Стійкість, стабільність, стагнація — три "с" Східного партнерства

Підготовка до п'ятого саміту Східного партнерства, що відбувся 24 листопада, розривалася між сподіваннями на новий порядок денний та усвідомленням необхідності захищати наявні здобутки. Український прорив на європейському напрямі у 2017 р., коли, попри несприятливу кон'юнктуру і завдяки чималим зусиллям, вдалося довести до повноцінного функціонування і Угоду про асоціацію, і безвіз, одночасно оголив питання стратегічного вакууму стосовно подальшого розвитку чільного напряму зовнішньої політики нашої держави.

Українська делегація традиційно до останнього боролася, щоб включити до підсумкової декларації саміту згадку про перспективу членства для учасників партнерства, з посиланням на статтю 49 базового договору ЄС. Однак ця звична стратегія вже вичерпала себе і навіть почала чинити зворотний ефект, викликаючи відверте незадоволення партнерів. У 2017 р. питання майбутнього членства країн партнерства зі спірного перетворилося на табуйоване, а боротьба за максимально амбітне формулювання опустилася на рівень нижче, до визнання наявності європейських прагнень у держав-членів Східного партнерства. Те, що фіксація на папері таких прагнень може стати доволі серйозною проблемою, довела зірвана декларація саміту Україна-ЄС у липні 2017 р.

Помилково було б і стверджувати, що Україна не намагається цей стратегічний вакуум заповнити. Вже у кількох своїх виступах, зокрема і в рамках саміту, президент окреслив пріоритети подальшого зближення з ЄС - енергетичний союз, єдиний цифровий ринок, митний союз і, зрештою, асоціація з Шенгенською зоною. Звісно, до деяких із цих пропозицій є питання і доцільності (митний союз), і реалістичності (Шенген), і ефективності загалом. Однак важливіше те, що вони не мають вираженої підтримки з боку європейських партнерів. А односторонніх бажань для поступу недостатньо.

Були відхилені чи мінімалізовані й інші анонсовані перед самітом сміливі ініціативи. Від амбітного "Плану Маршалла для України", розробленого з ініціативи та сприяння литовських партнерів, який ще навесні обіцяв істотні нові стимули для євроінтеграційної політики України, в документі залишилася побіжна згадка про зовнішній інвестиційний план. Ініціатива "Східне партнерство плюс", що передбачала можливість більш тісної співпраці асоційованих з ЄС держав (Україна, Грузія, Молдова) і була рекомендована Європейським парламентом, не знайшла підтримки на рівні глав держав та урядів. Тож співпраця у рамках формату надалі відбуватиметься за принципом найменшого спільного знаменника шести країн. Натомість у декларації з'явилася згадка про можливе залучення неназваних "третіх країн" з-поза ЄС і країн Східного партнерства до його ініціатив.

Стандартною відповіддю функціонерів ЄС на пропозиції подальшого стратегічного поглиблення відносин з Україною є наполягання на імплементації положень Угоди про асоціацію, тобто максимальній концентрації на внутрішньому порядку денному європейського виміру. Своєю чергою, низький темп реформування та імплементації положень Угоди про асоціацію з боку України лише додає додаткової легітимності такій позиції.

У загальних же рамках Східного партнерства, співпраця принципово орієнтована не так на держави-партнери, як на їхні суспільства і людей. Такий підхід теж нейтралізує частину тиску щодо перспективи членства: перспектива ж вочевидь надається власне державам, а не окремим особам. Втім, як сказав на прес-конференції президент Європейської комісії Жан-Клод Юнкер, "Східне партнерство - це насамперед партнерство людей", означивши його як мету покращення життя в цільових країнах та зближення суспільств.

Шлях до цього покращення лежить у чотирьох, визначених ще на Ризькому саміті 2015 р. напрямах - економічний розвиток, державне управління, розвиток взаємозв'язків та посилення суспільства. У рамках кожного напряму було розроблено й затверджено декларацією саміту так звані "Двадцять цілей до 2020 р.". І саме в рамках цих цілей і можна знайти відлуння ідей із більш амбітних проектів, як-то розвиток цифрових зв'язків чи енергетичних пов'язань.

У такому технократичному прочитанні реформи, спрямовані чи то на виконання 20 цілей, чи то на імплементацію положень Угод про асоціацію, не вважаються необхідним кроком з підготовки до майбутнього членства, що відбувається за організаційної та фінансової підтримки ЄС. Натомість вони перетворюються на мету в собі, пропонуючи певне переосмислення старої ідеї "розбудови Європи в Україні", чи то пак - у Східному партнерстві, покращення життя коли й не сьогодні, то принаймні до 2020 р. У ширшому ж, регіональному вимірі робиться трохи інший наголос: реформи сприятимуть розвитку стабільності та стійкості в країнах регіону, адже стабільніший простір сусідства сприятиме безпеці та стабільності самого ЄС. І, хоча політика сусідства будувалася за зразками політики розширення Європейського союзу, її найновіша редакція експліцитно замінює розширення (enlargement) на стійкість (resilience), чи то пак - стабілізацію регіону.

Постає закономірне запитання: така стагнація Східного партнерства є вимушеним трендом перехідного періоду, що розпочався з російською агресією і додав нової невпевненості стосовно майбутнього регіону, - чи все ж послідовною стратегією? На користь другого підходу свідчить те, що описана логіка розвитку Східного партнерства цілком відповідає пріоритетам Глобальної стратегії ЄС 2016 р. Глобальна стратегія, документ, покликаний визначати пріоритети зовнішнього залучення Європейського союзу, демонструє доволі аморфне ставлення до політики сусідства, розширяючи її географічні межі аж до регіонів Центральної Азії на сході чи екваторіальної Африки на півдні, і пропонує, власне, переходити від логіки розширення до стабілізації та сприяння стійкості країн-партнерок. А на зміну наголосу на поширенні європейських цінностей - приходить так званий принциповий прагматизм, із більшою вагою елементів політики, заснованих на інтересах. Тому результати саміту стали несподіванкою хіба для тих, хто все ж відчайдушно сподівався переламати логіку процесу.

Навіть просте порівняння текстів показує спадковість між декларацією Ризького саміту Східного партнерства 2015 р і Брюссельською декларацією: відмінності простежуються більше в акцентах і пріоритетах, ніж по суті запропонованого. Показово, втім, що Ризька декларація прописана детальніше, тоді як Брюссельська зробила ставку на лаконізм, обережність і загальність визначень.

Особливо різко це впадає в очі при порівнянні частин, пов'язаних із характеристикою та оцінкою дій Росії на просторі Східного партнерства. У 2015 р. аж три параграфи на початку декларації докладно характеризували проблеми агресії в Україні, а також розлого описували проблематику невирішених конфліктів у інших країнах партнерства. У 2017 р. їх замінили розмиті формулювання про глибоку стурбованість нескінченними порушеннями принципів міжнародного права в багатьох частинах регіону та загальні запевняння у повазі до територіальної цілісності. Слова "Росія" не вдалося знайти навіть після найбільш прискіпливого прочитання тексту: либонь, немає такого чинника в житті країн Східного партнерства. Принаймні якщо сліпо вірити документам.

Не дивно, відтак, що навіть ці обтічні формулювання втратили свої позиції в структурі документа: вони з'являються після особливого наголосу на розвитку стійкості у країнах регіону і доволі докладного пункту про пріоритетність цілей глобальної кліматичної політики. А в безпековому вимірі більший наголос зроблено на проблемах безпеки людини, а не на питаннях наявних конфліктів.

Наскільки тривким буде такий підхід? Є всі підстави вважати, що нова осмислена стратегія ЄС щодо регіону не з'явиться, доки блок не дійде згоди в питання, як будуть розвиватися відносини ЄС із Росією. Важливість Росії як чинника подальшого розвитку відносин із країнами Східного партнерства істотно зросла. Риторика необхідності захисту європейських цінностей від російської агресії у публічному просторі частково збалансовується нав'язливою ідею, яка нерідко перетворюється на тезу, що ЄС сам спровокував Росію надмірною залученістю в регіоні, а відтак повинен узяти на себе відповідальність, підійти до свого залучення стриманіше й підкреслювати, що його активність не спрямована "ні проти кого в регіоні" (останній пункт наявний в обох деклараціях - 2015 р. і 2017 р.).

Буквально перед самітом у потужному брюссельському виданні Politico вийшла стаття під заголовком, що в Україні може видатися скандальним, - "Як ЄС зруйнував Україну (з допомогою Росії)". Однак у публічному просторі ЄС це рідкісний спосіб мислення. Контрдискурс окремих експертів про те, що самоусунення, чи то пак - самообмеження в регіоні аж ніяк не гарантує стабільності, поки що мейнстримом не став. Тим більше наразі відмінності між державами ЄС у питанні політики щодо Росії надто значні, аби мати можливість робити з Східним партнерством радикальні речі: чи то істотно посилювати зв'язки й інтеграцію, чи то взагалі відмовлятися від такого формату залучення в регіоні. А наростання популізму та посилення "прав вето" окремих держав щодо зовнішньополітичних рішень, які традиційно приймаються консенсусом, додатково ускладнюють поступ у спірних ініціативах.

Чи означає така відсутність продукування нових смислів провал формату? Видається, що вона має, радше, вказати українському керівництву, що Східне партнерство в поточній ситуації не може стати тим форматом, який надасть нових смислів європейській інтеграції України. Втім - воно може бути надзвичайно плідною платформою для розбудови мережі зв'язків у цільових сферах чи навіть збереження зацікавлення ЄС як цілого (а не лише окремих держав) східноєвропейським регіоном як таким. І цих завдань теж не слід недооцінювати, зокрема перед обличчям анонсованого на 2018 р. початку реформування ЄС. Якщо, скажімо, прочитати план реформування ЄС одного з лідерів на цьому напрямі - французького президента Емманюеля Макрона (який, доволі передбачувано, не знайшов часу на Брюссельський саміт), то жодних ідей щодо Східної Європи там знайти не вдасться. Натомість він пропонує амбітне партнерство з Африкою. Тож варто шукати союзників і боротися за збалансування "африканського" напрямку сусідства - східноєвропейським.