Як знову все не проїсти?

Проект державного бюджету на 2018 р., прийнятий у першому читанні, зараз спільно з урядом доопрацьовує профільний парламентський комітет.

Попри те, що фінансування проектів розвитку у ньому планують збільшити на 37% порівняно з минулим роком, кошторис країни на наступний рік знову не стане "бюджетом розвитку". І це лише посилює важливість максимальної ефективності витрачання кожної бюджетної гривні.

Кволе економічне зростання, що переривалося глибокими економічними кризами, стало для України сумною реальністю останнього десятиліття. Це призвело до поглиблення відставання у розвитку навіть від найближчих європейських сусідів, до падіння реальних доходів громадян і накопичення боргів. Про необхідність реалізації стратегії, всі складові якої було б підпорядковано прискоренню економічного зростання, не говорить уже хіба що лінивий. І експерти, вивчаючи черговий проект бюджету, поданий урядом до парламенту, уперто шукають у ньому рядки, що дозволять (чи не дозволять) назвати документ "бюджетом розвитку".

Не став винятком і проект бюджету-2018, де збільшення видатків розвитку порівняно з цьогорічним бюджетом заплановано на рівні 36,9%, або 31,1 млрд грн. При цьому зросли не тільки обсяги фінансування проектів розвитку, а й шанси, що за результатами року ці проекти справді буде профінансовано. Йдеться про співвідношення загального та спеціального фондів серед джерел цих видатків, що поточного року становить 1,4 до 1, а у проекті бюджету на наступний рік - уже 1,9 до1. Однак усі ці показники не є достатніми підставами для оптимізму.

Владу - громадам!

В умовах, коли бюджет щороку переобтяжений соціальними зобов'язаннями та необхідністю обслуговувати державний борг, годі розраховувати на якісь радикальні зміни співвідношення "споживання/розвиток". Проте саме обмеженість бюджетних ресурсів спонукає розпоряджатися ними більш відповідально та ефективно. Якщо йдеться про видатки, які здійснюються за бюджетні кошти, визначальним критерієм ефективності є їхній вплив на поліпшення якості життя громадян, адже саме за цим критерієм останні оцінюють результативність влади. Водночас з макроекономічних міркувань кошти потрібно вкладати у проекти розвитку, що максимально підвищать динамічність національної економіки, її привабливість для інвесторів, поліпшать умови для підприємництва. Світова спільнота знайшла спосіб вирішити цю дилему.

У резолюції Третьої міжнародної конференції ООН з фінансування розвитку описується сучасна тенденція зміщення видатків та інвестицій розвитку на рівень місцевих громад. Територіальні громади здатні найефективніше розпоряджатися бюджетними коштами розвитку, адже добре знають сутність і масштаби проблем, що позначаються на якості їхнього життя. І саме якість життя у громаді визначає рівень підтримки спільнотою як місцевої влади, так і національного уряду.

Глобальний тренд зміщення видатків розвитку на місцевий рівень не оминув і Україну. Досить показовим є співвідношення капітальних інвестицій, здійснених з державного та місцевих бюджетів. Починаючи з 2013-го капіталовкладення громад почали переважати над інвестиціями із держбюджету. Причому у 2013 р. це перевищення становило лише 13%, у 2015 р. - уже два, а в 2016 р. і першому півріччі 2017-го - три рази.

Подібні зрушення стали можливими завдяки фінансовій децентралізації, що відчутно збільшила грошові ресурси місцевих бюджетів. За підсумками десяти місяців 2017 р., темпи приросту видатків місцевих бюджетів перевищували приріст видатків держбюджету в кілька разів: 47% порівняно з 11%. Відповідно, частка місцевих бюджетів у видатках зведеного бюджету поступово збільшувалася, сягнувши майже 47% у січні-жовтні 2017 р.

Фінансовий ресурс місцевих бюджетів у 2018 р., як прогнозується, зросте до 521 млрд грн, що майже на 9% більше рівня 2017-го. Слід очікувати, що через збільшення стратегічної активності об'єднаних територіальних громад (ОТГ) також посилюватиметься орієнтованість цього ресурсу на забезпечення місцевого розвитку. Разом з тим ці кошти витрачаються на розсуд органів місцевого самоврядування і перебувають поза впливом політики центральної влади.

У світлі вищезазначеного, аби повною мірою оцінити дієвість передбачених проектом держбюджету видатків розвитку, необхідно сконцентрувати увагу на тому, як саме кошти центрального бюджету впливають на стимулювання процесів місцевого розвитку. Слід наголосити, що урядовий проект, винесений на перше читання, містив відчутні позитивні зрушення у цій сфері.

Стимули для місцевого розвитку

По-перше, заплановано виділити 11,4 млрд грн у вигляді субвенції із державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту й утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах. Оскільки забезпечення ремонту місцевої шляхової інфраструктури і раніше перебувало серед фінансових пріоритетів громад, можна очікувати, що додаткова спеціалізована субвенція може дещо розвантажити власні кошти розвитку місцевих бюджетів, яким знайдуть інше призначення.

По-друге, субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад має становити 1,9 млрд грн, що на 400 млн більше, ніж цього року. Щоправда, розробники проекту бюджету у вересні передбачали встановлення прямих відносин з державним бюджетом 388 ОТГ. Однак після жовтневих місцевих виборів, за даними Мінрегіону, кількість ОТГ становить уже 614. Тепер уряду потрібно перераховувати міжбюджетні трансферти, зважаючи на перехід нових "гравців" на прямі відносини з державним бюджетом.

По-третє, в урядовому законопроекті було заплановано виділити 8,1 млрд грн для фінансування Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР). Цю статтю не просто було збільшено на 4,6 млрд грн порівняно з планом 2017 р., а й, на відміну від минулого року, повністю віднесено до загального фонду. У 2017 р. із 3,5 млрд грн фінансування цієї програми 2,5 млрд планувалося взяти з коштів спецфонду. Відтак, цьогоріч уперше кошти фонду планувалося визначити на рівні 1% доходів загального фонду державного бюджету, що повністю відповідає вимогам статті 24-1 Бюджетного кодексу. У попередні роки невиконання цієї норми депутати традиційно закидали уряду.

Починаючи з 2015 р. і до сьогодні в активі ДФРР накопичилося 314 завершених проектів на загальну суму 3,1 млрд грн, з якої 2,5 млрд - це кошти фонду. На даний момент фінансується ще 166 незавершених проектів на загальну суму 1,4 млрд грн, з яких 1,17 млрд повинен сплатити ДФРР.

По-четверте, початково в урядовому проекті була відсутня субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, так звана депутатська, що у бюджеті-2017 становила 5 млрд грн. Оскільки ця субвенція виконувала приблизно ті ж завдання, що й кошти ДФРР, у разі прийняття такої зміни гроші політично заангажованих "депутатських" субвенцій окремим територіям де-факто перейшли б до ДФРР, який має більш прозорий алгоритм розподілу коштів.

Утім, дива не відбулося. Як і варто було очікувати, депутати не побажали втрачати у рік, що передуватиме президентським виборам, потужний фінансовий ресурс, який допомагає "удобрювати" електоральні "поля". Тому за результатами обговорення у парламенті законопроекту про бюджет-2018 у першому читанні депутати доручили уряду повернути до бюджету "депутатську" субвенцію у розмірі 5 млрд грн. Ці кошти мають бути взятими з ресурсу ДФРР, видатки на який запропоновано зменшити на таку ж суму. "Для зручності" депутати пропонують призупинити дію вже згаданого положення статті 24-1 Бюджетного кодексу.

Вплив таких змін на процеси місцевого розвитку неоднозначний. З одного боку, вони підвищують імовірність того, що місцеві бюджети отримають закладені кошти сповна. За даними Держказначейства, передбачені бюджетним розписом видатки на січень-жовтень 2017 р. за "депутатською" субвенцією було профінансовано повністю. Загалом у регіони було спрямовано 5,04 млрд грн: 2,54 млрд із загального фонду і 2,49 млрд із спеціального фонду. Щоправда, касові видатки місцевих бюджетів за цією субвенцією наприкінці жовтня становили лише 1,36 млрд грн. Натомість, як згадувалося вище, з 3,5 млрд грн коштів ДФРР за десять місяців було використано трохи більше 1,2 млрд.

З іншого боку, "ручне управління" розподілом коштів закріплює патерналістські настрої місцевих громад. Органи місцевої влади ототожнюють процес пошуку ресурсів для власного розвитку із виборюванням централізованих асигнувань, небезпідставно сприймаючи їх як плату за лояльність чи до певних політичних сил, чи до корпоративних інтересів окремих депутатів. Від таких асигнувань не варто очікувати відчутного впливу на спроможність громади надалі генерувати власні ресурси розвитку. При цьому різного роду форми "демократизації" розподілу коштів на кшталт "народних бюджетів" ще більше закріплюють спрямування ресурсу на вирішення комунально-побутових питань.

Отже, попри деякі позитивні зміни в обсягах фінансування, проект державного бюджету в нинішньому прочитанні не заохочуватиме місцеві громади вибудовувати пріоритети свого розвитку відповідно до власного стратегічного бачення. Втрачається можливість синергії між регіональною політикою, інструменти якої мали б фінансуватися коштами центрального бюджету, та місцевим територіальним розвитком, який генерується здебільшого за рахунок місцевих ресурсів. І це заважає зменшити територіальні диспропорцій, які в Україні є досить значними.

Вирішення цієї суперечності виходить далеко за рамки власне бюджетної політики та міжбюджетних відносин і потребує переосмислення відносин між центром і громадами відповідно до змін, що відбуваються внаслідок децентралізації. Проте наразі в рамках діючих інструментів і пріоритетів бюджетної політики можна і потрібно зробити низку кроків, що сприяли б більшій ефективності коштів держбюджету, які впливають на місцевий розвиток.

Наприклад, можна оптимізувати дорожнє будівництво, яке, судячи з проекту бюджету, розглядається як ключовий пріоритет розвитку у 2018 р. Зокрема, передбачається спрямувати на будівництво та ремонт автошляхів 23,7 млрд грн ресурсів центрального бюджету, включаючи кредити, та надати 11,4 млрд грн субвенцій громадам на ці цілі. Необхідно під егідою Мінінфраструктури забезпечити координацію діяльності з будівництва та модернізації автомобільних доріг між Укравтодором, органами місцевого самоврядування, а також діями Міносвіти та МОЗ щодо оптимізації мережі освітніх і медичних закладів. Як відомо, потужною ланкою такої оптимізації є можливість довезення учнів чи пацієнтів, яку можна коригувати через вибір пріоритетів шляхового будівництва. Бажано також забезпечити громадський контроль за витрачанням коштів на будівництво та ремонт автошляхів органами місцевого самоврядування. За потреби слід надавати їм методичну підтримку в укладанні відповідних угод з підрядниками.

Також треба підвищити якість проектів, що подаються для фінансування з ДФРР, адже значний розрив між обсягами асигнувань для ДФРР і вартістю реально наданих проектів є відображенням недостатніх проектних вмінь місцевих громад. Для цього можна впровадити навіть спеціальну програму для навчання представників органів місцевої влади, наприклад під егідою Мінрегіону.

Для оптимізації бюджетного фінансування треба використати позитивні здобутки децентралізації. Йдеться про можливість укладення угод про співпрацю між ОТГ, на основі яких вдасться ефективніше реалізовувати потенціал інвестиційних проектів, що фінансуються з бюджету, чи надавати послуги бюджетних установ. Предметами такої співпраці між ОТГ у регіонах можуть бути різні проекти: потужності із переробки та утилізації відходів, об'єкти малої енергетики, комунальної, шляхової інфраструктури, логістичні об'єкти для агровиробників, медичні та освітні установи тощо. Зміцнення суб'єктності ОТГ дасть змогу поширювати відносини публічно-приватного партнерства у різних сферах, в яких вплив фінансування з державного та місцевих бюджетів збільшуватиметься залученням частки приватних коштів.

Отже, посилення орієнтованості видатків держбюджету на розвиток місцевих громад здатне компенсувати обмежений обсяг цих видатків у короткостроковій перспективі. Водночас самі ОТГ повинні навчитися витрачати кошти місцевого розвитку відповідно до стратегічного бачення довгострокового розвитку своїх територій.