Як полагодити іржаві шестірні правосуддя

З моменту ухвалення нового Кримінального процесуального кодексу минуло вже п'ять років. Прокурор за КПК мав стати ключовою незалежною фігурою розслідування. Але законодавчі колізії, відмінність підходів і власне тлумачення букви закону призвели до того, що 60% незалежних, за законом, прокурорів погоджують свої дії (лише 11% у реальності відчувають себе незалежними), а 87% вважають, що скарги на порушення прав людини - вигадки затриманих.

КПК - новий, система - стара

2012 року в Україні ухвалили новий Кримінальний процесуальний кодекс, за яким повноваження органів прокуратури істотно розширилися, було запроваджено нове поняття - "процесуальне керівництво". Прокурор ставав процесуально самостійною особою, він мав вести кримінальне провадження від його початку до завершення - винесення вироку і набрання ним законної сили.

Згідно з процедурою кримінального провадження прокурор здійснює процесуальне керівництво розслідуванням, дає доручення слідчим і ухвалює або погоджує ключові процесуальні рішення (повідомлення особі про підозру, звернення з клопотаннями до слідчого судді, складання обвинувального акта тощо). Прокурор - процесуальний керівник мав стати центральною фігурою незалежного розслідування.

Та це в теорії. Юристи й правозахисники вирішили довідатися, чи змінилася роль прокурора в дійсності, які перешкоди є в реальному процесуальному керівництві і як їх усунути.

З ініціативи міжнародного фонду "Відродження" і за сприяння ГПУ протягом двох років 18 дослідників вивчали реальну практику прокурорів на досудовій стадії кримінального процесу. Вони опитали 503 прокурори, провели сім фокус-груп з прокурорами, адвокатами, слідчими суддями, керівниками слідчих підрозділів Національної поліції у п'яти областях (Дніпропетровській, Львівській, Сумській, Херсонській, Хмельницькій) і Києві, проаналізували офіційні документи й статистику Генпрокуратури. І дійшли висновку, що ухвалення нового КПК не призвело до реальної зміни системи кримінальної юстиції на стадії досудового розслідування.

На це вплинула низка чинників: відсутність чіткої регламентації функції процесуального керівництва; повна залежність прокурорів від керівництва (за результатами опитувань, лише 11% прокурорів почуваються незалежними); відсутність чітко прописаної кількості прокурорів на місцевому та регіональному рівнях, рівень їхнього навантаження (наприклад, у Києві на одного процесуального керівника припадає від 300 до 1000 проваджень); збирання статистичних показників у ручному режимі (71% опитаних прокурорів підтвердив, що на рішення про закриття провадження впливатимуть показники минулих років) тощо.

Інститут процесуального керівництва

У результаті дослідження з'ясувалося, що прокурори не до кінця розуміють функції процесуального керівництва. Таку ситуацію спричинила в тому числі й плутанина в законодавстві.

"Навіть сам термін "процесуальне керівництво" зустрічається в законодавстві в різних контекстах: Конституція, КПК, Закон про прокуратуру. Це системна проблема на законодавчому рівні. І виходить, що прокурори по-різному розуміють саму функцію керівництва, виконуючи найчастіше лише нагляд", - вважає один з авторів доповіді доцент, доктор юридичних наук Володимир Сущенко.

Найвиразніше про колізію, що склалася, говорить цитата одного з районних прокурорів, наведена в дослідженні: "Процесуальне керівництво не до кінця продумане й урегульоване. Я сам для себе не можу зрозуміти, як процесуальний керівник, з одного боку, фактично керує досудовим розслідуванням - на ньому вся відповідальність за результат, а з іншого - ми не звертаємо уваги на таку функцію, як нагляд за законністю діяльності слідчого. Тобто раніше прокурор був незалежний від результатів розслідування, наглядав за тим, щоб слідство не порушувало закон, долучався до процесу як державний обвинувач. А тепер виходить, що прокурор - як слідчий. А де нагляд, де об'єктивність? Тобто процесуальний керівник і керує, і сам за собою наглядає? Виходить каша. Немає чіткого розуміння, які саме є повноцінні функції розмежування процесуального керівника і слідчого".

При цьому, зазначають дослідники, хоча законодавчо процесуальний керівник має бути повністю незалежним, насправді виходить навпаки.

"Це як перекинута піраміда. Ми не приймаємо самостійних рішень. Є безпосереднє начальство, "зональні" прокурори, департаменти ГПУ. Впливати на тебе можна по-різному: наш оклад - це 20% від того, що отримуємо. Решта - премія й інші виплати, які можна легко втратити", - ще одна цитата анонімного прокурора з опитувальника.

У результаті 95% процесуальних керівників погоджують з керівництвом свої рішення і дії, причому 60% з них роблять це завжди.

"Виходить, що жодного з принципів не дотримуються: незалежність, незмінність, об'єктивність, неупередженість. Бачимо і залежність від начальства, і зміну прокурорів на різних етапах, створюються групи прокурорів, є практика негативних наслідків за виправдувальні вироки, величезне навантаження на прокурорів", - зазначає Володимир Сущенко.

Роль прокурора на етапі затримання і повідомлення про підозру

Попри те, що в новому КПК чітко виписано поняття "фактичне затримання", на практиці досі розмежовують фактичне і процесуальне затримання: як і раніше, всі строки починають рахувати з моменту оформлення протоколу. Так, 67% опитаних зазначають місцем затримання кабінет слідчого.

"А це означає, що фактично затримання відбулося, але за документами - ні. Отже, йдеться про незаконне позбавлення волі затриманого з боку працівників поліції. До людини не викличуть адвоката. Якщо людину ніде не зареєстровано, її можна тримати хоч місяць, поки не знайдуться потрібні докази її причетності до злочину. При цьому весь цей час людина перебуватиме в невизначеному статусі, позбавлена будь-яких процесуальних прав. За схожим сценарієм відбувається переважна більшість затримань в Україні", - пояснює один з авторів доповіді, керівник Експертного центру з прав людини Юрій Бєлоусов.

При цьому, за офіційною статистикою за 2016 рік, кількість затримань упала більш ніж на третину (у порівнянні з 2013 роком). Але причина такої динаміки не гуманізація правоохоронних органів, вважають автори дослідження. Просто затримані без оформлення перетворюються на "запрошених", "самостійно прибулих" і "свідків".

Слід зазначити, що в роботу прокурорів вносить плутанину й те, що нині в Україні немає єдиного порядку інформування прокурора про затримання людини та призначення прокурора процесуальним керівником.

Роль прокурора на етапі завершення розслідування

Результати дослідження показують, що більшість проваджень, як і раніше, закриваються в ручному режимі - для "поліпшення показників".

"Вибило відсоток закритих проваджень не 65, а 64,9, і прокурор дзвонить мені: давай іще п'ять справ закрий. Дійшло до абсурду: ми приїжджаємо звіт здавати за півріччя, рахують відсоток закритих справ, наприклад, тисячу проваджень ми розпочали, а закрили 500 - відсоток закриття в нас 50%. Прокурор каже: "Так не піде, ми звіт не приймаємо. У вас відсоток закритих 50%. Ідіть додому, ще доклацайте, щоб було 65%", - наводиться в дослідженні цитата слідчого.

Автори дослідження вважають, що керівники місцевих і регіональних прокуратур намагаються штучно втримувати показники на одному рівні рік за роком, щоб уникнути претензій до якості своєї роботи і зберегти навантаження на певному рівні.

Роль прокурора в забезпеченні прав і свобод підозрюваних

Згідно з даними дослідження, 75% прокурорів вважають, що права затриманих практично не порушуються, а 87% упевнені: якщо підозрюваний скаржиться на порушення прав, значить, хоче уникнути відповідальності. Ще 38% вважають, що на порушення прав затриманого можна не звертати уваги, якщо вдасться отримати докази його причетності до злочину.

Крім того, дослідники зазначають, що через потенційні негативні наслідки (штрафи, догани) за виправдувальний вирок, а також за будь-які дії, що пом'якшують становище підозрюваного, прокурори уникають збирання доказів на його користь.

Окремо в дослідженні зазначається, що в Україні не змінилася ситуація з розслідуванням катувань і жорстокого поводження: кількість проваджень, переданих до суду, залишається незмінною: усього шість на рік на всю країну.

Автори дослідження вважають, що необхідно доопрацьовувати законодавство, щоб зняти правову колізію. Передусім треба ліквідувати в органах прокуратури вищого рівня функцію зонального контролю, посилити місцеві прокуратури, розрахувати навантаження на прокурорів і врегулювати питання з їхньою зарплатою, знявши премії і збільшивши основні виплати, розробити критерії оцінювання якості роботи тощо. Усі рекомендації стосуються тільки практичної діяльності прокуратури. Говорити ж про конкуренцію впливів, політичні квоти й повну незалежність наглядового органу поки що не доводиться.