Жандармерія Зеленського

29 серпня, у перший день роботи нового парламенту, Володимир Зеленський подав законопроєкт щодо перепідпорядкування Національної гвардії України прямо президентові.

Менше ніж за місяць до того було запущено самостійні патрулі нацгвардійців і DT.UA писало про сумнівну конституційність залучення військових до охорони громадського порядку.

Жодним чином не заперечуючи звитяги підрозділів Національної гвардії України, перший батальйон якої сформували учасники Революції Гідности, варто тверезо оцінити конфігурацію силового та оборонного блоку, а також конституційну і законодавчу базу.

Українська Національна гвардія є жандармерією - військовим формуванням, що підпорядковується цивільним правоохоронним органам.

У ХІІ столітті у Франції був створений прообраз жандармерії - особиста гвардія короля. Вже після Великої французької революції це з'єднання слідкувало за дотриманням порядку в арміях і всередині держави. Цю інституцію перейняла низка країн Європи під час наполеонівських воєн. У ХІХ столітті гвардії та жандармерії були персональними охоронними елітними бойовими підрозділами імператорів і царів.

Жандармерії були зручними буферними силами в ХХ столітті, дозволяючи оперативно підсилювати регулярні збройні сили в разі небезпеки. Але розвиток технологій та методів ведення війни змінює правила. У нас немає великих військових операцій з участю сотень тисяч військових - війни ведуться переважно в гібридний спосіб, у кіберпросторі та точними військовими операціями нечисленними силами високопрофесійних військовослужбовців.

Окремі представники експертної спільноти підтримали президентську ініціятиву. Мовляв, у всьому світі так. Але є лише кілька країн, в яких жандармерії підпорядковані президентам.

Перший приклад - наш східний сусід. У Російській Федерації Росгвардію створили 2016 року на базі Внутрішніх військ МВС, сумнозвісних ОМОНів, які славилися жорстокістю щодо мітингувальників; СОБР та подібних їм.

Росгвардія підпорядкована особисто Владіміру Путіну, і оглядачі сходяться на думці, що ця реформа могла похитнути такий чутливий для східного агресора баланс у стані силовиків з різних структур, але страх російського президента перед масовими протестами переважає інші резони.

Другий приклад - Сполучені Штати Америки, де війська Національної гвардії є частиною виконавчої влади, яку очолює президент. Утім, там має місце подвійне підпорядкування: і президентові, і губернаторам штатів - обраним посадовцям. У звичайному стані підрозділи національної гвардії перебувають у віданні губернаторів. Лише у виняткових випадках можлива так звана федералізація цих підрозділів та передача під пряме управління президента.

В інших країнах найпоширенішим є подвійне підпорядкування. Для здійснення функцій охорони громадського порядку жандармерії підпорядковуються міністрові внутрішніх справ, а для виконання завдань з оборони країни - міністрові оборони. Така модель діє у Франції, Італії, Іспанії, Португалії, Туреччині та Нідерландах.

Менш поширеною є практика підпорядкування жандармерії лише МВС, як, наприклад, у Білорусі, Молдові, Тунісі. До 2016 року так було й в Україні.

Міністрові оборони жандармерії підпорядковуються у Польщі, Аргентині й Марокко; уряду - в Йорданії.

Серед наших сусідів жандармерій немає в Словаччині й Угорщині. При цьому в Угорщині експеримент із запровадження жандармерії мав місце в 2004-2008 роках, але провалився. Також до 2004 року жандармерія існувала в Грузії - це були звичайні "совкові" внутрішні війська, які ліквідували в результаті поліцейської реформи часів Саакашвілі.

Отже, практика прямого підпорядкування національної гвардії очільникові держави є, радше, винятком з правил, причому м'якіша американська версія передбачає федеративний устрій, і в українському варіянті це були б феодальні армії. Тож якщо цю практику застосовувати в Україні, маємо вирішити, на кого орієнтуємося - на США чи все ж таки на Росію?

Перепідпорядкування Нацгвардії президентові було одним із демпферів, яким Зеленський пом'якшував у спілкуванні з фракцією власну позицію по збереженню за Аваковим посади міністра в новому уряді. Цей актив найпростіше забрати, прикриваючись Конституцією, - Нацгвардія все ж таки військове формування, а отже логічною є її належність до президентського сектора безпеки і оборони.

За інформацією джерел DT.UA, у середу відбулася зустріч Володимира Зеленського і Арсена Авакова, за участи очільника Офісу президента Андрія Богдана і помічника президента Сергія Шефіра, якого вважають близьким товаришем міністра внутрішніх справ. Судячи з усього, годі говорити про мир і злагоду між очільником силовиків та Банковою - впродовж годинної розмови Аваков не тільки відмовився від запропонованих йому заступників і заявив про бажання самостійно формувати команду МВС, а й не погодився віддати Нацгвардію Зеленському. Питання заступників незабаром вирішиться і не обов'язково стане критичним, адже довелось Авакову змиритись із призначенням Еки Згуладзе своєю першою заступницею, а Хатії Деканоідзе - очільницею новоствореної Національної поліції. А от щодо Національної гвардії все може бути складнішим - не виключено, що в разі, якщо такі зміни буде ухвалено, міністр МВС сам подасть у відставку Принаймні така погроза пролунала під час зустрічі на Банковій. Можливо, це гра м'язами і спроба продовжити торг. Втім, як стало відомо, питання розгляду законопроєкту про перепідпорядкування НГ, що мало розглядатися 6 вересня профільним комітетом, було знято з порядку денного. Особливої пікантности додає той факт, що законопроєкт опрацьовує комітет, де головує депутат від "Слуги народу" Денис Монастирський - у минулому помічник близького до Авакова екснардепа Антона Геращенка, який, вірогідно, стане заступником Арсена Авакова.

Дивним видається підпорядкування НГУ президентові, а не міністру оборони. Але для особистого контролю над гвардією є причина - міністр оборони може в критичний момент відмовитися виконати незаконний наказ і не спрямує військових проти людей. А Зеленський як верховний головнокомандувач зможе віддати наказ, не пов'язаний з обороною, - розігнати небажаний мітинг або обіцяний (і абсурдний) грудневий путч.

До речі, в умовах потенційно можливого "Мінська-3" з кардинально інакшими, невигідними для України, умовами, президентові можуть справді стати в пригоді персонально підпорядковані військові підрозділи з повноваженнями діяти проти мітингувальників.

Складається враження, що і попередня влада, і нинішня, для яких спільним знаменником виявився Арсен Аваков, не мала й не має бодай якогось усвідомленого розуміння призначення Національної гвардії. Навіть у Стратегії розвитку органів системи МВС на період до 2020 року вона мимохідь згадується один раз.

Часто НГУ використовується як засіб позатикати дірки - нема кому конвоювати підсудних і засуджених, не вистачає патрульних поліцейських на вулицях, нема кого поставити як кордон на мирних зібраннях? Всюди це доводиться робити нацгвардійцям.

Конвоювання ось-ось має відійти створюваній Службі судової охорони. Усі інші невійськові функції можуть виконувати відповідні підрозділи поліції. У частинах НГУ, що виконують завдання з охорони громадського порядку, на початок року було 9248 штатних посад, з яких укомплектовано 6953. Водночас у патрульній поліції маємо недобір на 3392 посади при загальній чисельності штату більш ніж 18 тисяч. Нацгвардійців, які виконують поліцейські функції, доцільно передати до складу Нацполіції.

Можливо, Нацгвардія є стримувальним чинником від повторення інспірованих Кремлем виступів сепаратистів та утворення псевдореспублік. Щось подібне належить до повноважень НГУ. Але яка кількість гвардійців навчена цього? Ну не строковики ж придушуватимуть масові заворушення чи захоплення адміністративних будівель. Для цього є відповідні армійські підрозділи, якщо йдеться про "зелених чоловічків", або поліцейські спецпризначенці на випадок повстання сепаратистів.

У поліції ж є достатньо спецпризначенців як у лавах підрозділів тактико-оперативного реагування (ТОР) патрульної поліції - 1217 бійців станом на початок року, так і в поліції особливого призначення (оновленому більш ніж на 2/3 "Беркуті") - 4070. Тобто на сьогодні в Україні є понад п'ять тисяч поліцейських, заточених під охорону громадського порядку, - аж на півтори тисячі більше, ніж на початку 2014 року. Для особливо небезпечних випадків поліція має підрозділ КОРД, а СБУ - "Альфу". Словом, за наявности політичної волі можна запобігти будь-яким можливим ексцесам.

Військовослужбовці НГУ на вулицях міст у великих кількостях іноді з'являються в напружені моменти для демонстрації сили потенційним порушникам. Утім, екіпіровані поліцейські спецпризначенці вражають пересічних громадян не менше, ніж нацгвардійці.

Що ж робити? Спершу слід провести ревізію функцій і повноважень, щоб дати чітку відповідь - у якому вигляді має функціонувати Національна гвардія України? Видається, що найдоцільніше - розмежувати військові та поліцейські повноваження в мирний час.

Варто позбавити Нацгвардію правоохоронних функцій і передати відповідні підрозділи разом з озброєнням та технікою до Національної поліції, а після цього підпорядкувати гвардію міністрові оборони. За нею мають залишитися поліцейські повноваження під час режиму воєнного стану. Для підсилення збройних сил потрібно розвивати війська територіяльної оборони (резерв). Охорона громадського порядку в мирний час має бути демілітаризована і позбавлена прямого впливу президента.