Як збираються реформувати пенітенціарну систему

В уряді створюють законопроект "Про пенітенціарну систему", який має поліпшити умови праці співробітників та тримання засуджених у в'язницях.

Спочатку законопроект розроблявся спільно з Реанімаційним пакетом реформ та Консультативною місією Європейського Союзу в Україні. Однак перша версія документа не підійшла Міністерству юстиції.

"Міністр Павло Петренко не погодився, до прикладу, з тим, як прописали соціальні гарантії для персоналу пенітенціарних установ. Не підтримав, щоб медицину забезпечувало Міністерство охорони здоров'я (МОЗ). Аргументація неоднозначна, але стало зрозуміло, що МОЗ не готовий відповідати за тюремну медицину через нестачу ресурсів", - розповідає представник Консультативної місії ЄС Вадим Човган.

У документі пропонувалося також передати функцію реагування на надзвичайні ситуації від пенітенціарної служби до спеціального підрозділу Нацполіції. "Якщо в'язні не погоджуються з чимось, то в місці позбавлення волі починається бунт. Тоді в установу заводиться підрозділ спецпризначення, який обшукує в'язнів. При цьому відомі випадки, коли в'язнів залякували із застосуванням сили, аби втихомирити", - пояснює Вадим Човган. Експерт вказує, що Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) вже двічі засуджував Україну за масові побиття в місцях позбавлення волі.

Суд виніс рішення у справах "Давидов та інші проти України", "Карабет та інші проти України". Але влада так і не врегулювала роботу підрозділу спецпризначення. Вадим Човган виступає за те, щоб у пенітенціарної служби забрали підрозділ спецпризначення. "Система не повинна вирішувати, коли застосовувати силу до в'язня, який не підкоряється. Із цим нехай визначається Нацполіція як більш незалежний орган", - вважає він.

Деякі автори законопроекту пропонували також ліквідувати оперативні підрозділи в установах відбування покарання, але цього не підтримали в Міністерстві юстиції. "Пенітенціарні співробітники знаходять з-поміж засуджених неформальних інформаторів, які розповідають, що відбувається в установі. Вони на сьогодні узаконені. Закон про оперативно-розшукову діяльність (ОРД) дозволяє використовувати "неформальних співробітників". Висловлювалися різні позиції щодо цього. Дехто виступав проти, бо це нібито радянщина і такого немає ніде у світі. Однак оперативна робота - нормальна практика в інших в'язничних системах (так звана intelligence). Щоправда, ця робота там відрізняється і жодним чином не стимулює в'язничну субкультуру, як це відбувається в нас. Тому нашу функцію в'язничної ОРД треба змінювати, а не ліквідовувати", - каже Вадим Човган.

Після консультацій у пенітенціарному підкомітеті Верховної Ради експерти почали вдруге напрацьовувати законопроект разом із представниками Міністерства юстиції. З'ясовували, які правозахисні новели виписані в документі. У тексті проекту, як і в самій пенітенціарній реформі, декларується відхід від каральної мети на користь реабілітації в'язнів. Адже покарання й до сьогодні є офіційною метою пенітенціарної системи.

Олівці й тварини у в'язницях

Автори законопроекту прагнуть скасувати безпідставні заборони і для цього в ст. 4 прописали, що обмеження прав і свобод засуджених та осіб, узятих під варту, має передбачатися законом. Таке обмеження має переслідувати обґрунтовані, з погляду міжнародних стандартів, цілі і бути необхідними в демократичному суспільстві в розумінні практики ЄСПЛ.

Уперше за історію кримінально-виконавчого законодавства створюється так звана лімітативна клаузула. Вона передбачає, що обмеження повинні бути мінімальними, а цілі - обґрунтованими. Якщо для досягнення мети можливо застосувати м'якіші заходи обмеження прав, то мають застосовуватися саме вони. Експерти вважають за недоцільне забороняти кольорові олівці в місцях несвободи. Вони наполягають на справедливому балансі індивідуальних і суспільних інтересів.

"Наприклад, донедавна у в'язницях не можна було тримати тварин. Якщо жила кішка, яку в'язень годував, то вона була поза законом. Її забирали, якщо адміністрація хотіла дошкулити засудженому", - каже Вадим Човган.

Експерт також наголошує, що обмеження листування, прослуховування телефонних дзвінків мають бути дозволені тільки в крайньому випадку. Він зауважує, що Україна програла не одну справу в ЄСПЛ через такі обмеження.

Одна з важливих цілей пенітенціарної системи, що її серед інших визначено в законопроекті, - знизити рівень злочинності та кількість повторних злочинів. Пропонується поважати права людини, створювати умови для соціальної реабілітації та інтегрувати засуджених у суспільство. "Це означає, що умови відбування покарання мають наближатися до умов життя на волі. Що більше ми людину "затискаємо", то складніше їй буде пристосуватися на волі після таких обмежувальних умов", - коментує Вадим Човган.

Пропонується вручати письмові вмотивовані рішення, якщо адміністрація місця несвободи обмежує права засудженого або людини під вартою. "Згідно із законом адміністрація може "переглядати" кореспонденцію без ознайомлення зі змістом. Однак на практиці листи читають. А ми пропонуємо, щоб копія рішення про перегляд у кожному конкретному випадку втручання в кореспонденцію надсилалася засудженому. З таким рішенням у людини буде можливість оскаржити дії адміністрації", - пояснює Вадим Човган.

Установи пенітенціарної системи у своїй роботі повинні враховувати рекомендації Європейського комітету з питань запобігання катуванню, практику ЄСПЛ, правила пробації Ради Європи, Європейські в'язничні правила і документи, які ухвалені ООН щодо пенітенціарної системи. "Раніше, говорячи про правову базу тюремної системи, згадували закони, підзаконні акти й укази президента. Про пенітенціарні міжнародні стандарти не згадували", - уточнює Вадим Човган.

Медицина

Міністерство юстиції України не планує передавати медичне забезпечення в місцях позбавлення волі Міністерству охорони здоров'я. Відомство хоче утворити окрему державну установу. План дій Нацстратегії у сфері прав людини передбачає, щоб у цій установі був окремий бюджет і незалежний персонал, який підпорядковується лише Міністерству юстиції, а не начальникові колонії.

Надія довічників

Автори законопроекту прописали також новий механізм умовного звільнення, який подібний до того, що діє в скандинавських країнах. Він аналогічний механізму, що вже закладений у зареєстрованому в парламенті законопроекті №6344 - "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо адаптації порядку застосування окремих інститутів кримінального права до європейських стандартів".

Нині вагомою підставою для дострокового звільнення є "виправлення" - розмита з юридичного погляду категорія. Натомість згідно із проектом засуджених мають звільняти автоматично після відбуття ними певного строку, якщо немає високого ризику вчинення ними нових злочинів на волі.

"Задля об'єктивності цей ризик оцінюватиме не адміністрація колонії, а служба пробації. Адміністрація звертатиметься до служби, якщо вважатиме, що є високий ризик вчинення нових злочинів конкретним засудженим", - пояснює Вадим Човган. Служба визначатиме ризик за бальною системою. Остаточне рішення про дострокове звільнення ухвалюватиме суд.

Крім того, документ передбачає спеціальний механізм для дострокового звільнення довічників. Пропонується довічне позбавлення волі замінити на певний строк. Для цього засуджений повинен написати проект реінтеграції в суспільство і пройти ретельне оцінювання ризиків.

Як відомо, ЄСПЛ у рішенні в справі "Вінтер та інші проти Сполученого Королівства" постановив, що тримання людини в місці позбавлення волі довічно, без реалістичної перспективи звільнення, є катуванням. Вадим Човган пояснює: це рішення означає, що для довічно засуджених має бути перспектива звільнення, щоб вони намагалися виправитися й інтегруватись у життя. У різних країнах до моменту звільнення довічники відбувають покарання 15-25 років.

"Через те, що в Україні немає такого механізму, ми перебуваємо в стані постійного порушення ст. 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод ("заборона катування"). Це тільки питання часу, коли буде рішення Європейського суду стосовно українських довічників", - каже експерт.

Будинки реінтеграції

Сьогодні, коли в'язні звільняються, деякі з них не знають, куди йти і де жити. Через відсутність житла й роботи колишні засуджені вчиняють нові злочини. Іноді навмисне, щоб повернутись у в'язницю.

"Бо там поселять і нагодують. Тому автори документа пропонують створити мережу будинків реінтеграції - по одному в кожній області", - розповідає Вадим Човган.

У цих будинках колишні засуджені відразу після звільнення зможуть оселитися, отримати харчування, допомогу з документами і роботою.

Відкритість для громадськості

У першій редакції законопроект пропонував надати доступ громадськості до слідчих ізоляторів - майже такий, як до кримінально-виконавчих установ. Його автори використали список суб'єктів, які мають право відвідувати СІЗО, що визначений у ст. 24 Кримінально-виконавчого кодексу.

Водночас документ встановлює обмеження під час візитів громадськості, аби уникнути зловживань у слідчих ізоляторах.

"Конфіденційно спілкуватися з підсудними можуть заборонити у виняткових випадках. Це можуть зробити в інтересах слідства слідчий або суд, які здійснюють кримінальне провадження. Таке рішення може стосуватися, зокрема, голів місцевої держадміністрації, народних депутатів, депутатів місцевих рад, членів громадських рад. Але воно не стосується уповноваженого Верховної Ради з прав людини та його представника з питань реалізації національного превентивного механізму", - пояснює Вадим Човган.

За його словами, таке рішення має бути обґрунтованим і визначати коло людей, яких воно стосується. "У рішенні вказується строк його дії. Він має бути якомога коротшим, але не може перевищувати 30 днів. Копія рішення видається людині під вартою або тим, кому забороняється відвідувати. Але це не означає, що не можна контролювати умови тримання підслідних", - додає експерт.

Однак і він, і інші правозахисники нарікають, що в другій редакції законопроекту звузили громадський контроль. "У запропонованій редакцій вже немає помічників народних депутатів, які працюють на громадських засадах. Народні депутати не мають часу їздити по тюрмах. Цим питанням займались їхні помічники. В останній редакції запропоновано акредитацію журналістів і заборону фото та відеозйомки об'єктів "у забороненій зоні". Її не було у попередньому варіанті законопроекту. Я пропоную залишити без змін норму про спільний візит народних депутатів і журналістів без акредитації та без попередження", - заявив правозахисник Харківської правозахисної групи Андрій Діденко на пенітенціарному підкомітеті Верховної Ради 20 червня.

Вадим Човган зауважує, що в Міністерстві юстиції погодилися, що люди, які мають судимість, не зможуть моніторити місця несвободи. Але натомість залишиться повний перелік суб'єктів, які матимуть право на громадський контроль. Таке звуження контролю він називає сюрпризом.

Заступник міністра юстиції Денис Чернишов заявляє, що є питання, в яких він не поступиться. Він погоджується на візити помічників депутатів, які працюють офіційно. "Ніяких позаштатних 50 людей", -заявив урядовець. Денис Чернишов запропонував правозахисникам визначитися з критеріями щодо ЗМІ, чиїм представникам буде дозволений доступ до в'язниць. Це, за його словами, може залежати від накладу видання або охоплення аудиторії. "Не можна робити з в'язниці прохідний двір", - сказав заступник міністра.

Крім цього, в законопроекті планують передбачити статтю з функціональними обов'язками пенітенціарної інспекції. Менеджерка проекту Ради Європи "Підтримка пенітенціарної реформи в Україні" Ольга Сандакова розглядає цю інспекцію як друга пенітенціарних установ. Внутрішня інспекція від Міністерства юстиції сприятиме поліпшенню якості менеджменту в місцях несвободи. Це потрібно для запобігання порушенню прав людини та витратам з держбюджету за рішеннями Європейського суду з прав людини.

Запропоновано також запровадити кримінальну відповідальність "за приховану від огляду або спробу передачі" в'язням або заарештованим заборонених предметів. Наразі пропонується штрафувати порушників від трьохсот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів або до трьох років обмежувати чи позбавляти волі.

На пенітенціарному підкомітеті спалахнула дискусія довкола ст. 391-1, якою хочуть доповнити Кримінальний кодекс. Євген Нецвєтаєв, заступник керівника відділу моніторингу пенітенціарних установ в Офісі омбудсмена, наголошує, що в статті занадто жорстка санкція. Натомість представник Державної кримінально-виконавчої служби Андрій Нечипельський зауважує, що кримінальна відповідальність настає після того, як на порушника вже накладалось адміністративне стягнення за такі самі дії. "Якщо особа знову вчиняє порушення, то що поганого у притягненні її до кримінальної відповідальності", - каже він. Євген Нецвєтаєв зауважує, що забороненими для передачі предметами може бути все що завгодно - навіть харчі не в заводській упаковці. "Якщо я познайомився з чоловіком з виправного центру і подарував йому пляшку пива. При цьому я не знав, що він відбуває покарання у вигляді обмеження волі, то що тоді - позбавляти мене волі на три роки?" - обурюється Андрій Діденко.

Голова пенітенціарного підкомітету закликав правозахисників та авторів ініціативи прописати норму так, щоб, з одного боку, унеможливити системні порушення, а з іншого - щоб санкція статті відповідала меті закону.

Права пенітенціарних співробітників

Автори документа прописали соціально-економічні та професійні права пенітенціарних працівників. У проекті статті про цілі й завдання майбутньої пенітенціарної системи з'являється нове завдання - "належне організаційне, матеріальне та інше необхідне забезпечення співробітників пенітенціарної системи".

Збільшується тривалість відпусток, передбачається право безоплатного проїзду під час робочих поїздок у межах регіону, безоплатне медичне обслуговування, чітко регулюється відшкодування плати за оренду житла в разі, якщо співробітник не має власного помешкання. Такі ж соціальні гарантії планують запровадити й для служби пробації.

"Багатьом людям загрожує втрата спеціальних звань. Для них, наприклад, буде неможливий ранній вихід на пенсію. Ми ж прописали, що люди, які почали працювати в погонах і втрачають звання через реформу, продовжують працювати на тих самих умовах. Комусь до пенсії залишилося 2 роки, комусь 20. А нових співробітників можна добирати вже на нових умовах пенсійного забезпечення", - розповідає Вадим Човган.

Крім того, документ передбачає створення спеціального навчального закладу для людей, які хотіли б працювати у пенітенціарній системі.

"Був аргумент, щоб навчання тривало максимум 2-3 роки, але мало би практичний нахил. Як показує іноземний досвід, аби бути звичайним в'язничним співробітником, зовсім не обов'язково мати вищу освіту. Однак поки що з цього приводу триває дискусія", - каже експерт.

Натхненники реформи хочуть також оновити штат пенітенціарних працівників, залучивши представників інших професій.

Остаточний текст законопроекту в уряді планують напрацювати восени.