«ВІЛЬНЕ» ПЛАВАННЯ В ЧОВНІ З ДІРЯВИМ ДНОМ

Відтоді, як наша держава проголосила курс на розвиток місцевого самоврядування, життя територіальних громад скидається на вільне плавання в човні з дірявим дном. Та якщо навіть заткнути цю дірку, то за нинішніх швидкостей і рівня розвитку цивілізації у човні з веслами далеко не попливеш. А з огляду на те, якою черепашачою ходою просувається адміністративна реформа в країні, ця дерев’яна споруда не скоро перетвориться на сучасний лайнер. Тим паче, що конструкторів сьогодні багато й у кожного свій підхід. Це може призвести до того, що нова конструкція перетвориться на віз, який не зрушить з місця. Є такі побоювання.

Про це йшлося на засіданні Асоціації міст України. Минулого тижня в Іллічівську (вже вчетверте поспіль) три дні засідала секція середніх і малих міст. Представники 195 територій обговорювали проблеми розвитку місцевого самоврядування, реформування міжбюджетних відносин й особливо формування місцевих бюджетів на наступний рік, а також програму розвитку малих міст.

Були присутні й представники виконавчої влади, які, скориставшись нагодою, нагадали мерам, що попереду вибори. У результаті майбутнє волевиявлення народу теж стало темою обговорення. Проте закинута вудка не дала виконавчій владі бажаного улову. Представники місцевого самоврядування вирішили спершу дослідити наживку, аби не впійматися на гачок.

Чого ж домагалася влада?

Виконавча влада, усіма фібрами душі прагнучи провести в наступний парламент «своїх» людей, вирішила для досягнення власної мети розвести вибори: навесні — у Верховну Раду, восени — в органи місцевого самоврядування. Виступаючи перед мерами, перший заступник глави адміністрації Президента України, керівник головного управління з організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами Юрій Єхануров заявив, що глави обласних держадміністрацій на нараді у Президента країни від імені своїх регіонів звернулися до Леоніда Кучми з проханням розглянути питання про розмежування виборів. «У зв’язку з цим, — звернувся до мерів Єхануров, — хто, як не ви, представники 195 міст, повинні висловити власну позицію з цього питання».

Цікаво: якщо ні міста, ні тим паче села й селища власної точки зору не висловлювали, то чому губернатори виступають від імені регіонів? Але на відміну від глав облдержадміністрацій, які, за словами Єханурова, одностайно висловилися «за», більшість із мерів, що зібралися в Іллічівську (це мери малих міст), далекі від столичних політичних інтриг і над цим питанням, схоже, не замислювалися. Не кажучи вже про населення регіонів. Багато хто з них вважає, що дві виборчі кампанії протягом одного року — неприпустима для злиденної держави розкіш: додаткові клопоти, нерви й матеріальні видатки. «За» висловлюються всі, хто має особистий інтерес, тобто бажання балотуватись у Верховну Раду, а в разі провалу — у місцеві органи влади. Правда, прибічники розвитку місцевої демократії пояснили мерам: якщо вони не займатимуться політикою, то політика займеться ними. Треба боротися за створення власного політичного лобі у Верховній Раді — тоді законопроекти на користь місцевого самоврядування не порошитимуться роками під сукном. Тому необхідно серйозно готуватися до майбутніх виборів і провести в парламент людей, які працюватимуть на благо територіальних громад. Але щоб домогтися цього, вибори необхідно розвести. До речі, Асоціація міст України ще торік виступила з такою ініціативою. Але проштовхувати їхню ідею заходилися губернатори. Стало зрозумілим: виконавча влада, щоб не розпорошувати адмінресурс, прагне зосередити зусилля спочатку на виборах у парламент, а потім у місцеві органи влади. У результаті буде обрано слухняну Верховну Раду, яка згодом допоможе обрати покірних мерів. Усвідомлюючи таку перспективу, президент Асоціації міст України, мер Києва Олександр Омельченко, виступив перед колегами в Іллічівську, заявивши, що зараз асоціація до рішення про розмежування виборів політично не готова, спочатку необхідно розглянути всі «за» та «проти». «Чомусь ніхто не піднімає питання, — а які вибори проводити першими? Може, спочатку ми оберемо представників місцевої влади, а потім — народних депутатів. Я розумію, — говорив він, — що це порушення Конституції, але якщо зробити навпаки, те це теж порушення. Чому ніхто не каже, — буде це разова акція, чи на довгі роки? І хто підрахував, у що обійдеться країні проведення виборів у березні й жовтні? І таких запитань багато»...

Загалом, за словами Омельченка, асоціація повинна все добряче зважити і рішення з цього питання прийняти на з’їзді наприкінці вересня.

Люба владі «радянська матрьошка»

Проблема в тому, що держава сьогодні лише декларує розвиток місцевої демократії, дотримання принципів Європейської хартії місцевого самоврядування. А на практиці спостерігається посилення впливу виконавчої влади на місцях і спроби встановити при місцевому самоврядуванні вертикаль, за принципом «радянської матрьошки», коли нижчі підпорядковуються вищим. І наше законодавство цьому сприяє. Є надія, що ухвалення нових законів дозволить змінити таку тенденцію. Саме питання вдосконалення законодавства в цій сфері було предметом обговорення в Іллічевську.

У Верховній Раді чекає своєї долі 15 законопроектів із питань місцевого самоврядування: про комунальну власність, про муніципальну міліцію, про статус територіальних громад, депутатів місцевих рад, сільських, селищних і міських голів, про органи самоорганізації населення й низка інших. Багато з них порошаться там не один рік. Приміром, законопроект про комунальну власність — чотири роки. Можливо, коли він з’явиться на світ Божий, то від комуналки, розпродажем якої займається сьогодні держава, нічого не залишиться.

Асоціація міст України збирається домагатися, щоб усі законопроекти було включено до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради. І розглядалися в єдиному пакеті. На сьогодні вдалося домогтися, аби законопроект про місцеве самоврядування, розроблений за участю фахівців муніципального руху, схвалив комітет ВР із питань державного будівництва й самоврядування. Тепер ставиться завдання, щоб, розглядаючи питання про внесення змін у Закон України «Про місцеве самоврядування», парламент узяв даний проект за основу. А законопроекти, подані народним депутатом Р.Безсмертним, були відхилені, оскільки вони суперечать Конституції України та Європейській хартії про місцеве самоврядування. У зв’язку з цим асоціація підготувала відповідне звернення до ВР.

Треба відзначити, що серед цілої низки законодавчих прогалин найбільше зачіпає мерів міст та, що стосується їхнього власного статусу. Конституція України не має норм, які його визначали б. А чинним законодавством окреслене коло повноважень сільських, селищних і міських голів. Однак усі аспекти їхньої діяльності воно не враховує. Немає чіткого розмежування функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. При цьому спостерігається надмірна переобтяженість останніх делегованими повноваженнями, що й робить їх підконтрольними державним органам. Звісно, такий стан речей призводить до серйозних конфліктів на місцях. І найбільше бійок спалахує на грунті дострокового припинення повноважень міських голів. Сьогодні мера можуть зняти з посади і місцева рада, і Верховна Рада. Думка ж територіальної громади, яка його обирала, при цьому ніяк не враховується. Але найстрашніше, що повноважень позбавляють не тільки з об’єктивних причин, а й із вигаданих.

Ось факти, наведені асоціацією. За рішенням міських рад було достроково припинено повноваження міських голів Кременчука й Миргорода Полтавської області, Василькова — Київської, Деражні — Хмельницької та Луганська. Але, вважають експерти асоціації, при винесенні рішень допущена низка порушень і чітко прозирає тиск на депутатів із боку виконавчої влади. Водночас судові органи не заглиблювалися в суть справи й навіть не намагалися призупинити рішення рад у разі їх оскарження. До того ж Президент України видав указ про призначення у Василькові тимчасового в.о. міського голови, що йде врозріз із Конституцією України й чинним законодавством.

На думку експертів, частина міських голів змушена достроково припиняти свої повноваження через постійний тиск із боку державних органів. Так, через погрози порушення кримінальних справ або припинення фінансування міст змушені були піти у відставку міські голови Ромен і Шостки Сумської області й Запоріжжя. Аналогічна ситуація, вважає асоціація, склалася практично в усіх містах Київської та Луганської областей. І коли Верховна Рада, з огляду на порушення з боку Київської обласної адміністрації під час звільнення з посади міського голови Василькова, звернулася до Президента країни з вимогою звільнити главу облдержадміністрації, цю вимогу було проігноровано. У Херсоні протягом лише року державні органи провели понад 80 перевірок. Порушень закону не виявили, зате дезорганізували роботу міськвиконкому й самого голови.

Вихід із цього становища асоціація вбачає в ухваленні спеціального закону про статус сільських, селищних і міських голів. Його особливо бракує під час виборів. Не таємниця, що залежно від того, хто перемагає в окрузі, виконавча влада дає оцінку діяльності сільським і міським головам. Можливо, наближення виборів прискорить ухвалення законів. Є надія й на те, що будуть нарешті враховані й вимоги Ради Європи. Конгрес місцевої та регіональної влади Європи рекомендував Україні якнайшвидше привести законодавство у відповідність із Європейською хартією про місцеве самоврядування й Конституцією України.

Попереду війна рішень, або Хто кого

Попри ухвалення Бюджетного кодексу, законодавством сьогодні так остаточно й не врегульовані питання міжбюджетних відносин. Особливо на рівні район—місто (районного значення), район—село та район—селище. А місцеве самоврядування без фінансової основи — це вже не самоврядування, а самоприниження. Канючення, вибивання грошей у Мінфіну, обласної та районної влад стало нестерпною нормою. Тож головною темою обговорення на засіданні асоціації та в кулуарах стали реформа міжбюджетних відносин і особливості формування бюджетів на наступний рік. Були присутні представники Мінфіну, комітету ВР із питань бюджету, експерти й консультанти.

Треба сказати, наступний рік стане безпрецедентним за кількістю бюджетних нововведень. Головна особливість формування місцевих бюджетів у тому, що тепер їх 685, (а не 27, як раніше), із якими Мінфін будує відносини безпосередньо. Це бюджети міст обласного значення, обласні й районні. Усі вони самостійні й формуються незалежно один від одного. Якби вирішили питання з бюджетами міст районного значення, сіл і селищ, то було б їх близько 10 тисяч. Але до цього сьогодні не готовий не тільки Мінфін, а й самі території. Аби розв’язати проблему, необхідно бюджети нижчого рівня збільшити, зробити їх самодостатніми та спроможними самостійно формувати власну бюджетну політику. «Мова не про те, щоб їх збільшувала держава, — пояснив віце-президент Асоціації міст України, глава секції малих міст, селищний голова Нової Водолаги Віктор Слиш. — Сільські ради самі повинні об’єднатися». Але провести таку реорганізацію без адмінреформи навряд чи можливо. А тут у нас тупцювання на місці.

З селами все зрозуміло. А от як бути з містами районного значення, більшість із яких опіки не потребує і навіть бореться з несвободою всіма доступними засобами. Виступ заступника голови комітету ВР із питань бюджету Євгена Жовтяка засвідчив, що є надія на ухвалення в бюджеті на 2002 рік окремої статті стосовно міст районного значення для того, щоб їх бюджети формувалися також на формульній основі й менше залежали від волі районного начальства.

Асоціація міст України домагатиметься розробки методики для бюджетів нижчого рівня, за якою район зобов’язаний віддати містам, селам і селищам те, що їм належить для виконання повноважень. З цією метою асоціація наполягатиме, щоб під час розрахунку прогнозних обсягів доходів для цих бюджетів район застосовував індекс відносної податкоспроможності, діяв порядок автоматичного перерахування трансфертів тощо. Інакше кажучи, повинні застосовуватися ті норми, які діють для бюджетів міст обласного значення та районів. Але, як зазначив експерт Асоціації міст України з питань бюджету Юрій Ганущак, на регіони чекає війна рішень на рівні район—місто. Адже ради можуть ухвалити діаметрально протилежні за змістом постанови. І все залежатиме від того, яку з них прийме для виконання казначейство, що, за планами Мінфіну, з 2002 року обслуговуватиме місцеві бюджети за доходами.

Словом, чого варті нововведення, відчують на місцях, побачивши конкретні бюджети. Але вже тепер ясно, що вони містять безліч тонкощів і нюансів, і якщо в них вчасно не розібратися, то згодом головного болю та неприємностей не уникнути.

Мінфін обіцяє, що на наступний рік обсяг трансфертів, що передається з державного бюджету місцевим, повинен бути не меншим, ніж 2001-го. Приріст обсягів місцевих бюджетів залежить від приросту тих доходів, які за ними закріплені. Начальник департаменту бюджету Мінфіну Анатолій Максюта заявив: є підстави вважати, що буде витримана норма (закладена в бюджетній резолюції), за якою у зведеному держбюджеті частка місцевих бюджетів (з урахуванням субвенцій на соціальний захист населення) не може бути нижчою за 40%.

Якщо говорити про реформу міжбюджетних відносин загалом, то на цьому шляху зроблений лише перший крок. Асоціація міст України, яка чимало потрудилася, аби її пропозиції, розроблені на засіданнях секцій, були враховані при ухваленні Бюджетного кодексу, загалом згодна, що цей закон буде гарантією створення прозорого, справедливого, позбавленого суб’єктивності механізму розподілу фінансів. Та коли послухати кожного мера окремо, то задоволених практично немає.

Міський голова Іллічівська Валерій Хмельнюк, у якого завдяки нововведенню бюджет скоротився вдвічі, вважає: не можна відбирати в міст усі 100% податків на прибуток, ПДВ, акцизний збір, бо це позбавляє їх зацікавленості в розвитку виробництва. Міський голова Арциза Вадим Чорний (Одеська область) узагалі стверджує, що новий кодекс приніс більше шкоди, ніж користі. «Нас намагаються переконати, що наші з вами доходи виросли на 150%. Нісенітниця, добродії... На 8%. А це переливання з пустого в порожнє». З його точки зору, Бюджетний кодекс закріпив беззаконня. Якщо раніше, відповідно до Конституції, що встановлює, які податки й у які бюджети зараховуються, вони виграли декілька позовів у районної адміністрації, то тепер кодекс їх такої можливості позбавляє. Але найстрашніше навіть не це. За словами Чорного, сьогодні ділиться шкура не вбитого тигра, а здохлого кота. А це взагалі не шкура. І все тому, що держава задушила всіх платників податків. «Сьогодні нам пропонують розширювати дохідну базу на місцевому рівні. За рахунок чого? — запитував міський голова Славутича. — Хіба почати стягувати податки з собак і кішок». З його точки зору, необхідно скорочувати місцеві податки та збори, а не збільшувати їх. Інакше здохне і малий, і середній, і великий бізнес.

Та ба. Усім відомо, чим закінчилися спроби ухвалити новий Бюджетний кодекс разом із Податковим. У результаті Бюджет-2002 року формується на давній податковій базі. І після розробки його проекту зміни в законодавство, як випливає з бюджетного кодексу, не вводяться. Це означає, що вони можуть бути внесені тільки з 2003 року. Отже, нового Податкового кодексу в найближчому майбутньому ми не побачимо. У зв’язку з цим мери малих міст виступають із пропозицією дозволити їм протягом двох років забирати в місцевий бюджет усі 100% податків, стягнутих із підприємств, які будуть створені, а протягом наступних трьох років — 50%. Вони вважають, що малі міста в Україні несправедливо забуті. На щастя, вдалося домогтися створення загальнодержавної програми розвитку малих міст, проект якої недавно затвердив Кабмін. Заключний день роботи асоціації і був присвячений його обговоренню. Результатом стало звернення до Верховної Ради, у якому учасники засідання просять народних депутатів розглянути та схвалити цей проект, передбачивши в держбюджеті на наступний рік гроші на реалізацію програми.