Відновлення України. Регіональний аспект

На жаль, війна швидко не закінчиться, а наслідки її впливатимуть на Україну ще не одне десятиліття. Тому чекати на завершення війни для початку відновлення країни не варто — ми втратимо час, якого й так нема. Нам потрібна зараз концентрація зусиль не лише на фронті, а й у тилу.

Регіональна спеціалізація воєнного часу вже склалася самостійно — Схід і Південь тримають фронт і виснажують ворога, Центр і Захід забезпечують фронт усім необхідним.

Роботи в усіх багато, вона складна сьогодні й не менш складною буде завтра — коли відбудовуватимемо країну, тому логічне прозоре й розумне планування відновлення та розвитку України є нині чи не найважливішим завданням після завдання перемогти на фронті.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Великі гроші і ще більший клопіт

Що треба зберегти, а що змінити у регіональній політиці, щоб допомогти Україні перемогти та швидше стати на ноги?

Вплив війни на ситуацію в регіонах

Розроблення нової політики регіонального розвитку потребує всебічного аналізу й оцінки нинішньої ситуації, пов’язаної з війною, та її впливу на ситуацію в Україні загалом та у регіонах і територіальних громадах.

Це зокрема:

1. Окупація українських територій

Станом на середину травня 2022 року значна частина української території є окупованою, на частині проходять активні бойові дії, звільнені території частково заміновано.

Мал. 1. Карта станом на 09.06.2022 року.

Як видно із цієї карти, від Харкова до Миколаєва окуповано велику смугу українських земель (близько 20% усієї території держави), повністю втрачено порти на Азовському морі, заблоковано українські порти на Чорному морі. Ворог намагається знищити всі можливості для вивезення товарів морськими шляхами, які є основними для експорту української продукції, зокрема продовольства. Альтернативні транспортні можливості в короткостроковій перспективі не зможуть перекрити потребу.

2. Вимушена міграція

Мільйони українців покинули свої домівки як у регіонах, де тривали чи тривають бойові дії, так і в тих, де бойових дій не було. Чимало людей виїхало за кордон. Станом на травень 2022 року понад 11 мільйонів українців були змушені залишити місця свого постійного проживання. 

Тут варто зауважити, що більш-менш точної статистики щодо кількості, вікового та статевого складу вимушених переселенців не сформовано з різних об’єктивних та суб’єктивних причин, тому ми послуговуємся джерелами, які є доступними й досить об’єктивними.

Мал. 2. Оцінка кількості біженців із України в країнах Європи.

Офіційна статистика стверджує, що станом на середину травня 2022 року, в статусі внутрішньо переміщених осіб (ВПО) зареєструвалося близько 2,5 мільйона людей. Проте люди, які оселилися у своїх родичів у інших регіонах, досить часто не реєструються як ВПО, сподіваючись на швидке повернення.

Як свідчить міжнародний досвід, що довше немає умов для повернення, то менше людей повернеться на своє попереднє місце проживання, коли такі умови настануть. Тому з високою ймовірністю можна припустити, що чимало тих, хто зареєструвався як ВПО за новим місцем проживання, можуть не повернутись у місця, звідки виїхали, і це суттєво вплине на систему розселення в Україні та розміщення продуктивних сил в українських регіонах.

Найбільше людей виїхало з Харкова та Харківської області, Києва та Київської області (понад 500 тисяч осіб на місто й область) а також Донецької області (понад 390 тисяч), понад 100 тисяч осіб виїхали із Запорізької, Херсонської, Миколаївської, Луганської, Чернігівської областей. Якщо ймовірність повернення до Києва та Київської області є досить високою, то щодо інших областей ситуація не надто оптимістична.

Натомість у західних областях України частка офіційно зареєстрованих ВПО становить понад 10% населення. У межах областей розселення ВПО також є досить нерівномірним. Це створює додаткове навантаження на соціальну інфраструктуру, почасти провокує напруженість у суспільстві.

Варто також зауважити, що серед тих, хто виїхав за межі України, значну частину становлять жінки фертильного віку та діти, їхнє повернення є необхідним для майбутнього України. Для цього потрібно розуміти, куди вони можуть повернутись і як швидко.

В одному з досліджень складу українських біженців у Польщі є такі дані: середній вік біженців — 38 років, 61% має вищу освіту й лише 56% планують повернутися в Україну після завершення війни.

3. Руйнування інфраструктури

За час війни Росія зруйнувала тисячі об’єктів інфраструктури (руйнування триває досі, тому точну кількість знищеного наразі оцінити неможливо), зокрема й ті, що є дуже важливими для відновлення регіонів та їхнього розвитку, — аеропорти, мостові переходи, житло та об’єкти соціального характеру для повернення людей.

Мал. 3. Зруйнована Росією інфраструктура України, попередня оцінка.

Оцінювання зруйнованого ще не завершено, оскільки на сьогодні немає доступу на окремі території. Також кількість зруйнованих об’єктів постійно зростає, бо Росія й надалі завдає ракетних ударів навіть по далеких від фронту містах, артилерійськими та бомбовими ударами вражає міста й села вздовж лінії фронту та північно-східних кордонів України.

Прикордонні території Чернігівської та Сумської областей чи не щодня зазнають ворожих обстрілів, що стримує повернення людей у місця їхнього постійного проживання та відновлення пошкодженого житла чи інфраструктури.

4. Втрата транзитного потенціалу

До війни Україна позиціонувала себе як потужна транзитна держава, міст між Європою та Азією. Через Україну пролягала низка міжнародних транспортних коридорів, ще кілька планували побудувати. Нині цей потенціал втрачено, напевне, надовго, що в свою чергу прирікає на істотне зменшення економічних можливостей для розвитку більшості українських територій, прилеглих до російського та білоруського кордонів.

Втрата транзитного потенціалу, закриті кордони на схід та північ змінюють пріоритети планування та відновлення/будівництва доріг, відкриття нових транспортних коридорів.

5. Деіндустріалізація промислових міст і регіонів

Найбільших руйнувань зазнали і зазнають промислові міста й регіони України. Так, у Маріуполі зруйновано найбільші меткомбінати — ім. Ілліча та «Азовсталь» групи «Метінвест», загальні втрати податків від знищення підприємств можуть сягати близько 50 млрд грн. Зруйновано або сильно пошкоджено Лисичанський та Кременчуцький НПЗ, багато підприємств або цехів підприємств Харкова, Києва, Чернігова, Миколаєва, Сум, Охтирки та інших. Щоб уникнути знищення або захоплення, понад півтори тисячі підприємств намагаються вивезти обладнання та працівників подалі від фронту, в центральні та західні регіони України.

Таким чином відбувається деіндустріалізація міст і регіонів, які визначали промисловий потенціал України. Це суттєво впливає зараз та впливатиме в майбутньому на розміщення продуктивних сил на території України й визначатиме можливості повернення чи неповернення людей у ці промислові міста та регіони.

Отже, війна для України сьогодні — це не лише поточні втрати людей та економіки, а й довготривалі негативні наслідки та обмеження майбутнього розвитку на роки. Це слід сприйняти як об’єктивну реальність і здійснювати кроки, які б мінімізували негативний вплив цих викликів на існування та розвиток держави.

Попри продовження війни, вже сьогодні маємо планувати як відновлення уражених територій, так і створення умов для якомога швидшого повернення в Україну біженців, повернення в місця постійного проживання значної частини вимушених переселенців, відновлення місцевої, регіональної та національної економіки.

Усе це вимагає по-новому оцінити чинні планувальні документи, зокрема Державну стратегію регіонального розвитку (ДСРР-2027), переглянути наші нові обмеження, спричинені війною, й нові можливості від набуття статусу кандидата на членство у ЄС та підготувати реалістичні, але водночас амбітні плани відновлення та розвитку країни. Розуміючи при цьому, що такі плани є частиною державної регіональної політики.

Водночас ми не можемо забувати про якомога швидше налагодження регіональної економіки умовного тилу, яка є важливим чинником нашої стійкості у війні.

Відновлення. Ключові тези

Відновлення України — це не тільки й не стільки про відбудову зруйнованого ворогом, це відновлення повноцінного життя у містах і селах, формування нової економіки з огляду на нові реалії — перманентну загрозу війни з боку Росії (водночас ми маємо розуміти, що загроза продовжує існувати і з боку Білорусі, яка по суті сьогодні є сателітом РФ).

Для планування відновлення та майбутнього розвитку регіонів здається доцільним виокремити три макрорегіони: Східний (фронтир) — території/регіони вздовж кордону з РФ і РБ, де рівень загрози прямого військового вторгнення є найбільшим і де має розміщуватися чимало військових об’єктів стримування ворога; Центральний (опора) — території/регіони, що межують із територіями фронтиру, з помірним рівнем загрози військового вторгнення; Західний (тил) — регіони в західній частині України, розташовані найближче до країн ЄС, де є мінімальна загроза прямого військового вторгнення з боку РФ/РБ.

З огляду на такий макрорегіональний поділ варто планувати можливу спеціалізацію цих макрорегіонів. Визначати найоптимальнішу структуру регіональної економіки, розміщення виробничих потужностей, планувати систему розселення, переглядати транспортні коридори й логістику.

Facebook/Генштаб ЗСУ

Пріоритети й етапи відновлення

1. Незважаючи на відмінності між регіонами, спекуляції на тему різних сортів українців, які поширювали промосковські політики, медіа та агенти ФСБ, Україна у складний час війни виявилася досить згуртованою країною. Одним із важливих чинників територіальної згуртованості України є міцний каркас головних міст: Київ — північ, Львів — захід, Харків — схід, Дніпро — центр, Одеса — південь. Тому удари ворога по ключових містах каркасу не випадкові. Відновлення цього каркасу, з’єднання цих міст між собою, досягнення максимального взаємодоповнення економік, освітнього та культурного простору цих міст — запорука цілісності України та її прискореного розвитку, тому є пріоритетом номер один у відновленні. В межах цього пріоритету на першому етапі потрібні швидкі кроки в таких напрямках:

1.1. Відновлення комунікацій у межах Київської агломерації.

1.2. Відновлення злітно-посадкових смуг та обладнання аеропортів Києва для прийняття критично-важливих вантажів і міжнародного авіасполучення.

1.3. Відновлення мостів навколо Києва, розчищення та ремонт полотна міжнародних трас із Києва на захід, а також на Одесу та Харків.

1.4. Відновлення логістичних центрів навколо Києва, здатних приймати та накопичувати вантажі з-за кордону.

2. Відновлення регіонів потребуватиме швидкої доставки критично важливих вантажів та з’єднання ключових міст — логістичних центрів із Києвом та іноземними державами, тому пріоритетним є відновлення можливостей для прийняття транспортних літаків аеропортами у Харкові, Одесі, Дніпрі, Львові, Вінниці (відновлення аеропортів можливе за умови припинення бойових дій або встановлення надійної системи ПРО).
3. Відновлення уражених територій.

Потрібно впровадити в нормативне регулювання нове поняття — уражені території. Це територіальні громади чи їх частини, що постраждали від бойових дій на їхній території або ракетно-бомбових/артилерійських ударів.

Для таких територій визначити певну категорійність з огляду на ступінь руйнувань та втрат населення, зокрема внаслідок евакуації. Для кожної категорії потрібно сформулювати об’єктивні критерії, створити карту таких територій, кожну територію детально описати, аби ухвалити найоптимальніше рішення щодо відбудови або відмови від відбудови.

Відновлення уражених територій має відбуватися на основі розуміння реальних можливостей щодо повернення населення, яке залишило ці території.

Загалом потрібно залучити соціологічні служби для оцінки бажання вимушених переселенців повернутись у місця постійного проживання та умов такого повернення.

facebook/Misha Djos

4. Будівельна індустрія

Відбудова зруйнованого потребуватиме великої кількості будівельних матеріалів.

Необхідно розгорнути мережу модульних підприємств із виробництва сучасних будівельних матеріалів в Україні якомога ближче до територій, що зазнали найбільших руйнувань. Це дасть змогу використати місцеву сировину та створити робочі місця для людей, які втратили роботу внаслідок війни.

Потрібно налагоджувати виробництво збірних конструкцій для будівництва житла та об’єктів соціальної сфери за сухими технологіями, які можна швидко прив’язувати до місцевості та зводити за дуже короткі терміни.

5. Відбудова зруйнованого житла, будівництво житла у нових місцях поселення вимушених переселенців.

Потрібно максимально швидко повернути людей з-за кордону, а також за можливості — із регіонів, куди вони виїхали, ховаючись від війни. Водночас слід розуміти, що кожен додатковий місяць, проведений поза межами попереднього місця проживання, зменшує кількість бажаючих повернутися. Повернення жителів у прилеглі до кордону з РФ міста й села буде менш привабливим через постійну загрозу з боку РФ.

Натомість у частині територіальних громад західних регіонів відчуватиметься нестача житла для тих ВПО, які вирішать там залишитися. Відтак потрібно вирішувати проблему із забезпеченням житлом ВПО у західних та східних регіонах за різними схемами, які мають бути розроблені.

Усе нове житлове будівництво варто планувати з огляду на адаптацію до кліматичних змін, наявність громадських просторів спільного користування, доступність основних публічних, культурних, торговельних послуг, відпочинку та оздоровлення.

Планування відбудови поселень має ґрунтуватися на розумінні їхніх економічних можливостей. Житло — робота — відпочинок.

6. Відбудова соціальної інфраструктури

Відновлення зруйнованих шкіл має здійснюватися з огляду на нові потреби та вимоги до шкільних приміщень. Почасти варто розглянути можливість адаптації до потреб освіти інших громадських приміщень, які залишилися неушкодженими, — будинків культури, торговельних центрів тощо.

Відновлення зруйнованих закладів охорони здоров’я має здійснюватися з огляду на нові підходи до системи охорони здоров’я, яка має бути досить децентралізованою й технологічно добре оснащеною, передбачати наявність значної кількості приватних закладів.

7. Енергетика.

Відновлення пошкоджених мереж електро- та газопостачання, максимальна переорієнтація з традиційного газопостачання на електроенергетику — атомна енергія плюс зелена енергія.

Будівництво підприємств, що переробляють вугілля, торф, кукурудзу на рідкі чи газоподібні енергоносії.

З огляду на обмежені можливості українського експорту зернових та високу залежність України від імпорту дизельного пального та бензину, варто швидко розгорнути виробництво біодизеля та біоетанолу на невеликих розсереджених по регіонах сучасних підприємствах, що переробляють ріпак, кукурудзу, буряки, картоплю, інші культури на енергоресурси.

На територіях, близьких до кордону з РФ, де істотно зменшується кількість населення, ускладнюється ведення підприємницької діяльності, створення виробництв навряд чи є можливим. Тут потрібно розширювати заліснення територій перспективними видами деревини: як палива і як сировини для меблевих виробництв.

Гюндуз Мамедов / Twitter

8. Виробнича сфера.

Відбудовувати насамперед потрібно підприємства харчової промисловості, які працюють на внутрішній ринок, а також високотехнологічні та оборонні. Мають бути максимально замкнені технологічні ланцюжки виробництва готової оборонної продукції на базі українських підприємств та кооперації з підприємствами країн-союзників. За такого відновлення оборонних підприємств доцільним є створення спільних виробництв за участі американських корпорацій — виробників озброєнь та європейських, зокрема польських виробників.

У Центральному та Західному макрорегіонах потрібно відкрити мережу проєктних та виробничих структур для розроблення та виготовлення передової військової техніки, зокрема через кооперацію із західними компаніями, використовуючи інструменти індустріальних і технологічних парків. Заслуговує на увагу переміщення у центральні та західні регіони виробництва критично важливого озброєння та боєприпасів зі східних та північних регіонів.

Відбудова промисловості має відбуватись із урахуванням посилення її стійкості до ракетних ударів — мережі менших підприємств у кооперації як альтернатива великим, універсалізація проєктних рішень для взаємозамінності окремих елементів машин, механізмів, устаткування, особливо для оборонних потреб.

Для розвитку регіонів, які найбільше постраждали від воєнних дій і знаходяться в межах Східного макрорегіону, особливу підтримку варто надавати мікробізнесу домогосподарств, малому та середньому підприємництву, що використовує місцеву сировину, трудові ресурси, орієнтується на регіональний ринок і є менш цікавим для уражень із боку агресора.

Загальні підходи щодо планування відновлення регіонів

21 квітня 2022 року Указом президента України №266/2022 було утворено «Національну раду з відновлення України від наслідків війни». Йдеться про комплексне відновлення всіх сфер розвитку країни, над стратегією якого працювали понад два десятки профільних робочих груп. Та оскільки сама Рада не є органом влади із владними повноваженнями, розробки Ради мають реалізовуватись у законний спосіб: через ухвалення необхідних законів, актів уряду чи президента.

Тому, не ставлячи під сумнів важливу інтелектуальну та координаційну роль Ради у підготовці загального плану відновлення, можна спрогнозувати, що реальне планування та відновлення України та її регіонів здійснюватиметься в межах законів, які є або які необхідно для цього ухвалити.

На наш погляд, розглядаючи різні сектори, перераховані у Положенні про Раду, варто пам’ятати, що коли ми говоримо про відновлення, йдеться передусім не про сектор, а про території, які прямо чи опосередковано постраждали від війни. Саме тому вкрай важливо, аби заходи з відновлення регіонів і територій мали комплексний характер, базувалися на достовірній інформації та достатньо вірогідних прогнозах щодо внутрішніх та зовнішніх загроз і можливостей для відповідних регіонів чи територій.

З огляду на викладене, на наш погляд, було б доцільно не створювати нову нормативну базу під відновлення країни, а розвивати систему планувальних документів, які вже склались останніми роками і відповідають кращій європейській практиці нормативного регулювання регіонального розвитку.

Ми розуміємо, що різні українські регіони й територіальні громади зазнали суттєво різних втрат унаслідок війни, а відтак потребують різних підходів до планування розвитку чи відновлення. Адже навіть у межах одного регіону є громади, де більшість поселень були або зруйновані через бойові дії, або розграбовані під час окупації, і є громади, які взагалі не мають руйнувань і які оминула окупація.

Тому для одних громад актуальним є швидке відновлення через відбудову зруйнованого, а для інших — розвиток у нових умовах.

І в першому, і в другому випадках йдеться про необхідність певного синхронізованого планування відновлення одних і розвитку інших територіальних громад у межах одного регіону.

Getty Images

Усе це потребує внесення змін або ухвалення нової редакції Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2027 року, складовою якої може бути План відновлення регіонів.

Що для цього треба зробити?

1. Потрібна ідентифікація та оцінка нових викликів, що постали перед Україною загалом та окремими регіонами внаслідок російсько-української війни.

Для роботи над викликами потрібно зібрати інформацію про ступінь руйнування житлової, промислової, дорожньої, іншої інфраструктури; про кількість ВПО: звідки виїхали і де розмістились; про наявність/руйнування експортного потенціалу за регіонами.

2. Нова редакція ДСРР-2027 за своєю суттю має стати стратегічним планувальним документом для відновлення країни загалом, стабілізації ситуації у регіонах та стимулювання їхнього розвитку у повоєнний період.
3. У Стратегії потрібно чітко означити типологізацію макрорегіонів за їхньою близькістю до фронту, наслідками бойових дій/бомбардувань/обстрілів, і визначити орієнтири щодо їхньої спеціалізації у загальноукраїнському ринку на основі повоєнних можливостей.
4. Стратегія має визначити типи уражених територій — мікрорегіони/територіальні громади, які постраждали від бойових дій; встановити певну класифікацію цих типів залежно від об’єктивних показників ступеню руйнування інфраструктури, місцевої економіки, демографічної ситуації.
5. Потрібно переглянути систему цілей, зокрема оперативних, зменшити кількість завдань, які містять ці цілі. Стратегічні цілі й нині загалом відповідають потребам відновлення країни та розвитку її регіонів.
6. Реалізовувати стратегію варто на основі програм, що випливають із оперативних цілей стратегії і мають фінансуватися з таких джерел, як Державний фонд відновлення та регіонального розвитку (ДФВР).
7. Програми спрямовуються: на відновлення регіонів за визначеними підходами щодо належності регіону до певного макрорегіону; на розвиток певних функціональних типів територій; на досягнення згуртованості українського простору.

На наш погляд,  важливо, аби плани відновлення регіонів та уражених територій не розглядались окремо від загального планування розвитку регіонів і територіальних громад.

Getty Images

Для цього, зі свого боку, потрібне певне вдосконалення законодавства щодо регіонального розвитку, по суті, потрібно ухвалити нову редакцію закону «Про засади державної регіональної політики».

Фінансування відновлення та розвитку регіонів

Оскільки відновлення регіонів, відбудова уражених територій потребуватиме значних фінансових ресурсів, яких немає на місцевому рівні і досить мало в державному бюджеті України, має бути створено Державний фонд відновлення та регіонального розвитку — ДФВР (назва умовна).

Наповнення цього фонду має відбуватися з різних джерел — передусім конфіскованих активів РФ, внесків країн-донорів, кредитів міжнародних фінансових організацій. Саме цей фонд має фінансувати різні програми, спрямовані на відновлення регіонів, які готуються відповідно до Плану відновлення, що є складовою Державної стратегії регіонального розвитку.

На момент підготовки цієї статті з’явилася інформація щодо створення ЄС певної платформи відбудови України. Детальної інформації про цей інструмент іще немає, але навіть поява такого «фінансового пулу» не суперечить існуванню спеціального фонду відновлення, який має регулюватися на основі українського законодавства. Незалежно від його назви, цей інструмент є прийнятним і звичним для Європейського Союзу.

Для фінансування відновлення, а надалі — розвитку регіонів і територій, донори вимагатимуть гарантії того, що допомога буде підзвітною та використовуватиметься в публічних інтересах; буде розподілена справедливо на основі узгоджених із ними за формою й наповненням планувальних документів, розроблених в інклюзивний спосіб і за принципом «жодного фінансування без планів, жодних планів без фінансування»; використовуватиметься достатньо швидко й ефективно.

Ключовим елементом у забезпеченні ефективного використання допомоги є адаптивність і маневреність в управлінні: саме тому оптимальним рішенням є створення спеціального фонду — ДФРВ. Донори також можуть побажати, щоб допомога була відповідно маркована (наприклад «Цей проект із розмінування фінансується ЄС»).

Для України важливо заздалегідь продемонструвати, що вона здатна правильно розпоряджатися коштами на відновлення. Доказ того, що уряд здійснює належне фінансове управління, буде необхідною умовою на підготовчих етапах до членства в ЄС. Тут дуже важливе встановлення правил фінансування коштами фонду, максимально наближених до правил, які застосовуються в ЄС у випадках фінансування із передвступних та структурних фондів ЄС. Це дасть подвійну вигоду — довіру донорів й підготовку до вступу до ЄС.

Оскільки правила в ЄС постійно вдосконалюються й адаптуються до певних ключових завдань, визначених ЄС для чергового семирічного планувального циклу, чи до вимог до країн-кандидатів на членство в ЄС, Україні потрібно виробити правила фінансування разом із відповідними інституціями ЄС. Ми маємо використати період відбудови країни і для її підготовки до членства в ЄС.

Структурні фонди фінансують регіональну політику (або Політику Згуртованості), яка є головною інвестиційною політикою ЄС.

Регіональна політика ЄС покликана забезпечити гармонійний і збалансований розвиток усіх країн і регіонів, а також зміцнити економічну, соціальну й територіальну згуртованість ЄС. Особлива увага приділяється сільським територіям, територіям, які постраждали від промислового переходу, та регіонам, які знаходяться в особливих природних або демографічних умовах, таких як найпівнічніші регіони ЄС з дуже низькою щільністю населення, а також острівні, транскордонні та гірські регіони — у нашому випадку це близько до типів територій, які визначені у ДСРР-2027.

Розширення ЄС відбувається відповідно до статті 49 Договору про Європейський Союз. Звісно, наразі в жодному документі про розширення ЄС немає згадки про Україну, але з набуттям Україною статусу кандидата ЄС актуалізує законодавство та ухвалить нові рішення щодо передвступного фінансування для України.

По суті, правила підготовки до вступу до ЄС мають стимулювати органи влади в Україні в процесі планування відновлення регіонів та уражених територій діяти за правилами, максимально ідентичними європейським, і для цього у нас уже є певна основа.

У 2015–2022 роках Україна досягла значного прогресу в реформуванні регіональної політики за підтримки ЄС та інших партнерів.