Деякі роздуми про Будапештський меморандум та міжнародні гарантії безпеки України

Держава, щодо якої здійснюється віроломна агресія і яка, попри чинні міжнародні договори та запевнення, фактично позбавлена військової допомоги з боку світового співтовариства, має моральне та юридичне право на застосування будь-яких засобів для протидії агресору.

2014 р. назавжди увійде в новітню історію України як рік, який, після повалення клепто-кримінального режиму, започаткував нарешті процес формування єдиної української нації.

Саме ці тенденції, а також анексія Криму і необхідність консолідації зусиль українського суспільства у протидії збройній агресії Росії спонукали нас на деякі роздуми про гарантії національної безпеки України.

У цьому контексті не можна не згадати, що саме цього року спливає 20 років із моменту підписання Тристоронньої заяви президентів України, США та Росії 14 січня 1994 р. і Меморандуму про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (відомого як Будапештський меморандум) від 5 грудня 1994 р.

Трохи історії питання

На час розпаду Радянського Союзу на території України, відповідно до рішень Москви, розміщувалися міжконтинентальні балістичні ракети, тактичні ядерні ракети, стратегічні бомбардувальники, здатні нести ядерну зброю, а в Дніпропетровську був один із трьох найбільших центрів виробництва ракет в СРСР.

Одразу ж після здобуття незалежності навколо ядерної зброї України розпочалися складні маневри і непрості переговори, що велися насамперед між США та Росією, які відчайдушно прагнули переконати тодішнє керівництво України у необхідності якомога швидше вивезти ядерну зброю.

У досить призабутому сьогодні документі - Тристоронній заяві президентів України, США та Росії 1994 р. - серед іншого міститься положення про те, що: "США і Росія готові надати Україні гарантії безпеки. Зокрема, як тільки Договір про
СНО-1 набере чинності і Україна стане учасником Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ) як держава, що не володіє ядерною зброєю, США і Росія: підтвердять Україні їх зобов'язання, у відповідності до принципів Заключного Акту НБСЄ, поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони держав-учасниць НБСЄ і визнавати, що зміна кордонів може бути здійснена тільки мирним шляхом за взаємною згодою; і підтвердять їх зобов'язання утримуватися від загрози силою чи її використання проти територіальної цілісності чи політичної незалежності будь-якої держави, і що ніяка їхня зброя ніколи не буде використовуватися, крім цілей самооборони або будь-яким іншим чином згідно зі Статутом Організації Об'єднаних Націй".

Звісно, у 90-х роках міжнародна ситуація виглядала не так, як сьогодні. Незважаючи на жорстокий міжетнічний конфлікт на Балканах, усі вважали, що блокові протистояння, анексії та повномасштабні війни в Європі назавжди канули в минуле.

У 1992 р. Україна зробила необхідний юридично-правовий крок у контексті вирішення проблеми без'ядерного статусу, підписавши Лісабонський протокол про реалізацію положень Договору СНО-1, а в грудні
1994 р. - Меморандум про гарантії безпеки, зокрема, в обмін на гарантії США, Російської Федерації та Великої Британії "поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони України", тобто де-факто і де-юре довіривши свою долю трьом великим державам...

Тут необхідно згадати, що впродовж усього післявоєнного періоду проблеми ядерної зброї та унеможливлення ядерної війни займали найважливіше місце у міжнародному житті. Це визначалося насамперед величезною руйнівною силою ядерної зброї, що не йшла у жодне порівняння з іншими засобами ведення війни.

Однак, поряд із протистоянням двох ворожих блоків у часи холодної війни, з початку 60-х років (у 1964 р. ядерний вибух здійснила КНР) питання нерозповсюдження ядерної зброї ставилося дедалі гостріше. Набула актуальності і проблема забезпечення гарантій безпеки неядерним державам-учасникам Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Зокрема, саме у цьому контексті вона розглядалася на сесії Генеральної Асамблеї ООН 1968 р. Обговорювалось і питання забезпечення твердих гарантій, що проти неядерних держав не буде застосована ядерна зброя і їм не загрожуватимуть таким застосуванням.

Із середини 1950-х років у міжнародному середовищі активно дискутувалося й питання заборони застосування ядерної зброї, яке з пропагандистською метою намагалася використати Москва. Окрім цього, у 1970-х роках, у тому числі в рамках ООН, велася і більш широка дискусія - про незастосування сили в міжнародних відносинах. Цей принцип тоді підтримали ряд неядерних країн, які вимагали надання їм гарантій того, що проти них не буде застосовано ядерну зброю. Тим часом ряд країн третього світу почали наполягати на тому, що поняття "сили" має поширюватися на різні форми політичного та економічного тиску, відтак питання потонуло в нескінченних обговореннях.

Повертаючись до питання нерозповсюдження ядерної зброї, необхідно відзначити вкрай чутливе ставлення до нього як членів "ядерного клубу", так і міжнародної спільноти загалом. Не завадить згадати, що власні ядерні програми та проекти, з більшою чи меншою військовою компонентою, свого часу мали, зокрема, такі країни, як Швейцарія, Швеція, Ірак, Аргентина, Бразилія, Південноафриканська Республіка. Усі ці держави, через різні обставини, були змушені відмовитися від них.

Вочевидь, Україна на початку 1990-х мала б, серед іншого, залучити експертів із деяких згаданих країн до обговорення проблематики ядерної зброї та відповідних гарантій у разі відмови від неї.

Слід також додати, що сьогодні державами, які володіють ядерною зброєю та засобами її доставки (окрім США, РФ, КНР, Великобританії і Франції), де-факто вважаються Індія й Пакистан. Ізраїль здійснює вже традиційну політику "ядерної невизначеності". Також визнається, що військову ядерну програму має КНДР. Значне місце у міжнародній політиці продовжує посідати і так зване "Іранське ядерне досьє".

Про міжнародні гарантії

Аналізуючи проблематику гарантій, слід зазначити, що в процесі активної міжнародної дискусії гарантії незастосуванняядерної зброї проти неядерних держав отримали умовну назву "негативні", а гарантії допомоги у разі нападу - "позитивні". При цьому, незважаючи на певний прогрес (Резолюція Ради Безпеки ООН №225 (1968), Резолюція Ради Безпеки ООН №984 (1995), неядерним державам так і не вдалося домогтися прийняття юридично зобов'язуючих гарантій (навіть "негативних") у формі міжнародного договору, конвенції або іншого багатостороннього документа.

Повертаючись до гарантій Україні, крім власне Будапештського меморандуму та Тристоронньої заяви президентів України, США і Росії, слід також згадати Хартію про особливе партнерство між Україною та Організацією Північно-Атлантичного договору 1997 р., яка містить посилання на гарантії безпеки Україні як без'ядерній державі, надані у Будапешті в 1994 р., а також нагадує, що: "Союзники по НАТО продовжуватимуть підтримувати суверенітет і незалежність України, її територіальну цілісність, демократичний розвиток, економічне процвітання та її статус без'ядерної держави, а також принцип непорушності кордонів як ключові фактори стабільності та безпеки у Центрально-Східній Європі та на континенті в цілому".

Водночас слід відверто визнати, що українська дипломатія у 90-х роках не скористалася історичним моментом і, перебуваючи в полоні ілюзій щодо початку нової ери в міжнародних відносинах, не спромоглася повною мірою виконати своє головне завдання - "забезпечення національних інтересів і безпеки України".

Керівництво держави не спромоглося визнати або визнати і заявити, що у військово-політичних питаннях потенціали сторін важать значно більше ніж наміри і запевнення. При цьому свою роль вочевидь зіграли й стереотипи холодної війни та неспроможність уявити Росію в ролі дестабілізуючого чинника в регіоні. Хоча прийняття Верховною Радою Російської Федерації постанови №5359-1 від 9 липня 1993 р. "Про статус міста Севастополь", у якій було "підтверджено російський федеральний статус міста Севастополя в адміністративно-територіальних кордонах міського округу станом на 1991 р.", мало б, щонайменше, спонукати Київ до відповідних роздумів.

Також, імовірно, була і, м'яко кажучи, незрозуміла реакція з боку інших органів державної влади, зокрема й тих, котрі інколи називають компетентними і котрі повинні давати керівництву країни об'єктивну та максимально повну картину можливих загроз.

Вочевидь, тут також забракнуло як політичної волі керівництва України, так і адекватної реакції українських дипломатів, які з тих чи інших причин не спромоглися правильно оцінити очевидні тенденції збільшення агресивного потенціалу Кремля.

Повертаючись до Будапештського меморандуму, слід додати, що питання виникають навіть у площині перекладу (і, відповідно,тлумачення) його тексту. Зокрема, англомовний термін "security assurances" перекладено в українському тексті як "гарантії безпеки", що, швидше, може означати "запевнення щодо безпеки". Вочевидь, його сторони мали на увазі саме запевнення політичного характеру. Не випадково згодом це спричинило різне розуміння підписантами суті його положень і створило можливості для різного роду маніпуляцій, у тому числі громадською думкою в Україні.

Анексія Росією Криму та агресія на сході нашої держави не лише значно актуалізували, а й істотно загострили питання забезпечення міжнародних гарантій безпеки України в епоху так званої "силової дипломатії".

На тлі невщухаючих дискусій, чи слід вважати нову конфронтацію між Заходом і РФ новою холодною війною, офіційний Київ має усвідомити головне: віднині Захід і Росія - противники. Країни Заходу більше не вважають Росію світовим партнером, а натомість сприймають її як ворожу державу.

В інтерв'ю "Українській правді" 20 липня 2014 р. міністр закордонних справ України
П.Клімкін зазначив: "Будапештський меморандум - це всім нам певна настанова про те, яким чином потрібно і яким чином не потрібно забезпечувати національну безпеку". Він також повідомив: "На сьогодні є ідея так званих перехресних гарантій безпеки, коли декілька ключових партнерів надають гарантії безпеки Україні. На відміну від Будапештського меморандуму, у випадку порушення угоди з перехресними гарантіями, у підписантів виникають опосередковані зобов'язання відносно один до одного".

У зв'язку з цим можна згадати так звані гарантії передвоєнного "Пакту загальної відмови від війни" 1928 р., також відомого як Пакт Бріана-Келлога, в якому країни-учасниці заявили, що вони засуджують "використання війни для вирішення міжнародних суперечок і відмовляються від неї як від інструмента державної політики у їхніх взаєминах".

Про цей документ, до якого свого часу приєдналося 69 країн, у тому числі СРСР, Жан-Батіст Дюрозель влучно писав у класичній "Історії дипломатії від 1919 року до наших днів": "Цей пакт знаменував собою апогей пацифістської хвилі та характерної на той час дипломатії "пактоманії". Багато людей вірили тоді, що чим більше буде підписано пактів, навіть невинних, тим пильніше ті, хто їх підписав, будуть дотримуватись даного ними слова. Це була, безперечно, небезпечна ілюзія". "У період, коли методи Гітлера ставили догори ногами європейську дипломатію, "пактоманія" досягла свого останнього успіху - абсолютно ілюзорного - з укладенням
9 лютого 1934 р. Балканського пакту", - резюмував автор.

Далі, як відомо, були аншлюс і Мюнхен та початок Другої світової війни. Тобто в умовах, коли одна агресивна країна або група країн вважають, що реальне співвідношення сил важить значно більше, ніж міжнародно-правові норми, - розраховувати лише на якісь паперові гарантії безпеки з боку так званих "ключових партнерів" було б, щонайменше, недалекоглядно.

28 серпня 2014 р., за результатами засідання Ради національної безпеки і оборони України з питання "Щодо невідкладних заходів із захисту України та зміцнення обороноздатності України", серед іншого міністрові закордонних справ було доручено негайно звернутися до держав, які підписали Будапештський меморандум 1994 р., з пропозицією про проведення консультацій стосовно ситуації, що склалася у Донецькій та Луганській областях.

Дивне рішення. Адже в Києві було відомо, що ще у березні РФ відмовилася від виконання положень Будапештського меморандуму. Не випадково 1 вересня міністр закордонних справ П.Клімкін повідомив: "Росія відмовляється від консультацій підписантів Будапештського меморандуму, який передбачає гарантування територіальної цілісності України".

Що це було, і з якою метою нашій громадськості намагалися "продати" наперед програшну ініціативу, мабуть, так і залишиться дипломатичною таємницею стратегів із Михайлівської площі.

Хотілося б застерегти від подальших таких помилок. Адже Росії довіряти більше не можна, особливо в питаннях міжнародної політики. Агресивність і непередбачуваність її поведінки посилюватимуться паралельно з послабленням її позицій на міжнародній арені та прогнозованим погіршенням соціально-економічного становища.

Натомість Україна має відкинути різного роду утопії стосовно "нейтралітету" і "позаблокового статусу" й однозначно заявити, що вона будує союзницькі відносини лише з тими країнами, котрі втілюють європейські цінності миру, верховенства права, прав людини і демократії.

Тобто Росія у зримій перспективі має розглядатися лише як ворожа країна і, відповідно, має бути виключена як із двосторонньої, так і з багатосторонньої системи координат забезпечення національної безпеки України.

Тим самим ми також розв'яжемо собі руки на майбутнє…

Ядерна зброя?

Хоча, за даними опитувань, значна частина українців (близько 44%) вважає, що Україна має володіти ядерною зброєю, об'єктивний аналіз усіх аспектів цього питання дозволяє зробити висновок: у сучасних умовах це малоймовірно і, більше того, навряд чи зможе гарантувати реальну безпеку.

Так, цикл виробництва високозбагачених урану та плутонію із виходом на військові програми, за різними оцінками, коштуватиме від 10 до 50 млрд дол. Вартість щорічного забезпечення підтримання їх у належному стані експертами наразі навіть не обговорюється. Вочевидь, Україні доведеться вийти з Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ) та Групи ядерних постачальників (ГЯП), яка є неформальною домовленістю ряду держав, створеною для забезпечення контролю за експортом/імпортом ядерних матеріалів, обладнання та технологій, який повинен здійснюватися лише в разі існування відповідних гарантій, умов фізичного захисту матеріалів, що постачаються, та контролю за їх реекспортом. Тобто, наскільки можна зрозуміти, вихід України з ГЯП істотно ускладнить доступ до відповідних матеріалів, обладнання та технологій, що може завдати нищівного удару по ядерній енергетиці і, як наслідок, по економіці нашої держави.

Окрім цього, Україні доведеться вирішувати питання засобів доставки ядерних боєзарядів після їх створення - це ракети радіусом дії, щонайменше,
500 км (ракети радіусом більше, ніж 500 км, підпадають під дію Договору між Сполученими Штатами Америки і Союзом Радянських Соціалістичних Республік від 8 грудня 1987 р. про ліквідацію їх ракет середньої і меншої дальності, до реалізації положень якого Україна приєдналася згідно з розпорядженням президента України "Про реалізацію Україною положень Договору між США і СРСР про ліквідацію їх ракет середньої та меншої дальності" від 5 січня 1994 р.), бомбардувальники, засоби морського базування, що також потребуватиме величезних коштів і зусиль. Навіть вирішення питання створення належного полігону для відповідних випробувань може стати складною проблемою для України.

При цьому Україна може наразитися на санкції з боку міжнародного співтовариства та обмеження у рамках Режиму контролю за ракетними технологіями (РКРТ), метою якого є протидія розповсюдженню безпілотних систем доставки зброї масового ураження та відповідних технологій.

Вочевидь, можна буде забути і про європейську інтеграцію, а також багато інших механізмів забезпечення сталого розвитку та підтримання фінансової стабільності України.

Слід також виходити з того, що ядерна та інша зброя масового знищення сьогодні є, радше, засобом стримування, а не ведення військових дій.

Більше того, в експертних колах нині активно обговорюється теза про те, що стратегія ядерного стримування, зважаючи на різні чинники, вже не відповідає сучасним реаліям, є певним анахронізмом і має бути зорієнтована на неядернестримування, що передбачає можливість використання високоточної і потужної зброї, яка, як вважається, інтегрує в собі засоби розвідки, управління, доставки та ураження. Один із прикладів цього - активна дискусія щодо американської концепції так званого "неядерного швидкого глобального удару".

Саме такі тенденції серйозно непокоять сьогодні Кремль, оскільки певною мірою нівелюють його ядерну перевагу.

Ну й, нарешті, повноцінний ядерний статус держави - це зовсім інший рівень якості економіки та розвитку технологій; відповідальності і патріотичності політичної еліти країни, а також сектора безпеки. Досить лише подивитися на історію ізраїльської ядерної програми...

Саме у цьому контексті цікаво б дізнатися, якими будуть подальші кроки офіційного Києва після висловленого 15 серпня цього року протесту у зв'язку зі спробами застосування Російською Федерацією своєї юрисдикції до ядерних об'єктів, установок та матеріалів України, розміщених на тимчасово окупованій РФ частині території України в Автономній Республіці Крим і Севастополі, та намаганням поширити на них положення Угоди між СРСР і МАГАТЕ від 21 лютого 1985 р.; а також чи є якась реакція з боку МАГАТЕ і міжнародної спільноти на такі протиправні дії Кремля.

Адже саме послідовність вважається однією з характерних ознак зрілості зовнішньої політики.

Отже, одним із можливих варіантів належного забезпечення безпеки України може бути створення високоточної і потужної неядерної зброї/комплексу засобів, здатних завдати швидкого й нищівного удару по критичній інфраструктурі ймовірного агресора (хімічні заводи, дамби, ядерні та інші електростанції, важливі урядові та військові об'єкти, центри управління, зв'язку, забезпечення тощо).

Можливо, Україні слід розглянути питання всіх аспектів створення неядерних ракетних систем із потенційною дальністю дії близько 2500 км - приблизна відстань від нашого кордону до Єкатеринбурга (ряд країн, які мають такі системи, вважають їх надійними засобами стримування, наприклад іранська ракета "Fajr-3" з дальністю до 2500 км). Наявність в Україні таких озброєнь зробить непорівнянним, з погляду евентуальної вигоди для нападника, навіть ядерний напад будь-якої ворожої країни.

Деякі висновки
і пропозиції

Таким чином, внаслідок анексії Росією Криму, міжнародно-правова система, яка склалася після Другої світової війни, опинилася в глибокій кризі і не може вважатися адекватною сучасним реаліям.

У нинішніх умовах значної нестабільності в міжнародних відносинах та послаблення режимів контролю за розповсюдженням зброї масового знищення безпеку України не можна будувати лише на папері, хоч би які підписи стояли на ньому.

ООН продемонструвала свою повну безпорадність в умовах, коли, всупереч її Статуту і волі переважної більшості учасників міжнародного співтовариства, постійний член Ради Безпеки ООН здійснює агресію проти країни, яка не володіє ядерною зброєю або іншими засобами стримування.

В умовах, коли проти нашої держави здійснюється агресія і порушуються безпекові міжнародно-правові норми та моральні зобов'язання, Україна має право на застосування будь-яких засобів для адекватного удару по ворогу. Можлива заява офіційного Києва про намір переглянути доцільність підстав своєї участі у міжнародних режимах контролю за передачами звичайних озброєнь, ядерних і ракетних технологій, хімічної та бактеріологічної зброї має стати відповідним сигналом для міжнародної спільноти.

Двосторонні гарантії для України мають бути надані у форміоднозначних і чітких юридичних зобов'язань, які повинні обов'язково включати надання, у разі звернення української сторони, військової допомоги, адекватної загрозі нашому суверенітетові та і територіальній цілісності. У протилежному разі вони не будуть варті витрачених зусиль, а, навпаки, - дезорієнтуватимуть українське суспільство.

Слід негайно (з участю науковців та представників вітчизняної промисловості) вивчити питання створення комплексу відповідної високоточної зброї з точки зору належного забезпечення національної безпеки.

Необхідною умовою для будь-яких гарантій безпеки Україні єреальна довіра до нас із боку наших гарантів та союзників. Без цього не спрацюють жодні міжнародні документи. Саме тому потрібно проводити люстрацію, а також докорінно покращити розвідувальне й контррозвідувальне забезпечення держави, позбуватися агентів Кремля в органах влади, особливо у секторі безпеки.

Істотною складовою всебічної підтримки України з боку наших партнерів мають стати відповідні великі інвестиції в українську економіку та сталі торгові зв'язки. Офіційний Київ повинен без зволікань приділити цьому пріоритетну увагу. Створення сприятливого інвестиційного клімату має вважатися питанням національної безпеки держави.

Значним посиленням гарантій безпеки України було б встановлення довірчого і багаторівневого партнерства з країнами, які відчувають реальну загрозу з боку путінської Росії, - Молдовою, Грузією, Польщею, державами Балтії.

Оскільки ставку на Росію наразі робить Вірменія, доцільно було б зміцнювати взаємодію у сфері безпеки з Азербайджаном і, можливо, з Туреччиною, яка вочевидь занепокоєна зміною балансу сил у Чорноморському регіоні після анексії Росією Криму.

Однак найголовнішим гарантом національної безпеки України є й будуть її Збройній сили, що матимуть довіру народу, необхідний потенціал і зможуть самостійно або у взаємодії з арміями країн-партнерів дати адекватну відповідь будь-якому агресорові. У цьому контексті однією з проблем, якій необхідно приділити першочергову увагу, є створення Військово-морських сил України, які фактично припинили своє існування внаслідок анексії Криму.

Актуальність відомого вислову Ніколо Макіавеллі: "Хто має хороше військо, знайде і хороших союзників" - не втрачена й сьогодні…