Як перетворити законотворчість із хаосу в процес

Слабка працездатність 3 України вже стала "притчею во язицех". І справа не тільки в якості депутатського корпусу - в усі часи парламент демонстрував низький "коефіцієнт корисної дії", послугуючись технічними термінами.

Немає жодних гарантій, що ситуація покращиться і у випадку приходу до влади нинішньої опозиції, оскільки умови функціонування вищого законодавчого органу не сприяють формуванню дійсно конструктивної опозиції, яка пропонує свої підходи для вирішення існуючих проблем. Хронічне запізнення з ухваленням законодавчих актів, надмірна завантаженість, помножена на, м'яко кажучи, невисоку відповідальність народних обранців, які або не ходять на засідання парламенту, або засмічують "спамом" законодавчу кухню - це далеко не всі об'єктивні фактори низької продуктивності "фабрики виробництва законів".

Проблема вдосконалення законодавчого процесу набула такої гостроти, що над нею наприкінці 2015 - на початку 2016-го працювала навіть місія Європарламенту під головуванням Пета Кокса, яка виробила низку рекомендацій для українського парламенту. Та хоч вони є слушними, однак наразі мають невисоку перспективу втілення в життя. Запровадження "Білої книги", тобто концепції закону, добре функціонує в країнах, де парламент тісно взаємодіє з урядом і гарантовано голосує за його ініціативи. У нас же більшість нестійка, слабо пов'язана ідеологічними платформами, тому "Біла книга" краще приживеться саме в уряді, а не в парламенті. Добрий приклад цьому - затверджена урядом 1 квітня 2014 року Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, основні положення якої зараз реалізуються шляхом впровадження окремих законів. Зрозуміла також і порада європейських експертів перетворити засідання Погоджувальних рад на робочі зустрічі лідерів фракцій, а не додаткові можливості для ефектних шоу.

Слушною є також рекомендація переглянути процедури ухвалення законів: за "звичайні" закони голосувати простою більшістю, а от за "особливі" - конституційною. Така практика є в багатьох європейських країнах, де законопроекти поділено на прості та "органічні", однак слід визначити чіткі та недвозначні критерії такого поділу. І найголовніше - такі процедури повинні знайти своє відображення в змінах до Конституції України. На сторожі однакового статусу законів стоїть ст. 91 Конституції України, яка встановлює, що "Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу", тобто не менш як 226 голосами народних обранців. Норма практично найбільш жорстка серед подібних у більшості демократичних країн. Можна скільки завгодно апелювати до дисциплінованості та відповідальності народних депутатів, але такі умови є занадто важкими з огляду не тільки на додаткові функції депутатів (наприклад, участь у офіційних делегаціях), а й чисто фізіологічні потреби. "Кнопкодавство", яке певним чином знімало цю проблему в минулому, зараз цілком справедливо критикується суспільством, хоча Конституцією Франції, наприклад, голосування за іншого депутата допускається "у виняткових випадках", але не більше, як за одного відсутнього колегу. Парламентська боротьба в Україні перетворилася з конкуренції ідей на намагання опозиції просто не допустити роботи парламенту, взяти змором представників більшості, добитися за будь-яку ціну, щоб у залі не було потрібної кількості тих, хто голосуватиме "за". Ну і, звісно, не зовсім логічні з ідейного боку ситуативні союзи при голосуванні за деякі акти навіюють підозри про "змови", "купівлі" та "зради".

У більшості європейських країн законодавчі акти ухвалюються більшістю присутніх парламентарів, тому парламентська більшість слідкує за тим, щоб у залі не переважала опозиція. У Швеції, наприклад, до залу не допускають таку кількість депутатів від опозиції, що відповідає кількості депутатів від більшості, які перебувають у офіційних відрядженнях. У країнах англосаксонської традиції, щоправда, закони ухвалюють таки конституційною більшістю, але за дисципліною там слідкують парламентські пристави, які мають право доставляти депутатів для натискання кнопки ледь не зі смертного одра. Така традиція тягнеться від часів, коли представники монарха слідкували, щоб протиборчі клани фізично не перебили один одного в парламенті. До того ж, дуже велика кількість рішень у нормотворчому процесі віддається на відкуп профільним комітетам, тоді як у сесійному залі ухвалюють остаточні акти. В Україні такі права надано двом комітетам - бюджетному та з питань запобігання корупції, хоча, відверто кажучи, це не зовсім не вписується в конституційне поле.

Та повернемось до норм 91-ої статті Конституції. У ній фігурують поняття "закони, постанови, інші акти". Не рішення, а акти, тобто юридично значимі документи, обов'язкові для виконання третіми особами. Якими є процедури просування цих актів - внутрішня кухня парламенту. Тобто такі етапи, як внесення до порядку денного, ухвалення в першому читанні, ухвалення в другому, ухвалення поправок - не акти, а рішення внутрішнього характеру парламенту. А щодо них Конституція не встановлює жодних норм. Тому такі рішення, крім голосування в цілому за проект закону, постанови чи іншого акту можуть ухвалюватися не конституційною, а іншою більшістю. Чи то від числа зареєстрованих на засіданні, чи то від числа присутніх у залі, реально - вставлених у гніздо для голосування карток. Чи то від кількості тих, що взяли участь у голосуванні. Остання позиція виглядає найбільш привабливою для структуризації парламенту, оскільки примушує бути завжди в тонусі як більшість так і опозицію. Адже ухвалення рішення не гарантовано автоматично наявністю переважаючої кількості депутатів від більшості. Опозиції потрібно висловлювати свою активну позицію, голосуючи проти, чи утримуватись. Звісно, слід змінити й інші норми регламенту, встановити, що техніко-юридичне опрацювання проекту здійснюється перед голосуванням за ухвалення проекту в цілому. Тобто, момент голосування в другому читанні і момент голосування в цілому можуть бути розведені в часі. І перед голосуванням у цілому обговорення законопроекту вже не проводиться - позиції всіх сторін чітко визначились на етапі ухвалення в першому та другому читанні. Це дозволить мобілізувати депутатів у окремі дні для результативного голосування, що прискорить проходження законодавчих актів.

Звісно, залишається питання великої кількості зареєстрованих законопроектів, що не мають законодавчої перспективи в основному через їх низьку якість. Це здебільшого розуміють і самі народні депутати, які між тим вважають, що кількість зареєстрованих законопроектів є переконливим аргументом для виборців щодо їхньої високої працездатності. Тому в комітетах і лежать тисячі законопроектів, які не мають жодного шансу бути ухваленими, але які змушені обробляти працівники секретаріату, які розглядаються профільними комітетами і, як правило, відхиляються.

Між тим, норма ст.93 Конституції встановлює, що право законодавчої ініціативи мають уряд, президент та народні депутати. Виходячи з того, що термін "депутати" є в множині, лунають пропозиції щодо встановлення мінімальної кількості народних обранців для реєстрації законопроекту. Однак таке трактування Конституції напевне не знайде розуміння у суддів Конституційного Суду. У даному випадку варто звернути увагу на те, що законодавча ініціатива закінчується на етапі саме реєстрації законопроекту, отримання ним реєстраційного номера. Схвалення його Конституція, природно, не гарантує. Більше того, до підпису президентом доживає хіба що десята частина зареєстрованих законопроектів, причому видозмінених унаслідок процедур другого читання. Тому є сенс ввести певний фільтр для зареєстрованих законопроектів, який дозволить відсіяти левову частку законотворчого "сміття". Йдеться про запровадження процедури заповнення листа підтримки зареєстрованого законопроекту народними депутатами. Мається на увазі, що направлення після реєстрації проекту до профільних комітетів здійснюватиметься лише тоді, коли його ініціатор збере підписи депутатів не менше за кількість народних депутатів у найменшій фракції парламенту, або заручиться листом підтримки від уряду. З одного боку, це дасть змогу навіть найменшій політичній силі заявити про свою ідеологічну позицію, а з іншого - змусить народних обранців ретельніше працювати над законодавчою ініціативою. Адже зібрати до двох десятків підписів колег під відверто слабким документом буде непросто - ряд народних обранців дорожить своєю репутацією. Кількість підписантів не є надмірною, оскільки апріорі ініціатор законопроекту сподівається на ухвалення свого творіння, а це на порядок більше голосів, ніж ті, що потрібні для підтримки законопроекту.

Звісно, такий фільтр є недостатнім для того, аби залишити на розгляді в парламенті не більше двадцяти законопроектів, що ґрунтовно опрацьовуються протягом сесії, як це є в більшості розвинутих країн. Залишається ще проблема проектів, не збалансованих у фінансовому плані, але чутливих для виборців. Та ж Конституція Франції зазначає, що проекти від депутатів, які обтяжують зобов'язання держави, або зменшують доходи бюджету, взагалі не розглядаються парламентом. Таку норму доцільно було б імплементувати і в Регламент Верховної Ради України. Хоча наразі ця пропозиція має небагато шансів бути схваленою і загалом потребуватиме конституційного коригування, однак з посиленням ідеологічної складової в українському політикумі необхідність приведення до спільного знаменника бажань та можливостей стане необхідною складовою розвитку країни. Принаймні цього вимагатиме розвинуте громадянське суспільство.

На сьогодні важливим є знаходження рішень, які покращують роботу українського парламенту, не виходячи за рамки чинної Конституції. Рішення запропоновано. Група депутатів виявила бажання підтримати відповідний законопроект. Є надія, що він днями буде зареєстрований у ВР. Черга за парламентом.