Військові державні адміністрації: альтернатива місцевому самоврядуванню?

09 грудня, 2022, 13:03 Роздрукувати
Відправити
Відправити

Уроки кризового управління

Військові державні адміністрації: альтернатива місцевому самоврядуванню?
© Офіс президента

Від редакції: Зараз іде війна, яка потребує, з одного боку посилення владної вертикалі, а з іншого збереження вже збудованої децентралізованої системи публічного врядування. Що допомогла країні вистояти, особливо в перші дні російської навали. Тому будь-яка корекція системи публічного управління під час війни може передбачати лише ефективне виконання завдань, а зовсім не полегшення «інкасації» місцевих бюджетів із допомогою розстановки центральною владою своїх кадрів на місцях.

Що, власне, зараз і відбувається у ще окупованих громадах Херсонської та Запорізької областей, де на посади голів військово-цивільних адміністрацій (ВЦА) заводяться люди від вертикалі ОПУ, а повноваження органів місцевого самоврядування (ОМС) розмиваються та віддаються головам ВЦА. При цьому не можна бути впевненими, що призначення нових чиновників відбуваються за принципом професійності, а не особистої відданості. Таким чином ми спостерігаємо повзучу централізацію влади та підміну місцевого самоврядування. І це тільки поглиблюватиметься в умовах воєнного часу, який може бути пролонгований на невизначений термін.

Коли готувався наш матеріал, парламентарії активізували свої дії стосовно зареєстрованого законопроєкту №8056 від правлячої партії, що дозволяє президентові одноособово приймати рішення про призначення керівників військових адміністрацій (ВА) населених пунктів. Навіть на територіях, далеких від лінії фронту. Наші ремарки щодо кроків влади у цьому напрямі збігаються з висновками наукових експертів апарату ВРУ, які наголошують на необхідності чіткого поділу місцевого самоврядування і державної влади, коли створюються та діють ВА. Тому ми публікуємо текст, у якому пропонується збереження чи відтворення місцевого самоврядування після деокупації територій та акцентується увага на можливих ризиках для системи держуправління і місцевого самоврядування.

Президент продовжує призначати голів військово-цивільних адміністрацій населених пунктів. Причому не тільки у визволених громадах, а й у поки що окупованих. Наперед. Незважаючи на легітимних мерів. Можна було б спокійно сприймати ці відверто неконституційні дії глави держави, з огляду на реалії війни: адже, як вважається, вона «все спише». Якби не побоювання, що такі системні удари по місцевому самоврядуванню можуть стати звичними для оточення президента і після закінчення активної фази воєнних дій.

Як було?

ВЦА — не винахід Зеленського. На територіях Донецької та Луганської областей замість районних і обласних адміністрацій військово-цивільні адміністрації створювалися ще 2015 року з ініціативи Порошенка. Обнулення самоврядування на цих рівнях адміністративно-територіального устрою видавалося логічним, зважаючи на відверто колаборантський склад обласних і деяких районних рад. Але при цьому голови ВЦА отримали практично безконтрольну можливість розпоряджатися бюджетними коштами. На що неодноразово вказували правозахисники ще до початку другого етапу війни 24 лютого, рекомендуючи владі поступово відходити від такої форми управління на місцях і давати людям більше самоврядування.

Проте влада зволікала, а соціум це особливо не бентежило: головне — щоб реалізовувався безпековий компонент. Коли не оголошувалися вибори до низки громад на лінії розмежування, це теж пояснювалося тим, що мешканці можуть проголосувати не «за тих» депутатів і мерів. Хоча як альтернатива пропонувалась ідея посилення контрольних функцій державних адміністрацій (тих-таки ВЦА) за діяльністю все-таки легітимно сформованих органів місцевого самоврядування. Аж до розпуску рад і позбавлення повноважень сільських, селищних, міських голів у разі ухвалення актів, які загрожують національній безпеці, чи прояву злочинної бездіяльності, та скасування незаконних актів органів місцевого самоврядування головою ВЦА, а не звернення його до суду, як це передбачається в законопроєкті №4298, присвяченому реформуванню місцевих державних адміністрацій.

З початком війни парламент прийняв ургентні законодавчі акти, які передбачали посилення ролі виконавчих органів місцевих рад. Звісно, за рахунок обмеження демократичних процедур прийняття рішень, визначених саме за представницькими органами. Зважаючи на потребу приймати рішення виконавчими органами терміново, такі дії законодавців видавалися виправданими. Однак при цьому саме місцеве самоврядування продовжувало існувати.

До честі більшості голів громад, вони не часто користалися такими авторитарними повноваженнями, віддаючи перевагу проведенню рішень через сесійні зали та розділяючи таким чином відповідальність із депутатами. Це пояснюється не тільки далекоглядністю мерів, що убезпечують себе від «наїздів» правоохоронних органів, які по-своєму можуть тлумачити закон.

Це також є свідченням усвідомлення ними ролі ради не як «збіговиська радників», а саме як представництва громади, в тому розумінні, як це визначено Європейською хартією місцевого самоврядування. Отже, реформа самоврядування, хоч і недовершена, починає давати свої плоди.

Читайте також: Путіна зупинила реформа місцевого самоврядування – нобелівський лауреат Роджер Майєрсон

Що робити зараз?

Сьогодні, коли проблеми, пов’язані з війною, набувають системного і затяжного характеру, на часі необхідність комплексного підходу до вирішення питань взаємодії між державою та самоврядуванням. Адже, виходячи з міркувань національної безпеки, можна виділити різні типи територій, де така взаємодія має бути різною, без вихолощення при цьому самої ідеології децентралізації влади.

Отже, у нас є п’ять типів територій, де:

  1. Не було військових дій або які не були окуповані;
  2. Були тимчасово окуповані на короткий період — північ країни;
  3. Були деокуповані через значний період після їх загарбання внаслідок агресії з 24.04.22 — Харківщина, частина Херсонської, Луганської областей;
  4. Ще перебувають під окупацією з початку широкомасштабної агресії;
  5. Крим та ОРДЛО, окуповані у 2014–2015 роках.

Щодо першої категорії, то там і представницькі, і виконавчі органи місцевого самоврядування мають працювати у визначеному законом форматі з урахуванням необхідності прискорення процедур. При цьому в законі про місцеве самоврядування слід уточнити підстави для тривалого припинення повноважень ради і мера. Визначивши за такі як прийняття рішення, котре загрожує національній безпеці, так і злочинну бездіяльність. Остання може виявляться в нездатності органів місцевого самоврядування приймати рішення, щодо яких визначені законом конкретні терміни (наприклад, прийняття бюджету) або які загрожують безпеці мешканців.

Наступні три типи територій різняться тільки часом отруєння «рускім міром», що проявилось у рівні колабораціонізму посадових та виборних осіб чи їх спроможності виконувати свої повноваження.

Отже, якою бачиться послідовність дій влади на цих територіях?

Ідеально було б відновлювати діяльність рад і обраних сільських, селищних, міських голів із моменту деокупації відповідних громад. Однак у частині представницьких органів подекуди на фактор фізичної неможливості здійснення повноважень окремими депутатами накладається ще й фактор заборони проросійських партій в Україні. Тобто депутатів, обраних від цих партій, необхідно вивести зі складу ради.

Логічно при цьому законом відкоригувати мінімальну кількість депутатів у раді, при якій вона ще вважається легітимною. Теоретично, мінімальна кількість членів колегіальних органів, що можуть приймати рішення з усебічним обговоренням питань, із яких можливе прийняття дискретних, тобто політичних в абсолютному значенні цього слова рішень, визначається в сім осіб. Тобто кворум при цьому становить чотири. Саме на ці показники і слід орієнтуватися, встановлюючи факт легітимності ради. Але тут ще може бути експертна дискусія.

Якщо ж рада виявляється все-таки нелегітимною, низку її повноважень має взяти на себе законно і всенародно обраний сільський, селищний, міський голова. Причому законом має бути чітко визначено, які межі прийняття таких рішень. Тобто те, що в техніці та інформатиці називається діями за замовчуванням. Прикладом такого можуть бути норми Бюджетного кодексу щодо показників бюджету у разі неприйняття рішення про його ухвалення радою.

Також законом мають бути встановлені однозначні ставки місцевих податків і зборів, визначено неможливість відчуження нерухомого комунального майна та обмеження щодо рухомого. Доцільно також скасувати такий колегіальний орган як виконавчий комітет, надавши голові статус одноособового керівника виконавчого органу ради, що, взагалі-то відбиває норму Конституції, де такий орган визначений в однині. При цьому формує такий орган одноособово мер, який має дотримуватися при цьому вимог законодавства щодо кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що окремий акт із боку держави в особі президента, уряду чи керівників місцевих адміністрацій для відновлення роботи ради та голови в загальному порядку не потрібен. Треба сказати, що в більшості випадків мери здійснювали деякі свої повноваження навіть в умовах окупації, тому після визволення території громади вони відновлюють свою діяльність у повному обсязі.

Необхідність створення ВЦА в населених пунктах прибічники такої ліквідації самоврядування в громадах аргументують високим рівнем колабораціонізму в органах місцевого самоврядування та потребою посилити безпеку мешканців. Досить сумнівні твердження, оскільки на співпрацю з ворогом службовці місцевого самоврядування йшли зазвичай під тиском і після окупації громад. На відміну від деяких високопосадовців із правоохоронних органів, які зраджували ще до вторгнення, що, зрештою, було відзначено президентом через звільнення генерального прокурора і керівника СБУ. Ну не селищний же голова давав наказ розмінувати Чонгар.

Але якщо до деокупації території відповідної громади на мера було відкрито кримінальну справу за обвинуваченням його в колабораціонізмі чи є інші ознаки неможливості виконання ним повноважень, має включатися механізм заміщення посади виконувачем обов’язків міського, сільського селищного голови. Це теж має відбуватись автоматично, на підставі припису слідчого щодо усунення мера від виконання його обов'язків. Першим, хто заступає на цю посаду, відповідно до закону, є секретар ради. Якщо це неможливо з різних причин, а рада недієздатна й тому не може обрати нового секретаря, тоді обов'язки голови перебирає на себе послідовно той чи інший заступник голови, керуючий справами, інша посадова особа виконавчого органу ради.

Що робити з Кримом та ОРДЛО?

Це п’ятий визначений нами тип територій і найважчий випадок, коли немає ні виборних, ні призначених посадових осіб органів місцевого самоврядування через неформування цих органів на виборах 2020 року. Дискусія про те, як держава впорається з цим кейсом, ще попереду. Вісім років «руского міра» треба буде виривати з корінням Але при цьому зберегти баланс стримувань і противаг для системи влади в країні.

…Звісно, ми не знаємо, коли закінчиться війна і скільки нам ще жити при ВЦА, але так чи інакше слід розуміти, що має бути чітке розмежування повноважень між місцевим самоврядуванням та державою навіть під час війни. Безпекові питання — це держава в особі військової адміністрації. Самоврядні повноваження — сільські, селищні, міські ради чи принаймні виконавчі органи цих рад, що здійснюватимуть свої повноваження в жорстких межах, визначених законом.

Суміщення посад керівників місцевого самоврядування і державних адміністрацій недопустиме.

Такий підхід дозволить приймати не тільки швидкі, а й виважені рішення, яких потребує воєнний час, оскільки вони прийматимуться фахівцями в межах їх компетенцій за постійної взаємодії державних та самоврядних органів публічної влади.

Якщо ми справді хочемо провести реформу територіальної організації влади.

Related video

Більше статей Юрія Ганущака читайте за посиланням.

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу
Помітили помилку?
Будь ласка, виділіть її мишкою і натисніть Ctrl+Enter або Відправити помилку
ДОБАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ
Текст содержит недопустимые символы
ДОБАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ
Осталось символов: 2000
Отправить комментарий
Последний Первый Популярный Всего комментариев: 0
Показать больше комментариев
Пожалуйста выберите один или несколько пунктов (до 3 шт.) которые по Вашему мнению определяет этот коментарий.
Пожалуйста выберите один или больше пунктов
Нецензурна лексика, лайка Флуд Порушення дійсного законодвства України Образа учасників дискусії Реклама Розпалювання ворожнечі Ознаки троллінгу й провокації Інша причина Отмена Отправить жалобу ОК
}