Персональні санкції ЄС: чекати не можна застосувати?

Наприкінці минулого тижня лідери вітчизняної опозиції закликали ЄС запровадити персональні санкції проти українських можновладців, причетних до "політичних переслідувань". Ще раніше колишній посол США в Україні Джон Хербст у своїй регулярній колонці в New York Times радив ЄС разом із підписанням Угоди про асоціацію запровадити персональні санкції проти українських посадовців, причетних до вибіркового правосуддя в Україні. На перший погляд, так можна було б розрубати "гордіїв вузол" у відносинах ЄС із найбільшим східним сусідом. З одного боку, Брюссель міг би нарешті ввести в дію угоду, на яку витратив роки переговорів; з іншого, Євросоюзу вдалося б зберегти послідовність у зовнішній політиці, наріжним каменем якої проголошується повага до демократичних стандартів та прав людини з боку держави. Проте, попри принади ідеї персональних (або, як їх іще називають, "розумних") санкцій, її втілення Євросоюзом у найближчому майбутньому видається малоймовірним. На користь цього твердження свідчать щонайменше три взаємопов'язані причини.

Консенсус обережних

Перша проблема полягає у виборі процедури запровадження санкцій Євросоюзом.

З одного боку, ст. 75 Договору про функціонування ЄС (ДФЄС) передбачає запровадження "адміністративних заходів" щодо заморожування активів та рахунків фізичних осіб третіх країн. Проте положення цієї статті застосовуються насамперед для запобігання терористичним актам. Таким чином, сфера застосування цієї статті звужена до правоохоронної діяльності всередині ЄС і тому навряд чи може бути застосована до посадовців третіх країн, причетних до порушення прав людини за межами ЄС.

Натомість стаття 215(2) ДФЄС передбачає можливість запровадження "обмежувальних заходів" проти фізичних та юридичних осіб третіх країн. Таке рішення може ухвалити Рада ЄС за спільним поданням Єврокомісії та Високого представника ЄС із закордонних справ та політики безпеки. Згідно із цією статтею, персональні санкції можна розглядати як складову Спільної Зовнішньої та Оборонної Політики ЄС, у рамках якої ухвалення рішення вимагає одноголосної підтримки всіх 27 (а з липня - вже 28) країн-членів у Раді ЄС. Проте цікаво, що для імплементації такого рішення потрібна лише кваліфікована більшість у Раді ЄС, тобто принаймні 14 країн-членів, які мають 3/4 голосів у Раді.

Таке формулювання процедури запровадження персональних санкцій створює досить цікаву дилему. З одного боку, досягнення повного консенсусу для ухвалення зовнішньополітичного рішення ЄС може бути проблематичним, оскільки пропозиція санкцій формально може бути заблокована представниками навіть однієї держави - члена ЄС. З іншого боку, в разі ухвалення такого рішення в принципі, його впровадження в практику вже не потребуватиме такого консенсусу. Тому можна припустити, що ЄС має достатній простір для використання процедурної еквілібристики як своєрідної "жовтої картки" українським посадовцям.

Отже, наявні бюрократичні процедури ЄС справді дозволяють застосувати персональні санкції проти фізичних та юридичних осіб України з політичних причин, проте для їх затвердження потрібна не лише колективна підтримка Високого представника Ештон та Колегії Єврокомісії, а й (чи не найголовніше) консенсус усіх країн - членів ЄС.

Політична кон'юнктура

Друга проблема запровадження персональних санкцій ЄС проти українських посадовців - регіональний контекст зовнішньої політики Євросоюзу. На аналізі переваг та недоліків санкцій відчутно позначається тінь минулого, яка переслідує функціонерів ЄС, відповідальних за відносини з країнами Політики сусідства. Наприклад, запровадження у
2006 р. персональних санкцій проти білоруських посадовців, причетних до "серйозних порушень прав людини" (згідно з резолюцією Ради ЄС 765–2006), не призвело до зміни внутрішньої політики Мінська, і вже в 2009 р. ЄС призупинив санкції для запуску проекту "Східне партнерство". Попри суттєві відмінності між білоруським сценарієм та українським контекстом, деякі аналітики і дипломати, особливо у "нових" країнах - членах ЄС, вважають, що запровадження санкцій проти українських посадовців може призвести до "контрпродуктивних" наслідків у довгостроковій перспективі.

Динаміка відносин України та ЄС вказує на те, що ці прецеденти відіграють не останню роль у розрахунках європейських дипломатів. Варіант запровадження санкцій щодо України неформально обговорювався у Брюсселі наприкінці минулого року, коли сенат США ухвалив критичну до Києва резолюцію Інхофа, в якій пропонувалося запровадити візові обмеження за моделлю розробленого для Росії "Списку Магнітського". Істотних змін за півроку не відбулося. За словами джерел, обізнаних у дискусіях у Єврокомісії та Раді ЄС, наразі запровадження санкцій проти посадовців України наражається на скепсис не лише Польщі і Литви, а й представників помірковано налаштованих країн-членів. Без їхньої згоди запровадити загальноєвропейські обмеження на в'їзд українських посадовців або заморозити банківські рахунки пов'язаних з ними структур неможливо.

Разом з тим мотиви "політичної доцільності" не замінять виконання критеріїв, висунутих українській сторони для підписання Угоди про асоціацію. Показовою у цьому контексті є амбівалентна реакція ЄС на помилування Юрія Луценка. Офіційно дипломати ЄС і країн-членів привітали цей жест. Зокрема, у своїй спільній заяві Ештон і Фюле назвали це "важливим кроком" у подоланні вибіркового правосуддя. Проте в особистому спілкуванні джерела у Брюсселі наголошують на тому, що в Євросоюзі від України очікують насамперед "структурних змін" у цьому питанні, зокрема початку таких реформ, які забезпечили б можливість справедливого перегляду рішення судів нижчих інстанцій без втручання інших органів влади, а також запобігання випадкам вибіркового застосування правосуддя з політичних мотивів.

Зважаючи на це, наївно стверджувати, що такі "кроки назустріч" унеможливлюють санкції. Справді, вони допомагають виграти час у короткостроковій перспективі, але в довгостроковій грі відсутність більшого прогресу може неабияк підірвати довіру чиновників ЄС до обіцянок з Києва, тим самим посиливши позиції прихильників санкцій.

Пряником чи батогом?

Нарешті, економічні санкції поки що не розглядаються в ЄС як "останній аргумент" у політичних відносинах з українськими можновладцями. Зокрема, Євросоюз постійно наголошує на необхідності розв'язання суперечностей у рамках багатосторонніх інституцій, насамперед Світової організації торгівлі та Енергетичного співтовариства.

Наразі ЄС робить усе можливе, щоб використати наявні багатосторонні механізми у торгових відносинах з Києвом, навіть попри ризиковані спроби представників українського уряду проігнорувати міжнародні зобов'язання України в рамках СОТ. На нещодавнє рішення уряду України підвищити ставки ввізних мит на автомобілі представництво Євросоюзу в Україні публічно відреагувало лише коротким повідомленням, що Київ так і не надав Брюсселю обґрунтування рішення щодо підвищення ввізних мит. Нагадаємо, що для запровадження тимчасових запобіжних заходів у вигляді вищих ставок мит уряд країни - члена СОТ має довести, що різке збільшення імпорту товарів зашкодило внутрішнім виробникам.

Зважаючи на те, що така політика Києва не сумісна із зобов'язанням не підвищувати ввізні мита на товари зі сторони-партнера, яке закріплене (поки що не підписаною) Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, можна було б очікувати жорсткішої реакції Брюсселя. Проте поки що не схоже, що український уряд збирається дати задній хід рішенню про збільшення мит на імпортні автомобілі (яке, до слова, становить одну з найбільших статей експорту ЄС в Україну). При цьому європейські посадовці усвідомлюють, що теперішня позиція Києва може стати передвісником імовірних проблем дотримання Україною навіть базових положень угоди, якщо її все ж таки буде підписано.

Разом з тим ЄС не поспішає проводити "тест-драйв" цікавого механізму, який закріплено у
ст. 37 Угоди про асоціацію: тимчасового припинення преференційного доступу на ринок ЄС для певних українських товарів у разі порушення Києвом зобов'язань щодо непідвищення ввізних ставок мита в рамках угоди. Наприклад, ЄС міг би скористатися погрозою обмежити ввезення продукції чорної металургії, що залишається головною статтею українського експорту і важливим джерелом прибутків наближених до українського уряду олігархів. Іншим перспективним важелем ЄС можуть стати поставки газу з ЄС в Україну, які уряд Азарова намагається використовувати як засіб переговорів із "Газпромом". Цілком можливо, що українські посадовці отримають чіткіші сигнали щодо можливих наслідків підвищення мит на автомобілі вже в рамках СОТ у Женеві, оскільки тарифні нововведення уряду зачіпають інтереси не лише ЄС, а й інших великих експортерів автомобілів (США і Японії).

Таким чином, для підписання Угоди про асоціацію ЄС намагається відділити економічні проблеми у відносинах з Києвом від "політичних критеріїв" - попри те що саме положення про зону вільної торгівлі залишається "ядром" цієї угоди.

Не на часі

Ці міркування дають змогу зробити принаймні два висновки щодо можливості запровадження ЄС персональних санкцій проти українських посадовців. Перший висновок буде корисний лідерам опозиції: питання санкцій проти українських чиновників набуде реалістичних обрисів лише у випадку конвергенції позицій не лише великих країн-членів, а й усередині Єврокомісії (не в останню чергу - із залученням єврокомісарів з енергетики та торгівлі).

Інший висновок стане в пригоді представникам української влади. Попри те що політична кон'юнктура наразі слугує серйозним обмеженням для застосування санкцій або навіть погрози їх запровадити, про цей варіант у Брюсселі пам'ятають. Досить "м'яка" позиція ЄС у недавніх торгових суперечках свідчить, що чиновники ЄС поки що не бажають загострювати стосунки з українськими елітами до саміту Східного партнерства в листопаді цього року. Проте якщо Угоду про асоціацію так і не буде підписано, ЄС втратить не лише прописаний у положеннях угоди механізм урегулювання торгових суперечностей, а й інструмент нормалізації політичних відносин. Отут і починаються "погані новини": за відсутності ефективних альтернатив, таким інструментом можуть стати саме персональні санкції.