Україна 2028 — європейська держава, інтегрована в ЄС

У політиці загалом треба розуміти, чого ти хочеш, а у відносинах із ЄС - тим більше.

Невиразне й часом протилежне бачення відносин Британії з ЄС після Брекзіту стане класичним прикладом того, як не треба будувати відносини з ЄС. Виявилося, що британські політики не лише не мають стратегії, а й на технічному рівні плутаються у простих категоріях, таких як митний союз. Ця нерішучість підриває підтримку уряду Британії всередині країни і не дає можливості пояснити свою позицію ширшому світові, зокрема Китаю, куди Тереза Мей їздила з візитом. А головне - що ЄС перехопив ініціативу й нав'язує своє бачення майбутніх відносин, будуючи його досить похмурим для Британії. Зрештою, Ангела Меркель під час зустрічі з пресою в Давосі чітко сказала, що Мей не може сформувати своє бачення відносин і покладається на пропозицію з боку ЄС. І це є руйнівним для Мей як для політика.

Проблема Британії полягає в тому, що її політики не можуть чітко сформулювати, якими вони бачать свої відносини з ЄС у довшій перспективі, а відтак не можуть сформулювати свою позицію на переговорах тут і тепер. Тоді як саме з аналізу можливих далекосяжних переваг та ризиків у відносинах із Британією виходить Мішель Барньє, коли представляє основи мандату Європейської комісії на переговори щодо майбутніх відносин із Британією.

Тактика ЄС - загнати Британію в жорсткі рамки - наразі видається дієвою саме завдяки чіткому підходові до формулювання свого бачення майбутнього. Звісно, британський уряд здатний подолати цю свою невизначеність, але наразі Брекзіт виглядає хорошою ідеєю лише на рівні гасел, без якогось докладного змісту в собі.

Не така яскрава, але не менш масштабна втрата стратегічного бачення відносин з ЄС сталася і в Україні.

Сталося це передусім тому, що укладення угоди про асоціацію (УА) затяглося на 10 років. Зволікання з переговорами, проблеми з підписанням, з ратифікацією. 1 вересня 2017 р., коли Угода набрала чинності, загальний настрій нагадував, радше, фініш великого проекту, а не старт нового.

Хоча акцент мав би бути саме на майбутньому, адже УА - це юридична основа і рамка великого проекту, який тільки належить виконати. Сама Угода, хоч і діє безстроково, передбачає 10 років формування простору вільної торгівлі. Звідси випливає тривіальний підхід, що головний пріоритет наступного десятиліття - виконання УА. І про це нам постійно нагадують наші партнери з ЄС.

Однак "виконання Угоди про асоціацію" як головне завдання на наступне десятиліття не спрацьовує. Передусім політично, бо, як зазначено, УА сприймається як факт доконаний, тепер нам потрібні нові горизонти й цілі.

Перш ніж визначити ці цілі у форматі євроінтеграції і міжнародних відносин, варто з'ясувати, чого саме ми хочемо.

Перша місія - інтеграція або смерть. В адвокати цієї ідеї я б хотів узяти людину, котра точно не може бути лідером лібералів і прихильників вільної торгівлі. Прем'єр-міністр Польщі Матеуш Моравєцькі у своєму інавгураційному експозе в грудні 2017 р. говорив про два, на його думку, помилкових бачення Польщі. Бачення залежного розвитку, яке передбачає для Польщі роль периферії. І це для нього 25 років трансформації Польщі. Але не менш помилковим для нього є бачення відгородження стіною від решти світу. Для нього Польща є частиною Заходу, а відтак мусить мати глобальні амбіції і не боятися конкуренції та співпраці.

Тобто інтеграція до внутрішнього ринку ЄС - це зброя прагматичних прихильників національного економічного розвитку, таких як Моравєцькі. У своєму виступі на ВЕФ у Давосі він ще раз наголосив, що його мета - подолання економічного розриву всередині ЄС.

Для України подолання периферійності і розриву в розвитку ще актуальніше, ніж для Польщі. Навіть окреслена вище позиція сусідньої країни свідчить, що конкурувати з Польщею можна лише шляхом прагматичної й виваженої інтеграції.

До того ж над нами тяжіє й негативний вплив Росії, якій потрібен контроль над Україною, власне, для тримання нас на якомога більш периферійних позиціях, у такий дикий спосіб посилюючи свій статус регіонального центру.

Тому інтеграція до внутрішнього ринку ЄС є чи не єдиним шляхом впевненого та стабільного посилення своєї економіки і тих її галузей, які можуть претендувати на статус глобальних лідерів (а такі є, хоч би якою скептичною була реакція читача).

Друга місія - Європа для людини. У самій назві Революція Гідності артикулювала головну суспільну вимогу - гідного життя, до якого ставляться з повагою. Це складна й вимоглива трансформація. Це не лише питання законів та інституцій, це й щоденне життя людини, щоденні ритуали гідного життя. Життя, яке ми так часто називаємо європейським. Про це говорено багато. Але нам потрібно створити всі можливі умови для того, аби українці жили у тому ж просторі, що й населення держав-членів ЄС.

Безвіз уже дав таку можливість, яку реалізували 400 тис. осіб, що відвідали ЄС, і зарезервували 4 млн осіб, які виробили біометричний закордонний паспорт.

Далі нам потрібні дешевий і різноманітний транспорт до ЄС, покращена прикордонна інфраструктура, скасування плати за роумінг та інші проекти, що стосуються можливості подорожувати до ЄС так само, як до сусіднього міста.

Інший елемент - захист прав людини на рівні держав-членів ЄС. Ці держави не ідеальні, але вочевидь кращі в захисті прав людини, у гарантуванні безпеки та захисті прав споживачів.

Наразі в ЄС дедалі більше уваги концентрується на гарантуванні доступу споживачів до товарів тієї ж якості, що й в інших державах-членах ЄС, або на забороні ґео-блокування цифрових послуг всередині ЄС. Це також важливо для українських споживачів.

Найголовніша місія - the knowledge (знання). Старий як світ тест профпридатності лондонських таксистів найкраще пояснює найважливіше, що нам знадобиться від наступного десятиліття. Українському бізнесу потрібно нагромаджувати знання, як торгувати, з ким торгувати і на яких умовах торгувати, що потрібно для того, аби вибудовувати довіру, і як інтегруватися до ланцюгів виробництва. Для ясності: український бізнес виявив неабияку вправність у цій царині. 14 тис. українських компаній експортували свою продукцію до ЄС минулого року. Але для справжнього успіху нам потрібно в рази збільшити кількість компаній, які продають у ЄС, співпрацюють із бізнесом з ЄС або мають інвестиції з ЄС. Нам потрібно закріпити цю співпрацю, зробити її багаторічною. Потрібно поширити знання про звичаї та традиції ведення бізнесу. Осягнення цього закону бізнесу можливе лише через власну практику і потребує багато часу.

У цій місії є кілька важливих аспектів. Ідеться не лише про виставки, контракти, кредити і участь у бізнесі. Йдеться і про технічний бік бізнесу - стандарти й технічне регулювання. Ідеться про навички працівників, які дає професійна і вища освіта. Ідеться про бухгалтерський облік і аудит, які мають відповідати європейським стандартам. Тому йдеться не лише про знання бізнесу, а й про знання уряду, як допомагати бізнесу та взаємодіяти з ним.

Нагромадження знання й досвіду - річ важлива і для уряду. Нам нарешті треба навчитися використовувати можливості інтеграції з ЄС. Успішні приклади виконання плану дій щодо візової лібералізації і реформи безпечності харчової продукції мають поширюватися далі. Чиновники мусять навчитись реалізовувати такі ж масштабні проекти і в інших сферах. Нам потрібно нарешті навчитися працювати з фінансами ЄС. Відповідь ЄС на наш запит про збільшення допомоги з боку Євросоюзу - що Україна не використовує наявних можливостей, має залишитися в минулому.

Досвід держав-членів ЄС - показовий. Наскільки позитивну динаміку в реалізації великих інфраструктурних проектів за кошти ЄС показує Польща, настільки ж невдалим є досвід Німеччини, де вкотре відкладається завершення будівництва аеропорту в Берліні.

Тобто ці навички треба розвивати і підтримувати.

Якщо говорити про уряд, то його головна місія - наблизитися до ЄС, який розвивається. Акцент тут - на динаміці розвитку ЄС. ЄС зловив момент для реформи себе. Більша інтеграція. Амбітні цілі. Більші інвестиції. Нові сфери компетенції в обороні, безпеці та зовнішній політиці. Ці ідеї будуть підкріплені новими правовими рамками і новим багаторічним бюджетом.

Наше завдання, крім реалізації наявної програми інтеграції, передбаченої Угодою про асоціацію, - наближатися до ЄС і в нових ініціативах. Головне в цьому - не так логіка "наздогнати і перегнати", як прийти до належного рівня синхронізації у ключових політиках ЄС. Щоб відразу орієнтуватися на ті цілі, яких прагне досягти ЄС. Наприклад, ринок електронних комунікацій ЄС, до якого Україна може інтегруватись на основі додатку XVII УА. Нам потрібно не лише виконати вимоги, передбачені додатком, а й одночасно з ЄС працювати над пріоритетами Єдиного цифрового ринку ЄС - щодо посилення захисту персональних даних, інших прав споживачів цифрових послуг. Тоді ми зі стану постійного наздоганяння перейдемо до одного регуляторного поля й інтегруємося з ЄС швидше.

І, нарешті, наша зовнішньополітична місія - закріпити нову регіоналізацію. Під час цьогорічного Давосу всі панелі, в яких брали участь українці, стосувалися питань Східної Європи, без прив'язки до пострадянського простору. Наше завдання - закріпити це розуміння України як європейської держави, котра (поки що) не входить до ЄС, але з ним інтегрується. Це непоганий клуб Норвегії, Швейцарії, Балкан, Туреччини і в близькому майбутньому - Британії. У кожної з цих держав - особливе ставлення до членства в ЄС. Але всі вони хочуть інтегруватися, інтегровані або хочуть залишитись інтегрованими з ринком ЄС. Нам потрібно, аби така категоризація України перейшла на рівень аксіоми.

Такі місії легше визначити, ніж реалізувати. Але тут у нас є все ще невикористаний потенціал Угоди про асоціацію. Формально це звучить просто - виконання всіх її положень. Але цього буде вочевидь замало. Потрібна динаміка у спільній роботі і готовність досягати більшого в існуючих рамках. Аби таким чином перетворити Угоду про асоціацію на щось більше. Використовуючи сучасні підходи до брендингу - на Угоду про асоціацію плюс. Причому не йдеться про перегляд угоди. Ідеться про ефективне використання її можливостей.

Ми вже говорили про приклад цифрового ринку. Якщо активізувати роботу Комітету асоціації, а особливо - Комітету асоціації в торгівельному складі, можна наповнити ідею інтеграції до цифрового ринку конкретним планом дій на основі чинних положень Угоди, і навпаки - технічні положення доповнень до додатку XVII отримають чітку політичну мету.

Приклади цього існують. Дуже амбітні цілі Анкарійської угоди 1963 р., які ніяк не реалізовувалися 30 років, були перетворені у щось практичне рішенням 1/95 Ради Асоціації Туреччина - ЄС.

Тобто в нас є досить амбітна, інтеграційного характеру Угода про асоціацію. Це визнає наймодніший на сьогодні урядовець Європейської комісії Мішель Барньє. Проте мова угоди, з різних причин, надто технократична. Настільки, що майже унеможливлює просте пояснення, чого ми досягнемо, виконавши її. У мене особисто зайняло певний час виробити свій підхід до пояснення того, чого можна досягти в рамках виконання Угоди.

Головна складність полягає в побудові Угоди. Перш за все, вона містить взаємні права та обов'язки. Це класичний підхід до міжнародного права. І, наприклад, умови тарифної лібералізації виписані саме так.

Але інтеграційна частина Угоди виписана в умовній формі, у форматі "якщо - то". Якщо Україна виконує умови Угоди щодо адаптації законодавства, то ЄС забезпечить інтеграцію України у відповідну частину свого єдиного ринку. Це досить поширена мова в міжнародному праві. Але й зрозуміла вона лише правникам та чиновникам. Бо цей силогізм розірваний у різних частинах угоди. Досить часто залежить від рішень, які мають ухвалити органи угоди, і від змісту цих рішень.

Потрібно, щоб нинішнього року Україна і ЄС спільно створили це бачення - куди і як ми інтегруємося, і які рішення потрібно для цього прийняти. Взагалі, цей документ можна було б виробити й рік тому, але з різних причин не вийшло. Що навіть на краще. Бо, власне, нинішній рік найбільше придатний для такої дискусії, оскільки цього року ЄС активно дискутує про власне майбутнє, працює над своїм багаторічним бюджетом, а головне - активно працює над своїм розширенням (Балкани) і звуженням (Брекзіт). Усі ці проекти актуальні тут і тепер, у 2018 р., і визначать мислення про ЄС на наступне десятиліття. Головне в цій роботі ЄС - багато мислення про умови інтеграції європейських країн, які не входять до ЄС. Інтелектуальним осередком цього мислення в ЄС є TF50 - група щодо переговорів із Британією, до складу якої Мішель Барньє запросив людей, які розуміють відносини з Норвегією і Швейцарією, які також постійно аналізують Угоду про асоціацію з Україною з різних перспектив (як у цілому, так і в окремих секторах). Мислення TF50 - комплексне і формує політику майбутніх відносин ЄС і Британії. Саме цього мислення бракує у SGUA, яка дуже добре допомагає у здійсненні реформ, але не творить бачення того, куди ми прямуємо у відносинах із ЄС. Цього стратегічного мислення бракує і в справді ретельному плануванні виконання Угоди в уряді, і в справді якісному моніторингу, який забезпечує Пульс Угоди.

Це не критика, це просто реакція на ситуацію, в якій опинився британський уряд. Рішення - вийти чи залишитись - виявилося, на перший погляд, простим, але як це реалізувати- годилося б знати наперед. Натомість британський уряд застряг у ваганнях, чи потрібен йому митний союз. А у відповідь ЄС починає кошмарити, говорячи, що митний союз із Британією неможливий, бо це суперечить принциповим позиціям Британії, але без митного союзу неможливо реалізувати попередню домовленість щодо Північної Ірландії.

І, власне, на прикладі митного союзу можна побачити, наскільки важливе розуміння деталей при розмові про візійні речі. Президент України наголошує, що митний союз має бути одним із наріжних проектів наступного етапу інтеграції з ЄС, не наводячи деталей, як саме має виглядати цей проект. Відтак, оцінка цього проекту базується на нинішній моделі митного союзу з Туреччиною. Така модель обіцяє лише невелику гіпотетичну перевагу для України у вигляді незастосування правил походження в торгівлі між сторонами. Вона нівелюється істотними обмеженнями в міжнародній торговельній політиці. Натомість експерти Світового Банку, які оцінювали потенціал митного союзу Туреччини з ЄС, наголошують, що інтенсифікувати торгівлю можна шляхом інтеграції технічного регулювання, вимог до безпечності харчової продукції та митної співпраці. Ці елементи вже наявні в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС.

Також Норвегія в рамках Європейської економічної зони користується всіма елементами вільного руху товарів, не перебуваючи в митному союзі з ЄС.

Зрештою, британський бізнес, коли говорить, що хоче, аби Британія залишилася в митному союзі з ЄС, - говорить не про спільний митний тариф із третіми країнами, а про митні процедури, визнання документів, що підтверджують відповідність технічним вимогам чи вимогам до безпечності харчової продукції, а також, певною мірою, про потребу залишитись у єдиному просторі податку на додану вартість. Хоч останнє трохи екзотичне, але може стати актуальним після реформи ПДВ, яку пропонує Європейська комісія. Тобто бізнес цікавить фактичний вільний рух товарів.

Угода про асоціацію між Україною та ЄС прямо передбачає більшість елементів вільного руху товарів. І ось тут проявляється той "п'ятий елемент", якого наразі бракує нашим відносинам. Лише формального виконання вимог Угоди Україною у вигляді адаптованого законодавства, наприклад щодо авторизованих економічних операторів, - недостатньо. Потрібно спільно з ЄС домовитись, на основі положень Угоди, про взаємне визнання статусу АЕО (Авторизовані економічні оператори), як це ЄС зробив для Норвегії, Швейцарії, Японії, США та Китаю. Саме це взаємне визнання забезпечує фактичне розчинення кордону для добросовісних експортерів і імпортерів.

Те саме стосується технічного регулювання. Нам потрібно не лише привести врешті-решт своє законодавство у відповідність до євросоюзівського й укласти угоду АСАА, а й розширити її застосування аж до повноцінної участі (так само, як і Норвегія) в інформаційній системі ЄС щодо технічного регулювання (Директива 2015/1535).

З такої перспективи ідея митного союзу, як ідея вільного руху товару, вже видається раціональною.

Ідея приєднання до Шенгенського простору також де-юре можлива, адже Швейцарія змогла приєднатися до нього. Але де-факто це надто амбітний проект. Однак якщо організувати виконання ІІІ розділу Угоди про асоціацію щодо юстиції, свободи та безпеки у спосіб, який практично впроваджує Шенгенський acquis в український правовий порядок, то, на перший погляд, примарна ідея стає реальнішою.

Я навмисне взяв ці два приклади, оскільки на загал вважаю, що вони були сформульовані помилково. Тому що, радше, відштовхнули Європейську комісію від вироблення стратегічного бачення відносин між ЄС і Україною. Однак навіть ці проекти стають реальними у разі правильної реалізації Угоди про асоціацію і правильної побудови діалогу з ЄС.

Поєднання ретельного виконання Угоди про асоціацію, активної роботи двосторонніх органів Угоди, за діяльність яких відповідають уряд України і Європейська комісія, та вироблення спільного стратегічного бачення інтеграції України до ЄС дає можливість реалізувати найамбітніші проекти.

Вміло використовуючи Угоду про асоціацію, ми можемо за 10 років інтегруватися до ЄС не менше, ніж Швейцарія чи Норвегія. І десь на цьому шляху стане зрозуміло, що запросити Україну до ЄС - це природне і, певною мірою, технічне рішення.