Змова в законі

У квітні Володимир Зеленський спільно з РНБО свідомо чи несвідомо дали старт справжній революції в містобудівному законодавстві. Проте зародок цієї потенційної реформи так невдало заблукав між рядками рішення від 15.04.2021 «Про заходи державної регіональної політики на підтримку децентралізації влади», що може там і померти, обділений увагою.

РНБО наказала Мінрегіону та місцевим державним адміністраціям забезпечити проведення перевірок на відповідність вимогам законодавства містобудівної документації (МД) на місцевому рівні та за результатами вжити заходів реагування.

Сам собою наказ провести перевірку МД — вже немало, адже раніше добитися такої перевірки було неможливо. Та головне — акт, у якому прописано цей наказ. РНБО прийняла таке рішення, президент ввів його в дію, тож дотримання вимог законодавства під час розробки і затвердження МД (генеральних планів, планів зонування та детальних планів території) тепер належить до питань національної безпеки.

А питання національної безпеки держава має тримати під постійним контролем.

«Ковчег Заповіту» чи «скринька Пандори»?

 У багатьох читачів відразу постане запитання, що в цьому революційного: всі неодноразово чули, що головна проблема з будівництвом — корупція в ДАБІ, а щойно буде проведено вдалу реформу архітектурно-будівельного контролю — відразу зникне незаконна й хаотична забудова їхніх міст.

Хитрість у тому, що ситуація з містобудуванням в Україні — це класичний айсберг.

Безпосередньо будівництво і контроль за ним із супутньою корупцією — надводна частина айсберга, яку всі бачать і можуть легко оминути. Ось тільки навіть у разі створення нової Державної інспекції архітектури та містобудування (ДІАМ), укомплектованої на 100% ідейними і принциповими співробітниками, зупинити стане можливо лише окреме, найбільш нахабне незаконне будівництво.

А незаконна й хаотична забудова як була, так і залишиться, — вона є наслідком порушення законодавства під час розробки і затвердження МД. Це та підводна частина айсберга, що топить «кораблі»-міста: більшість людей дізнаються про її існування лише після зіткнення, коли змінити вже нічого не можна, а влада старанно проводить реформи за принципом «чого більшість електорату не бачить — того не існує».

Містобудівне законодавство в Україні, як і в інших цивілізованих країнах, базується на одному ключовому принципі: забудова населених пунктів здійснюється у чіткій відповідності до містобудівної документації.

Решта — просто деталізація, як, не відступаючи від вимог законодавства, розробити МД в інтересах саме територіальної громади, але не забувши і про державні, громадські та приватні інтереси, та як організувати реалізацію цієї МД, щоб побудоване при цьому нікому на голову не впало.

Розробка і затвердження МД — це фундамент системи публічного управління у сфері містобудування. Від якості цього фундаменту залежить, яку роль відіграватиме зазначений вище ключовий принцип, бо роль ця може бути і «ковчегом Заповіту», і «скринькою Пандори».

Якщо вдається організувати розробку та затвердження якісної МД — можна отримати ідеально прозору й інвестиційно привабливу систему контролю в будівництві, що зводиться до контролю за дотриманням технологічних вимог, а починати законне будівництво і виявляти нахабні порушення — легко.

Але якщо МД розробляють і затверджують у бізнес-інтересах окремих приватних осіб — народжується хаос, що його неможливо зупинити. МД обов’язкова до виконання, тож якщо в МД закладено будівництво з порушенням вимог законодавства для максимізації прибутку забудовника, цей забудовник може порушувати законодавство і захищений від відповідальності презумпцією правомірності дій суб’єкта господарювання.

Зупинити таке незаконне будівництво практично неможливо, бо забудовник де-юре не порушник, а жертва неналежного виконання своїх обов’язків органом влади під час затвердження МД. І якщо така «жертва» матиме збитки внаслідок зупинення свого незаконного будівництва, то з місцевого бюджету йому зобов’язані компенсувати всі ці збитки і недоотриманий прибуток.

Як неважко здогадатися, розвинені країни йдуть першим шляхом, а Україна — другим.

Містобудівна документація в Україні — не менш магічна річ, ніж печатка в руках українського митника: чиновники можуть забезпечити будь-яку забаганку клієнта. В нинішніх економічних умовах найбільш вигідно будувати житло у великих містах та поряд із ними, тож із порушенням вимог законодавства приймається детальний план території (ДПТ), що передбачає будівництво житла там, де Генпланом це заборонено. Щоб збільшити рентабельність, у ДПТ закладається щільність житла на ділянці понад нормативну, паркінги намалюють на місці розташованого неподалік гаражного кооперативу, не спитавши власників, а школи чи ДНЗ або намалюють на ділянці сусіда, або припишуть де-факто неіснуючі міста десь у радіусі обслуговування.

На схемах із МД заробляють не лише чиновники й забудовники. Завдяки специфіці земельного законодавства виник окремий бізнес на продажу землі (навіть орендованої) під забудову: береш ділянку дешево, бо будувати на ній не можна чи невигідно, домовляєшся про потрібну МД в місцевій раді, перепродуєш право на забудову дорожче, інколи в десятки разів, за ціну покупки.

Багатомільйонний кейс «Кузня на Рибальському»

Найбільший із підтверджених документами прибуток на схожій операції із землею отримали у 2018 році тодішній президент України Петро Порошенко та його давній партнер нардеп Ігор Кононенко, продавши за 300 млн дол. компанії Сергія Тігіпка завод «Кузня на Рибальському». Завод отримував прибуток 0,5˗2 млн дол. на рік виключно за рахунок державних та комунальних замовлень і реально коштував не більше 30 млн дол. Але Київрада у 2016 році затвердила ДПТ півострова Рибальського, яким перетворила територію заводу на новий житловий мікрорайон, улітку 2018 року «реформований» Верховний Суд визнав цей ДПТ законним, і відразу знайшовся покупець, який погодився купити завод у розстрочку вдесятеро дорожче.

Сергій Тігіпко не приховує, що купівля відбувалася саме під знесення старих виробничих будівель і зведення нового елітного житлового мікрорайону. Найцікавіше те, що земля на Рибальському не належить заводу, і навіть не оформлювалася в оренду, але будівлі заводу, згідно з законодавством, дають пріоритетне право на подальше отримання в оренду під забудову без конкурсу понад 40 га комунальної землі.

Де-юре, Порошенко і Кононенко продали завод, де-факто — за ринковою вартістю було продано право користування комунальною землею під будівництво нового мікрорайону. В розвинених країнах гроші за таке право отримало б місто у свій бюджет, а в Україні гроші від фактичного продажу комунальної землі отримали приватні особи.

З погляду закону, до вигодонабувачів немає жодних претензій: вони не винні, що Київрада вирішила, замість модернізації частини виробництва у промзоні та будівництва ділового центру міського рівня, як це передбачено в Генплані, намалювати новий житловий мікрорайон. Просто пощастило людям у бізнесі.

Так «випадково» щастить багатьом забудовникам і землекористувачам, які мають потрібні зв’язки в органах місцевого самоврядування. Приватні особи отримують можливість заробити з одного затвердженого ДПТ від сотень тисяч доларів десь у селі — до сотень мільйонів у великих містах. А новий Генеральний план Києва — це вже заготовлений бізнес для чималої кількості забудовників і землекористувачів із потенційними прибутками у мільярди доларів, частина яких осяде в кишенях чиновників та депутатів.

Завдяки своїй надійності, саме схема із затвердженням МД в інтересах забудовників найбільш поширена, коли йдеться про незаконну й хаотичну забудову, що перетворює міста у вкрай некомфортне місце для проживання із вічними заторами і нестачею соціальної інфраструктури та зелених насаджень. Порівняно з більш відомою корупцією в ДАБІ, ця схема набагато безпечніша не лише для забудовників, а й для різного роду чиновників.

За всі дії під час проведення архітектурно-будівельного контролю відповідає окремий чиновник, тож винного в порушеннях легко встановити і є можливість його покарати. Ця загроза покарання (якщо забезпечити невідворотність) може стати потужним чинником, який стримуватиме корупцію.

МД на місцевому рівні своїм колегіальним рішенням затверджують місцеві ради, а депутати захищені від кримінальної відповідальності своєю «колегіальною безвідповідальністю».

Тож і маємо: дуже прибуткова корупційна схема, жодного значного ризику для виконавців, фінансова відповідальність за порушення лягає на місцевий бюджет, а швидко усунути порушення неможливо, бо рішення місцевої ради можна скасувати лише через суд.

Маючи такий набір характеристик, єдиний спосіб захиститися від зловживань із тяжкими наслідками — створити систему контролю за розробкою МД, що зможе блокувати саму можливість затвердження документації, розробленої з порушеннями вимог законодавства.

Як виглядає нинішня система контролю?

Але системи контролю за законністю розробки і затвердження МД просто не існує!

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства під час розробки і затвердження МД прямо не передбачений. Певний контроль здійснювала прокуратура до скасування загального нагляду восени 2014 року, а тепер узагалі жоден державний орган не уповноважений проводити перевірки і контролювати дотримання вимог законодавства.

Розробка МД віднесена до об’єктів нормування ЗУ «Про будівельні норми», тож формально раніше ДАБІ, наразі ДІАМ (що лише створена й не почала працювати) має повноваження перевіряти бодай дотримання ДБН при розробці МД. Але й тут не склалося, — в Положеннях про ДАБІ і ДІАМ «забули» це передбачити. Як наслідок неврегульованості питання, ДАБІ проводити перевірки відмовлялася.

Залишається громадський контроль, якість якого останніми роками поліпшується, бо дедалі більше активістів і простих містян розуміють роль містобудівної документації в забудові населених пунктів. Ось тільки законодавство прописане таким чином, що всі зауваження і пропозиції, подані під час проведення громадських обговорень, можна банально проігнорувати і розроблену з порушеннями МД далі виносити на голосування «колегіально безвідповідальних» депутатів місцевих рад.

У якому напрямі рухаються реформи під патронатом «слуг народу»?

Для створення бодай якогось контролю над розробкою і затвердженням МД нічого зроблено не було.

Одночасно під гаслом дерегуляції значно спрощено зміну цільового призначення земельних ділянок: із набранням чинності 25.07.2021 ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» зміна категорій навіть орендованих ділянок проводитиметься без прийняття рішення місцевою радою і без розробки проєкту землеустрою відповідно до функціонального призначення, встановленого МД.

А ще — цей закон прямо дозволяє до 01.01.2025 змінювати у ДПТ функціональне призначення територій, встановлене генпланом міста, крім окремих природоохоронних територій. Тобто основне нинішнє порушення органів місцевого самоврядування, через яке задовольняються забаганки забудовників, стає законним.

Таким чином, реформи проводилися в напрямі ще більшого спрощення і підвищення ефективності та безпеки у використанні корупційної схеми забудови через розробку МД в інтересах окремих приватних осіб.

Ось тому рішення РНБО, затверджене указом президента, і є революційним: воно не лише спрямоване проти корупційної схеми, яка діє вже понад десять років, а й суперечить реформам в інтересах будівельного лобі, що проводилися за активної підтримки партії самого Володимира Зеленського.

Зважаючи на попередній вектор законодавчих реформ, годі було й сподіватися на якісь реальні позитивні зміни в містобудуванні. З появою рішення РНБО з’явилася й надія на реальні реформи, а не просту перебудову корупційних схем.

Але ця надія так і помре, якщо громадськість не почне активно використовувати у своїх інтересах нові можливості: на тактичному рівні — це вимоги до Мінрегіону та місцевих державних адміністрацій провести перевірку вже затвердженої МД, а на стратегічному — вимоги змінити містобудівне законодавство, створивши дійову систему контролю за законністю під час розробки та затвердження МД.

Держава не просто має право, а зобов’язана забезпечувати контроль за дотриманням вимог Конституції та законів України органами місцевого самоврядування. Повноваження і гроші місцеве самоврядування отримало, а ось з відповідальністю та контролем — проблеми. Закон про місцеві державні адміністрації завис в парламенті. Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Україною, також прямо передбачає право адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування з метою забезпечення дотримання закону та конституційних принципів.

Як свідчить досвід, «колегіально безвідповідальні» місцеві ради не переймаються необхідністю виконувати вимоги Конституції і законів, тож без допомоги державної влади тут не обійтися. А державний контроль, буде то обіцяний, але так і не створений інститут префектів чи нагляд із боку Мінрегіону або новоствореного ДІАМ, передбачає вже персональну відповідальність посадової особи, тож і вберегтися від потенційних зловживань уже з боку контролю буде набагато простіше.