Згуртованість і безпека

Замість вступу

Україна таки велика за розмірами країна, а її регіони не надто пов'язані між собою транспортними магістралями, традиціями переміщень людей, економічними та культурними зв'язками. До того ж різні українські регіони сформувалися у складі різних імперій і мають свої етнічні, мовні, релігійні, культурні відмінності, а український політичний клас тривалий час використовує міжрегіональні відмінності для отримання мандатів у парламенті чи завоювання посади президента, таким чином підживлюючи відмінності і переводячи їх у міжрегіональні протистояння. До того ж поруч з Україною розташована найбільша за територією держава - Російська Федерація, яка не змирилася з існуванням незалежної України і робить усе для руйнування української держави, використовуючи для цього весь спектр доступних засобів - від інформаційної пропаганди, спрямованої на створення в українців відчуття "набутої неспроможності", до створення і підтримки сепаратистських організацій та відвертої агресії.

Протистояти тиску Росії виключно військовими методами нереально. Доки РФ переконана у слабкості української влади та факторі міжрегіональної напруженості, доти вона робитиме спроби нашого руйнування. Навіть могутня армія є слабкою, якщо у неї слабкий тил. Наш тил - це не тільки і не стільки політичні партії та їхні дії, а передусім регіони і відносини між регіонами і центром.

Територіальний вимір України: вчора і сьогодні

Донедавна територіальний вимір України розглядали або у найбільш спрощеному вигляді (Правобережжя і Лівобережжя), або більш складному, де виокремлювали: Західну Україну - від Збруча і далі до західного кордону; Центральну - від Хмельниччини до Полтавщини і від Житомирщини до Кіровоградщини; Східну - Харківська, Донецька, Луганська, Запорізька області; Південну - Херсонська, Миколаївська, Одеська області та АРК. При цьому ні в кого не виникало сумнівів, що саме Східна Україна є найбільш розвиненою, урбанізованою і такою, яка визначає вектор руху України. Проте події 2014 року показали, що насправді ситуація з ідентифікацією міжрегіональних відмінностей та впливом регіонів на загальноукраїнський вектор суттєво змінилася. Це розуміє і Росія, тому посилює тиск на Україну.

Недавня історія. Напевне, події 2014 року стали можливими не через Майдан, а через відсутність впродовж 28 років реальної політики згуртованості в Україні.

Початок роздмухування міжрегіональних проблем бере відлік з початку 90-х років у Криму - регіоні, який найпізніше увійшов до складу УРСР. Це була найслабша ланка українського державного простору, єдиний регіон, де українці становили меншість у структурі населення і де розміщувалися російська армія і флот.

Середина 90-х років у Криму була дуже неспокійною й ілюструється першою дуже серйозною спробою відірвати Крим від України. Тоді не вийшло. Більш-менш консолідована українська влада змогла в 1994–1995 роках зняти видиму частину проблеми, використовуючи слабкість тогочасних проросійських організацій, внутрішні суперечності між ними, зокрема між їх лідерами (тодішніми головою Верховної Ради АРК Сергієм Цековим та президентом АРК Юрієм Мєшковим), не надто сильну активність Росії, яка сподівалася, окрім Криму, захопити всю Україну за кілька років. Мєшкова усунули з посади, посаду президента Криму скасували, в Криму розмістили додаткові частини Республіканської гвардії.

Після фіаско в Криму Росія стала грати в довгу і на інших українських територіях. Проросійські організації створювалися в різних українських містах та регіонах, політичні партії на кшталт КПУ, ПСПУ, ЗУБР, "Русский блок" тощо - почали потрапляти до місцевих рад. Громадські рухи на кшталт "Український вибір" стали проводити відверту популяризацію ідеї "федералізації" України, а за фактом - ослаблення держави і перетворення її на васальну "російську Україну". Поряд з цими досить маргінальними "партійками" з'явилася Партія регіонів, яка видавалася більш поміркованою російськоорієнтованою силою, і саме вона стала найбільш прийнятною для регіональних еліт Східної та Південної України.

Парламентські вибори 2002 року та президентські вибори-2004 стали вже відвертим зіткненням двох ідеологій, в основу яких покладено зокрема і регіональні відмінності: західний і східний вектор орієнтації розвитку України.

Мирний Майдан 2004 року так налякав прихильників російської орієнтації, що дійшло до "съезда Юго-Востока в Северодонецке". Це була перша, дуже серйозна заявка на відторгнення частини української території. На щастя, тоді цього не відбулося, сторони конфлікту зняли емоції, ніхто з режисерів й учасників цього дійства не був покараний. Можливо, це стало певним сигналом для майбутніх сепаратистських виступів: готуватися потрібно сильніше, а якщо не вийде, - нічого страшного для учасників не буде.

Тоді на виборах 2004 року вперше було запущено в обіг тезу про різні сорти України та гру на розрив Заходу і Сходу.

Період 2005–2010 років характеризувався в Україні різними трендами. Та загалом усе видавалося досить спокійним. Можливо, тому тривожні сигнали з регіонів, які надходили дедалі частіше, залишалися поза увагою української влади. Робота з руйнування державних інституцій різко посилилася. Місцеві ради, обрані в 2006 році, почали приймати рішення відверто антидержавного спрямування - оголошення російської мови офіційною/регіональною; висловлення недовіри головам МДА відразу після формування ради за відсутності на це правових підстав; прийняття рішень про заборону входження у порти кораблів НАТО; оголошення області вічно нейтральною та позаблоковою тощо. Всі рішення залишилися без реагування державних органів, місцеві ради не були розпущені, що і далі породжувало відчуття вседозволеності. Поряд з цим, у 2005–2010 роках почали виникати різні рухи "територіальних громад" - ще одна вірусна технологія, яка проповідувала ідею, що українці, мовляв, можуть бути не громадянами, а просто "людьми": можуть створювати "територіальні громади" й обирати органи, які не входять до системи публічних органів влади України, але водночас підміняють собою ці органи. Аби розмити українське громадянство, ці самозвані "територіальні громади" стали видавати свої "паспорти людини", свідоцтво про реєстрацію підприємців, номери для автомобілів, навіть створювали свої силові структури. Тоді ж виникають різні громадські ініціативи щодо Новоросії та ДНР. Участь лідерів таких маргінальних груп у різних заходах в РФ, зокрема на Селігері, видавалася елементом звичайної пропаганди, але за кілька років ці лідери очолили захоплення влади на Сході України.

У 2013–2014 роках карту міжрегіональної роз'єднаності знову взяли на озброєння різного роду проросійські сили, що призвело до спроби повалення української влади у ключових містах сходу та півдня України. На щастя, українські громадяни змогли зупинити навалу "народних республік" своїми рішучими кроками у Дніпрі, Харкові, Запоріжжі, Одесі.

Війна на Донбасі. 22 лютого 2014 р. можна вважати офіційним стартом сепаратистського бунту в Україні. Того дня в Харкові відбувся з'їзд депутатів усіх рівнів з південно-східних областей і АРК. У з'їзді взяли участь не лише депутати місцевих рад, а також голови Луганської, Дніпропетровської, Донецької та Харківської обладміністрацій, які мали уособлювати собою державну виконавчу владу і були відповідальними за дотримання Конституції та законів України, міський голова Севастополя, губернатори Ростова-на-Дону, Воронежа і Бєлгорода, що взагалі виходить за розуміння здорового глузду.

На з'їзді ухвалили кілька рішень, зокрема і про передання "до відновлення конституційного порядку і законності в країні, легітимізації роботи центральних органів влади" повноважень на місцях органам місцевого самоврядування. Місцевому населенню учасники з'їзду рекомендували "самоорганізуватися для взаємодії з правоохоронними органами на місцях", фактично створювати "самооборону", яка відіграла ключову маскувальну роль у Криму та на Донбасі.

Далі було захоплення будівель державних установ, створення "самооборони", псевдореферендуми і війна, відлік якої можна розпочати від 13 квітня 2014 року, коли із засідки було розстріляно групу українських офіцерів, один з яких загинув. Україна входила у реформи 2014 року в умовах сильного економічного виснаження, втрати Криму та розгортання жорсткого воєнного протистояння на Донбасі. Все це неминуче накладало відбиток на зміст, темпи та можливості фінансування реформ, зокрема децентралізації та реформи державної регіональної політики, які найбільше впливають на згуртованість держави.

Позитивні кроки 2014 – 2016 років

Відразу після подій Майдану 2014 року та формування нового Уряду здійснено низку кроків, які повернули увагу держави до питання згуртованості, солідарності суспільства, створення умов для "зшивання" України.

По-перше, незважаючи на початок воєнних дій на Донбасі, розпочали процес децентралізації влади. 1 квітня 2014 року було ухвалено урядове розпорядження №333-р "Про затвердження Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади". Попри зовнішній тиск та внутрішні проблеми, передачу повноважень та бюджетних ресурсів стали здійснювати до територіальних громад міст обласного значення, новоутворених об'єднаних територіальних громад (ОТГ), а не на рівень областей.

Це був дуже важливий крок для згуртування держави, адже кожна нова територіальна громада, яка виходила на прямі відносини з Державним бюджетом України, ставала новим ланцюжком з Центру в регіон. З'явилася нова для України практика партнерства між сусідніми громадами, які стали укладати договори співробітництва територіальних громад. Утворення ОТГ й укладання договорів про співробітництво створює мережу вертикальних і горизонтальних зв'язків між державною та територіальними громадами в Україні, оминаючи регіональний рівень. Він за своєю природою тяжіє до політизації, що може переходити у сепаратизм. Так зшивається Україна. Все це стало можливим завдяки ухваленню протягом 2014-2015 рр. кількох дуже важливих законів: "Про добровільне об'єднання територіальних громад", "Про співробітництво територіальних громад" та змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин.

По-друге, відбулися серйозні зміни щодо формування і реалізації державної регіональної політики та стратегічного планування регіонального розвитку. Протягом 2014–2015 років ухвалено два стратегічно важливих документи - Закон "Про засади державної регіональної політики" та Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 року, в якій вперше єдність українського простору було визначено стратегічним завданням державної регіональної політики. Також запущено політично нейтральний та прогнозований механізм фінансування регіонального розвитку за рахунок Державного фонду регіонального розвитку, який має формуватися у розмірі 1% доходів Держбюджету України. Загалом, з погляду нормативного регулювання, ситуація щодо формування нової державної регіональної політики на основі згуртованості українського простору має доволі непоганий вигляд. Проте впродовж 2017–2019 років почався своєрідний "відкіт" від задекларованої політики.

Ситуація сьогодні

Те, що варто знати і розуміти у 2019 році.

Українська юрисдикція не поширюється на АРК та найбільш населені частини Донецької і Луганської областей. Вздовж лінії розмежування існує територія з обмеженими можливостями для діяльності підприємців і органів місцевого самоврядування (зокрема через замінування). Прикордонні з РФ райони потерпають від фактичного припинення транзиту через кордон, стагнації місцевого підприємництва та прискореного скорочення населення. Значна частина з понад півтора мільйона вимушено переміщених осіб (ВПО) сконцентрована у Харківській, Дніпропетровській, Запорізькій та Київській областях. Розселення ВПО поза межами Донецької та Луганської областей свідчить про низьку ймовірність повернення цих людей у місця свого постійного проживання навіть після визволення цих територій. Більшість телеканалів налаштовані не просто опозиційно до української влади, а видається так, що і до Української держави (ситуація не змінилася навіть після обрання нового президента). Окрім цього, рівень довіри до інститутів публічної влади є вкрай низьким, що свідчить про вразливість України до зовнішнього тиску та внутрішніх потрясінь. У 2019 році ситуація в Україні, з погляду стабільного розвитку держави та стримування відцентрових процесів і зовнішніх загроз, є складною, хоча й не такою критичною, як у 2014 році. Проте виборчі кампанії 2019 року можуть істотно погіршити ситуацію.

Загальнонаціональна та регіональна ідентичності

Згуртованість України неможлива без розуміння української ідентичності. Сьогодні ідентичність знову виходить на чільне місце не лише у нас. Як співвідноситься поняття "європеєць" та "поляк", "українець" та "одесит"? Де тут сила, а де слабкість? Спільна ідентичність об'єднує і посилює, а її розмивання ослаблює. Домінування регіональної ідентичності над загальноукраїнською (в Криму та на Донбасі) вже зіграла злий жарт з Україною в 2014 році, тому сьогодні стимулювання цього процесу є вкрай небезпечним. Факти, підтверджені даними соціологічного дослідження групи "Рейтинг" у грудні 2018 року: ідентичність жителів підконтрольних Україні та окупованих територій суттєво відрізняється; на окупованих територіях формується ідентичність, подібна на російську; така нова ідентичність стає фактом, і кожен рік окупації все дужче розмежовує українську та цю нову територіальну ідентичність. Регіональний "сепаратизм" Після сепаратистського з'їзду в Харкові 22 лютого 2014 року і подальших кривавих подій на Донбасі здавалося б, регіональний сепаратизм, чи радше спроби до усамостійнення регіональних органів влади, мали б відійти у минуле. Але насправді так не сталося. Система органів місцевого самоврядування в Україні побудована так, що обласна рада є таким собі партійно-представницьким органом місцевого самоврядування регіонального рівня з досить обмеженим колом повноважень та без власного виконавчого органу. Де-факто, повноваження виконавчого органу обласної ради виконує відповідна ОДА. Загалом така модель планувалася як засторога регіональному сепаратизму. Але нівелюється пропорційними виборами депутатів обласної ради, закріпленням за обласним рівнем місцевого самоврядування частини державних податків і зборів, правом обласної ради висловлювати недовіру голові обласної державної адміністрації.

Сьогодні обласні ради виявилися не готовими до реалізації своєї ключової місії - планування регіонального розвитку. Натомість стали органами, які приймають політичні рішення поза межами власної компетенції: від заборони використання на території області мови країни-агресора до вимог щодо переходу на договірні відносини "між областю та Києвом" (Закарпатська, Одеська, Івано-Франківська, Хмельницька, Кіровоградська, Київська, Полтавська). Такі рішення межують з регіональним сепаратизмом. Їх сумні наслідки могли б бути значно більшими, якби обласні ради мали ще власні виконавчі органи, яким було б доручено реалізацію прийнятих рішень. Ці рішення знову залишилися поза увагою державних органів, що створило прецедент, і місцеві ради продовжують приймати рішення за межами власних повноважень, розхитуючи у такий спосіб український правовий простір. Запровадження належного державного нагляду за рішеннями, діями та бездіяльністю органів місцевого самоврядування щодо законності є вкрай необхідним. Підтримують запровадження нагляду і понад 90% жителів територіальних громад, про що свідчать дані дослідження Ради Європи в Україні, проведеного в грудні 2018 року. Зараз декілька партій, що балотувалися на виборах, знову взяли на озброєння гасло федералізації, що провокувало криваві події 2014 року.

Загальноукраїнська солідарність/згуртованість

Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року визначила стратегічну мету реалізації державної регіональної політики - "створення умов для динамічного, збалансованого розвитку регіонів України з метою забезпечення соціальної та економічної єдності держави..". Відтак впродовж 2014–2018 рр. мали б реалізовуватися держпрограми і проєкти для досягнення цієї стратегічної мети. На жаль, через нерозуміння українським політикумом важливості єдності держави у протистоянні зовнішньому ворогу та внутрішнім викликам такі програми не розроблялися і не реалізовувалися. Лише завдяки бюджетній підтримці Європейського Союзу підготовлено і профінансовано державну програму регіонального розвитку "Загальноукраїнська солідарність" у 2018 році.

Проблемні території. Згуртованість має низку синонімів - не лише єдність, монолітність, але й єднання, співпричетність до чогось спільного. Тому згуртованість ми розглядаємо не тільки як ключовий елемент державної регіональної політики і стабільності держави, але й як важливий компонент для регіону, територіальної громади (особливо об'єднаної), конвергенції різних соціальних, етнічних та інших груп.

Не секрет, що в межах навіть досить успішних регіонів є території, які мають природно обмежені можливості для розвитку: наприклад, високогірні території з поганою доступністю; території, розвиток яких ускладнений новими чинниками - занепадом певної раніше домінантної галузі або промисловості, близькістю до зони бойових дій або закритого державного кордону. Для кожного типу території мають бути вироблені окремі інструменти державної підтримки: від надання пільг з оподаткування податком на прибуток новоствореним юридичним особам, які відповідають встановленим ознакам, - до державного страхування ризиків для підприємств, що працюють на певних проблемних територіях.

Вплив держави на поліпшення ситуації на проблемних територіях у регіонах буде ще одним елементом зшивання українського простору. Державі варто демонструвати увагу до проблем, які неможливо розв'язати в рамках територіальної громади чи навіть регіону.

Замість підсумку

Історія України загалом і останніх десятиліть зокрема свідчить, що неінтегрованість українського простору, сепаратистські прояви, слабкість державних інститутів, тотальна недовіра всіх до всіх є причиною посиленого тиску на Україну з боку Російської Федерації і загрожує національній безпеці України та українців.

Децентралізація влади в Україні, розпочата в 2014 році, без швидкого її завершення до нових місцевих виборів 2020 року, може перетворитися з можливості розвитку та згуртованості держави на загрозу зростання асиметрії у розвитку окремих громад і територій. А відтак - призвести до чергового витка напруженості. Ухвалення закону "Про засади адміністративно-територіального устрою" впродовж 2019 року стає критично важливим.

Водночас важливе, заради збереження єдності українського простору, єдине та однакове застосування українського законодавства на всій території держави, а також якомога швидше визначення способу державного нагляду за рішеннями, діями та бездіяльністю органів місцевого самоврядування та встановлення їх відповідальності за порушення меж власних повноважень.

Започаткування реалізації державної стратегії регіонального розвитку через державні програми регіонального розвитку, зокрема програму "Загальноукраїнська солідарність", - є надзвичайно важливим кроком для згуртованості України. Він стане можливим за умови відповідного внесення змін до статті 24-1 Бюджетного кодексу, що передбачатиме збільшення розміру Державного фонду регіонального розвитку до 1,5% доходів Державного бюджету України і спрямування третини цих коштів саме на виконання загальнодержавних програм регіонального розвитку. Врегулювання питань розвитку "проблемних територій", визначення механізмів їх ідентифікації та інструментів державної підтримки розвитку потребує швидкого внесення змін до законів: "Про засади державної регіональної політики", "Про стимулювання розвитку регіонів", "Про державну допомогу" та відповідних змін до Податкового та Митного кодексів України. Поза увагою держави не можуть існувати території з обмеженим потенціалом для розвитку.

Будь-які кроки держави щодо формування згуртованості України не матимуть результату в умовах тотального засилля в інформаційній сфері негативної інформації щодо ситуації в Україні, спроб протиставлення різних груп громадян та регіонів одне одному. Тому комунікаційна політика держави має бути істотно зміненою. Органи та посадові особи мають пояснювати свої плани та дії українським громадянам, розвивати механізми участі громадян в обговоренні проєктів рішень, застосовувати для цього експертні можливості українських аналітичних центрів та громадських організацій. В інформаційний простір України має бути внесений конструктивний політичний дискурс щодо шляхів згуртування України, українського простору, звільнення політичної боротьби від агресивного протиставлення спільнот та регіонів.

Міжрегіональні відмінності є доконаним фактом, тому ініціювання та проведення референдумів в Україні з питань, які діаметрально по-різному розуміються в регіонах, є неприпустимим і таким, що може підірвати і так крихку єдність українського простору.