані дій щодо візової лібералізації, отриманому Україною торік у листопаді. Звіт досить збалансований, як і належить продукту незаполітизованого пера чиновників Єврокомісії, що прагнуть побачити позитив скрізь, де є відповідний привід, і тим часом неупереджено вказують на дефіцити і проблеми. До вад документа можна зарахувати те, що в ньому відбито стан справ на початок липня, а відтоді ситуація змінилася, кілька нових нормативно-правових актів було прийнято остаточно або в першому читанні.

У звіті відзначено прогрес України у розробці та прийнятті законодавства, що регулює видачу ідентифікаційних документів (про це нижче), права біженців та осіб, які шукають притулку. У цьому контексті найважливішою подією стали розробка урядом і прийняття парламентом нової редакції Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (прийнято в другому читанні 22 вересня). Важливе значення мало затвердження указом президента Концепції державної міграційної політики. Відзначено прогрес у розробці законодавства з протидії торгівлі людьми, - профільну конвенцію Ради Європи ратифіковано ще наприкінці минулого року.

Відзначено і прийняття (адміністрацією Держмитслужби) Плану дій з впровадження в Україні концепції інтегрованого управління кордонами, покликаної модернізувати, згідно з європейськими стандартами, принципові підходи до охорони кордонів України. При цьому українське антикорупційне законодавство (а це, імовірно, буде наша «слабка ланка») оцінюється досить обережно, з часткою скепсису.

Взагалі, відносний успіх нормативно-правового процесу нав­коло візової лібералізації зумовлений низьким рівнем політизації більшості питань, які підлягають законодавчому врегулюванню, і відсутністю найчастіше яскраво виражених політичних та комерційних інтересів і конф­ліктів.

Біометрична істерика

Трохи в іншому ракурсі рухаються справи, коли доходить до конкретних реформ, помітних для суспільства, вигідних для політиків та бізнесменів від політики. Доля Закону «Про документи, які засвідчують особу і підтверджують громадянство України», прийнятого в другому читанні 23 вересня, - на жаль, типовий приклад поєднання благородної, правильної філософії законопроекту й «неакуратності» в деталях, яка є ознакою бізнес-лобіювання.

Закон уже викликав політичну реакцію і активно обговорювався в медіа, зокрема й на шпальтах DT.UA (в попередньому числі). На жаль, більшість заяв та матеріалів, які з’явилися, популістичні, далекі від аналізу суті запланованих реформ системи ідентифікаційних документів, їх відповідності європейським стандартам та суспільної важливості і зводяться або до залякування громадян жахами «віртуального концтабору», «біометричного гетто», або до викриття групи лобістів, зацікавлених в отриманні великих державних замовлень на виробництво документів нового типу. Лобісти, безумовно, є, і проблеми прозорості держзакупівель у цій сфері далеко не новина. Однак це не привід відмовлятися від важливої реформи в країні з традиційним хаосом у системі ідентифікаційних документів - у сфері, яка ніколи ще не регулювалася на рівні закону, всупереч європейській практиці та здоровому глузду.

Деякі автори взагалі фантазують щодо майбутнього «примусового пограбування» громадян України внаслідок нібито обов’язкової заміни всіх ідентифікаційних документів, за які нібито доведеться викласти у 2012 році кругленьку суму. Тоді як закон однозначно зазначає, що всі документи дійсні протягом зазначеного в них терміну дії і обов’язковій заміні не підлягають. Винятки зроблено тільки для прав водія радянського (!) зразка, які пропонується вилучити з обігу до 2014 року.

Проблеми, звісно, в закону є, і на них, зокрема, вказують експерти УВКБ ООН, які констатували у своєму висновку невиправдане скорочення (до шести місяців) терміну дії документів, що видаються біженцям. Зовсім невиправданою виглядає також передбачена законом поява великої кількості «соціальних» документів - соціального посвідчення, посвідчення інваліда, посвідчення пенсіонера тощо. Логічно було б рухатися у напрямі до єдиного соціального документа.

Тим часом якість дискусії вже викликала формування в суспільстві швидше негативного ставлення не до вад закону, а до проведення реформи ідентифікаційних документів взагалі. І це в країні, де 16-річним громадянам, котрі розпочинають доросле життя, досі видають безглузді сині книжечки музейного стандарту, які легко підробити, а в обігу одночасно перебуває сім (!) різних зразків прав водія.

Політикам і чиновникам, які приймають рішення, у свою чергу, необхідно знати, що успішне проведення реформи ідентифікаційних документів передбачає не тільки сучасну технічну складову (пластикові Id-Карти, електронні чипи, біометрія, бази даних та системи зчитування), а й, безумовно, якісну систему громадського контролю, захист персональних даних, недоступну для комерсантів систему персоналізації особи, прозорий процес виготовлення та зберігання документів. Лише тоді ця реформа стане не тільки джерелом заробітку виробників документів, а й інструментом забезпечення безпеки та комфорту громадян і буде достатньою гарантією довіри закордонних партнерів до українських документів - без чого про безвізовий режим можна тільки мріяти.

Коли буде результат?

Ніхто не може достовірно передбачити дату отримання Україною безвізового режиму з ЄС. Це залежить від безлічі чинників, більшість яких стосується ситуації в Україні. Немає сенсу повторювати тезу про контрпродуктивність мусирування можливих дат типу «до початку Євро-2012». Такі прогнози не мають нічого спільного з реальністю.

Наступний звіт Єврокомісії щодо України буде підготовлено під кінець року. Чи міститиметься у ньому висновок про виконання Україною першої фази Плану дій щодо візової лібералізації? На нашу думку, ні. Швид­ше за все, при збереженні теперішніх темпів із першою фазою (законодавчою) Україна зможе впоратися до середини наступного року. Для ухвалення відповідного рішення (про перехід до другої фази, імплементаційної) Євросоюзу знадобиться щонайменше півроку. Тобто, можливо, під кінець 2012 року буде дано офіційний старт другій фазі. Вона забере однозначно більше часу, ніж перша. Що­найменше два роки. Звідси найбільш оптимістичний експертний прогноз прийняття Євро­союзом рішення про скасування віз для України - кінець 2014 року. Хоча на початку 2015 року - президентські вибори, і не виключено, що рішення прийматиметься після них - з урахуванням політичного чинника.