Шенгенська амбіція України: перехід від риторики до справ

Менш ніж за місяць українському безвізу виповниться рік.

Тестову річницю Україна пройшла гідно, не порушивши жорстких безпеково-міграційних правил механізму призупинення та отримавши від Європейської комісії загалом позитивну оцінку імплементації безвізу. Як відомо, успіх надихає рухатися вперед, тому завершення проекту "візова лібералізація" поставило перед українським суспільством питання: "А що після безвізу?". Що може стати логічним продовженням ідеї скасування візових бар'єрів із ЄС, яка вперше об'єднала більшу частину українського політикуму та громадянського суспільства? Тоді коли експертне середовище продовжує тривалі дискусії про те, що має стати наступним успішним проектом у сфері євроінтеграції, президент Порошенко оголошує нові зовнішньополітичні орієнтири, серед яких - перспектива Асоціації з Шенгеном.

Чим керувалися президент і його команда, презентуючи нове бачення розвитку відносин України та ЄС на цьому напрямі? Емоційним перегрівом та "запамороченням від успіху" - чи, навпаки, об'єктивною оцінкою можливостей країни, помножених на досвід і новий багаж знань, отриманий під час візової лібералізації? Швидше за все, і тим і іншим. Утім, результату досягнуто: Україна отримала нову стратегічну мету, що має потужний потенціал у зближенні з ЄС як на інституційному рівні, так і у сфері контактів між людьми. Переваги зазначеного проекту очевидні: це досягнення вищого ступеня свободи пересування в Шенгенській зоні з одночасним підвищенням рівня безпеки як всередині країни, так і на її кордоні. Завдяки поглибленій співпраці правоохоронних органів країн Шенгену, з допомогою електронної системи безпеки SIS, яка дозволяє обмін інформацією про злочинців та підозрюваних, співпраці з Інтерполом і попередньому аналізу ризиків, рівень злочинності у країнах Шенгену було помітно знижено, а рух людей, товару та капіталу - підвищено. Переваги від зближення з Шенгеном - взаємні, бо якщо Україна стане виконувати критерії Шенгенського доробку, ЄС отримає міцнішу Україну із захищеними кордонами та безпечною ситуацією всередині.

Але чи можемо ми розраховувати на підтримку цієї ініціативи в ЄС? Які нові переваги та труднощі чекають нас на шляху до Асоціації з Шенгеном, та як із ними боротися? Вочевидь, у рамках цієї статті ми не зможемо охопити всі назрілі питання. Втім, кількість цих питань є доброю ознакою поступового переходу нового політичного орієнтиру з суто теоретичної площини до практичного обговорення.

Щойно в публічному просторі було озвучено ідею про "Шенгенську перспективу" України, почали говорити про "амбітність" і "нереалістичність" проекту. І якщо "амбітність" проекту поза сумнівами, - всі масштабні та тривалі проекти вимагають від виконавців сміливості й навіть зухвалості, то клеймо "нереалістичності" - спірна характеристика, що штучно звужує перспективи України на цьому шляху, ігноруючи досвід країни у "візовій лібералізації", яка, за багатьма ознаками, вже проклала шлях до тіснішої співпраці з Шенгеном.

Так, у далекому вже 2004 р. Україна вперше тихо й невпевнено почала говорити ЄС про необхідність змін у візовій політиці щодо українців після розширення ЄС і Шенгену. Знадобилося майже 6 років зусиль та запровадження пілотних проектів, яким стало візове спрощення, щоб отримати у 2010 р. План дій з візової лібералізації (ПДВЛ), який ще через 7 років привів Україну до скасування візового режиму ЄС. Скажете, надто довгий шлях, що забрав майже 13 років? І так, і ні, беручи до уваги політичну волю країн-членів ЄС до відкритості та ту ж політичну волю України до змін.

Утім, у перших домовленостях України у сфері "візового діалогу" було зафіксовано довготермінову перспективу - скасування віз із ЄС, тоді як ПДВЛ такої довготермінової мети не ставив. Але хто сказав, що її не можна продовжити аж до Асоціації з Шенгеном? На цьому шляху важливі як змістове наповнення, так і назва нового проекту з Шенгеном, яка б надихала нас і не дратувала ЄС. Наприклад, шлях до безвізу починався з візового спрощення та візової лібералізації, які мали свої етапи й умови еволюції, а також окремі підходи в адвокації серед різних гравців як у ЄС, так і в Україні.

ЄС - партнери чи скептики?

Міграційна криза, загроза тероризму, відновлення контролю на внутрішніх кордонах, зростання євроскептицизму, економічний дисбаланс між країнами-членами дуже вплинули на суспільні настрої і підхід ЄС до політики розширення. Європейський Союз вустами посла Мінгареллі неодноразово давав пряму відмову на питання про перспективу членства України в Союзі чи Шенгені. Однак не варто ставити знак рівності між цими перспективами.

По-перше, позиція ЄС не є монолітною. Так, незважаючи на позицію "виконавчої влади", про можливість перспективи Шенгену для України, Грузії та Молдови згадали євродепутати в резолюції до саміту Східного партнерства восени 2017-го (519 голосів "за"). По-друге, ЄС потребує нового ефективного важеля для впливу на впровадження реформ, у кінцевому результаті яких - безпечній, демократичній і ефективній країні на своєму кордоні - він, безумовно, зацікавлений. Безвіз як пряник, що спонукає до реформ, для ЄС уже вичерпано, лишився тільки батіг скасування безвізових поїздок, який може зберігати надбане, але не просувати рух далі. Взяття Україною та ЄС на себе зобов'язань з інтеграції до Шенгену дало б обом сторонам нові інструменти впливу на перебіг реформ у найширшому колі галузей.

Визнання віз

Однією з базових вимог приєднання до Шенгенської угоди є повна уніфікація візової політики. Зважаючи на віддаленість перспективи для України, навряд чи є сенс говорити про повну уніфікацію, але можна говорити про поступове запровадження елементів візової політики Шенгену і, зокрема, звернутися до досвіду інших.

Визнання шенгенських віз уже стало інструментом спрощення власної візової політики та додатковим безпековим фільтром для низки країн. На сьогодні принаймні 15 держав (а також Гібралтар і невизнане Україною Косово) повністю або частково дозволили власникам шенгенських віз перебувати на своїй території. При цьому одні країни визнають шенгенські візи беззастережно, а інші використовують їх, радше, як додатковий безпековий фільтр.

Наприклад, Білорусь у січні 2017 р. дозволила безвізовий в'їзд тривалістю до 5 днів громадянам 80 країн, однак для окремих із них (Гаїті, Індія, Китай та ще 6 країн) встановлено додаткову вимогу про наявність шенгенської візи або візи країни-члена ЄС зі здійсненим перетином кордону.

З іншого боку, ЄСівська "четвірка" (Болгарія, Румунія, Кіпр і Хорватія), що ще не приєдналася до Шенгену, визнає шенгенські візи повністю і беззастережно, хоча це й асиметрично, - візи, видані зазначеними країнами, не дають права в'їзду на територію Шенгену. Водночас у країн "четвірки" є взаємне визнання віз між собою: болгарська, кіпрська чи хорватська віза дає підстави для перебування в Румунії, а Хорватія, Болгарія і Кіпр визнають візи решти трьох країн-партнерів.

Іншим прикладом адаптації шенгенської візової політики є країни Західних Балкан (Албанія, Сербія, Чорногорія, Македонія, БіГ) та партнерка України по шляху до безвізу Грузія, на території яких також можуть перебувати власники шенгенських віз. Молдова дозволяє в'їзд громадянам Китаю, Катару і Кувейту з шенгенськими візами.

Фактично, більшість сусідів України вже так чи інакше використовують Шенгенську систему в рамках власної візової політики. Україна ж поки що має лише один елемент такої інтеграції: наявність шенгенської візи (поряд із візами США, Британії, Канади, Японії) є підставою для звільнення від співбесіди під час отримання візи громадянами "країн міграційного ризику". Цю норму було запроваджено в нових правилах оформлення віз, що набрали чинності у березні 2017 р. і містили ще кілька кроків у напрямі Шенгену - зменшення кількості типів віз до чотирьох (A, B, C, D) та уніфікація консульського збору.

Базуючись на досвіді найближчих сусідів, Україна навіть у короткостроковій перспективі могла б модифікувати свою візову політику в кількох можливих варіантах. Першим кроком могло б стати повне або часткове визнання шенгенських віз підставою для в'їзду на територію України, що розвантажило б українську консульську систему, хоча це може одночасно призвести до зменшення консульських зборів.

Досвід Румунії, Болгарії, Хорватії та Кіпру міг би стати підставою для аналогічних інтеграційних проектів зі взаємного визнання віз з участю України. До прикладу, про взаємне визнання віз можна домовитися з Грузією та Молдовою, які з Україною об'єднують євроінтеграційний вектор, успішна візова лібералізація з ЄС та продуктивна співпраця в рамках Східного партнерства. Але не тільки, - такі переговори можна вести і з Сербією, Чорногорією та іншими країнами Західних Балкан. Такі "візові союзи" можуть потенційно посилити шенгенську перспективу країн-учасниць, а набутий досвід інтеграції може стати у пригоді під час повноцінного інтегрування в Шенгенський простір.

Інтеграція та співпраця

У червні 1985 р., коли почався період підготовки до взаємного скасування прикордонного контролю п'ятьма країнами-підписантами Шенгенської угоди, прикордонників зобов'язали під час контролю проводити тільки візуальний огляд легкових авто, які їдуть на малій швидкості, не зупиняючи їх без потреби. Мандрівникам же запропонували клеїти на лобове скло зелений диск діаметром не менше 8 см, який означав би щось на зразок "я не везу нічого забороненого або такого, що підлягає декларуванню, правила знаю, зобов'язуюся дотримуватися".

Із такої декларації довіри між державами і громадянами починався той Шенген, який ми знаємо сьогодні. Довіра - наріжний камінь, до якого апелюють і технократи, і політики, говорячи про Шенген. Річ у тому, що це не тільки поняття етики, а й суто функціональний елемент системи, який стосується горизонтальної міжвідомчої співпраці всередині держави, між суміжними відомствами різних держав і такої інтимної для кожного відомства речі як доступ до баз даних.

У далекосяжній перспективі інтеграція до Шенгенського простору передбачає спільну охорону кордонів, тісну співпрацю між правоохоронцями країн-членів та долучення до Шенгенської інформаційної системи (SIS). Дещо з цього Україна вже реалізувала або планує реалізувати.

Правоохоронні органи

В України з 2014 р., як кажуть, безпрецедентний рівень співпраці правоохоронних органів (law enforcement agencies) з колегами з країн ЄС. Тут варто згадати і програми адаптації Twinning, місію EUAM, і багато секторальних програм співпраці. Значною мірою цьому сприяли безвізовий режим і План дій з його досягнення. Покращився обмін базами даних про вкрадені та загублені документи, автомобілі, оголошені в розшук. Проте є й винятки. Представники органів внутрішніх справ країн ЄС роками скаржаться на відсутність прямої співпраці з українським МВС, яке залишається надзвичайно закритою структурою, дуже відстаючи в цій сфері від, наприклад, прикордонної служби.

Управління кордонами

Завдяки безвізу в Україні було схвалено Концепцію інтегрованого управління кордонами та План заходів з її виконання, вагома частина яких присвячена питанням міжвідомчої взаємодії й міжнародної співпраці, а повна реалізація яких також уже є, фактично, готовим елементом інтеграції з Шенгеном. Україна вже тепер успішно здійснює спільний контроль на кількох пунктах пропуску з Польщею та Молдовою і спільне патрулювання з колегами з кількох країн-сусідів, набуваючи досвіду такої співпраці. Проте у сфері охорони кордону наближення до Шенгену для України матиме трохи парадоксальну траєкторію. Ставлячи за мету в далекій перспективі скасувати кордони з західними сусідами, у найближчому майбутньому, відповідно до зобов'язань ПДВЛ, Україна повинна всебічно зміцнювати й розбудовувати інфраструктуру західного кордону. Тільки з надійним, ефективним і зручним для громадян кордоном можна буде перейти до процесу його скасування.

Обмін даними

Долучення до SIS - це, практично, останній етап, хоча в ньому теж можливі етапність і градація. Наприклад, Британія має обмежений доступ до SIS одного типу, Болгарія, Хорватія, Румунія - іншого, а члени ЄС Кіпр та Ірландія не мають доступу зовсім.

Тут, продовжуючи роботу з інтеграції своїх баз даних та з долучення до баз даних ЄС ( Шенгену, Україна могла б почати співпрацю з ЄС зі взаємодії між системами попередньої авторизації. ЄС планує запустити свою систему ETIAS до 2021 р., в Україні ухвалено документ про розробку механізму електронного повідомлення іноземцями про намір відвідати Україну.

Шлях до Шенгену

Це стислий огляд тактичних кроків, які можна вже зараз робити на шляху до Шенгену, але для цього потрібно надати цьому шляху статусу стратегічного, створивши відповідну Дорожню карту чи План дій з реалізації та заклавши його у стратегічні документи. Одним із перших кроків України може стати законодавча фаза імплементації Шенгенського доробку. Паралельно може розпочатися політичний діалог зі стороною ЄС для формування довгострокового алгоритму, метою якого є приєднання України до Schengen area. Щоб не дратувати скептиків із ЄС, це може бути план інтеграції у кілька етапів, де питання кінцевої мети залишатиметься відкритим упродовж тривалого часу. Визнання з боку ЄС можливості приєднання України до Shengen area прийде нескоро, і треба це усвідомлювати.

Впровадження відповідного плану інтеграції з Шенгеном має супроводжуватись адвокаційною роботою з країнами-членами ЄС, переважна більшість яких на даному етапі не демонструють розуміння та підтримки "Шенгенських" намірів України. Прийняття Європейським Союзом нового євроінтеграційного напряму безвізової України відбудеться лише після усвідомлення країнами-членами взаємних переваг, які вочевидь нестиме це партнерство.

Візова лібералізація із ЄС стала для України актуальною, коли її західні кордони виявилися східними межами ЄС і було припинено вільний рух із найближчими сусідами. Перші розмови про візову лібералізацію з ЄС/Шенгеном почалися у 2003–2004 рр., за адміністрації президента Кучми. За президентства Ющенка було виконано величезну дипломатичну і політичну роботу, яка завершилася створенням Плану дій з візової лібералізації. Проте отримав його на саміті Україна-ЄС 2010 р. вже Віктор Янукович, а виконання ПДВЛ і отримання безвізу припали на президентство Петра Порошенка.

"Шенгенський проект", не менш масштабний і тематично пов'язаний із безвізовим, хоч і розпочався з політичної заяви чинного президента, має всі шанси стати загальнонаціональним і пережити зміни влади та політичні пертурбації.