Підтримати
На якість і доступність українського законодавства, певно, не скаржився тільки той, хто не вміє читати. Критикують всі — від простого громадянина, котрий намагається з’ясувати порядок отримання довідки, до менеджменту великої компанії, що не може розібратися з черговими змінами в оподаткуванні.
В опитуванні, проведеному в серпні 2022 року Американською торговельною палатою в Україні, 77% респондентів зазначили, що забезпечення верховенства права має бути серед трьох головних пріоритетів українського уряду, аби прискорити повоєнне економічне відновлення і трансформацію після перемоги України.
Поняття «верховенство права», зокрема, включає законність, юридичну визначеність, доступність законодавства та рівність перед законом. Тому опитування чітко демонструє запит бізнес-спільноти на якісне, доступне і стабільне законодавство.
Однак постає питання, як цього досягти. Це комплексне і складне завдання, що потребує вивчення міжнародного досвіду та адаптації його найкращих практик до українських реалій.
Проблеми українського законодавства
Проблема неякісних законів виникла не сьогодні. Якщо її пов’язують із воєнним станом чи виправдовують необхідністю реагувати на нові виклики, то це не так: наявні дані свідчать про давню системну проблему.
Ще у 2018-му українська система державного управління пройшла масштабну оцінку місією SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management). Ця програма Організації економічного співробітництва та розвитку і Європейського Союзу спрямована на вдосконалення публічного врядування держав-членів та їхніх партнерів. За результатами аналізу в червні 2018 року було опубліковано Звіт про базові вимірювання «Принципи державного управління: Україна» (далі — Звіт SIGMA).
Експерти відзначили прогрес реформи державного менеджменту. Однак наголосили на наявних проблемах, серед яких якість підготовки та процедура погодження і прийняття проєктів нормативно-правових актів. За критеріями «передбачуваність і узгодженість законодавства» та «доступність законодавства» Україна отримала три бали з п’яти.
Показником неякісного законодавства, зокрема, є потреба постійно його змінювати. У Звіті SIGMA зазначено: «Парламент у 2016 році ухвалив 14 нових законів, запропонованих урядом, і зміни до 6 з цих законів (43%) були ініційовані урядом або президентом України протягом одного року після ухвалення. Така висока частота змін до нових законів свідчить про серйозні проблеми щодо якості розробки законопроєктів. Це, своєю чергою, негативно впливає на узгодженість і чіткість законодавства. Згідно з опитуванням, проведеним на замовлення програми SIGMA, лише 33% українських суб’єктів господарювання вважають державну політику чіткою та стабільною».
На жаль, ситуація на сьогодні істотно не змінилася. Для прикладу, 2019 року до Закону України «Про запобігання корупції» внесено змін вісьмома законами, у 2020 році — 12 законами, у 2021 році — ще 12 законами. Загалом, з часу його прийняття у 2014-му не минало жодного року, коли б не ухвалювалися бодай кілька законів, що вносили зміни чи доповнення до Закону України «Про запобігання корупції».
Інший приклад — Податковий кодекс України. Його поспішне прийняття у 2011 році призвело до необхідності того ж року ухвалити ще 6 законів про внесення змін до Податкового кодексу. Відтоді не минало жодного року, коли б Кодекс не змінювали чи не доповнювали. Як наслідок, на сьогодні текст таких змін перевищує в рази текст початкової редакції головного податкового акта. І це відбувається попри те, що принцип стабільності податкового законодавства прямо прописаний у Кодексі.
Бурхливий режим правотворчості парламенту в окремих випадках призводив навіть до того, що з технічних причин ухвалені зміни неможливо було відобразити в тексті основного закону. Наприклад, торік було ухвалено зміни до одного з пунктів Закону «Про депозитарну систему України», а потім виявилося, що адресована частина статті взагалі не мала пунктів.
Таким чином, нестабільність, непередбачуваність і недоступність законодавства — справді гостра проблема в Україні.
Офіси нормопроєктування у світі
У розвинених країнах такі проблеми зазвичай долаються ст-воренням спеціалізованих структурних підрозділів, які займаються підготовкою нормативно-правових актів. Вони мають різну назву, структуру, порядок роботи, але незмінною залишається ключова функція — фахова розробка законопроєктів (а також в окремих державах — інших проєктів нормативно-правових актів). Назву такі підрозділи «офісами нормопроєктування».
Аби краще пояснити їхній функціонал, стисло зупинюся на підході до формування політики в розвинених демократіях.
Прийняттю будь-якого державницького рішення, зокрема ухваленню законодавства, передує фахове вивчення певної суспільної проблеми, пошук шляхів її вирішення і вибір найефективнішої альтернативи. Результати цієї роботи викладаються в різних документах (концепціях, «білих» і «зелених» книгах тощо).
Депутати парламентів і міністри як представники народу ініціюють вивчення проблеми та відповідають за вибір кращої альтернативи. У цій справі політикам допомагають аналітичні підрозділи міністерств, а парламенту — дослідницькі служби.
Тільки після такого комплексного аналізу в гру вступає офіс нормопроєктування. Він не займається аналізом та формуванням політики: його функція полягає в суто юридичному оформленні проєкту акта. Головне завдання — виписати зрозумілий для застосування законопроєкт, що відповідатиме конституції держави та стандартам у галузі прав людини.
При цьому поширеною є практика, коли офіс нормопроєктування відмовляє або ініціює доопрацювання ініціативи, якщо попередні етапи її розробки не були проведені чи здійснені належним чином.
Крім безпосереднього написання проєктів актів, офіси нормопроєктування можуть також виконувати інші суміжні функції: надання консультацій з приводу парламентської законодавчої процедури (Канада, Південна Африка, Шотландія, Велика Британія), опублікування прийнятого законодавства в офіційних виданнях та реєстрах (Австралія, штати Північно-Західні території та Онтаріо в Канаді), проведення тренінгів з нормопроєктування для інших державних службовців (Австралія) тощо.
Найпоширенішою є урядоцентрична модель офісів нормопроєктування, оскільки в більшості демократичних держав саме уряд — основний ініціатор законодавчих ініціатив (Австралія, Польща, Греція, Албанія, Франція, Італія тощо). Водночас є такі офіси й у структурі парламентів (наприклад, Канада чи Південна Африка).
Канадський досвід
У сенаті Канади і окремих канадських штатах запит до офісу формується на основі затвердженого документа політики і має включати такі компоненти: мета запровадження нової політики, стан справ (включно з чинним законодавством), інструменти нової політики, проблеми запровадження (юридичні, політичні, процедурні). Крім того, перш ніж звернутися до офісу для написання законопроєкту, парламентарії роблять запит до дослідницької служби для вивчення відповідної проблеми.
Офіс нормопроєктування в уряді Канади починає роботу тільки після затвердження концепції (меморандуму) майбутнього законодавчого акта, куди входять вказівки щодо нормопроєктування. До речі, аналогічний підхід реалізують і в Ірландії.
Він ефективний, тому що кожен фахівець займається своєю справою: політики, які представляють інтереси виборців, ініціюють дослідження проблеми та вибирають одне з можливих рішень, що найкраще задовольнятиме інтереси їхнього електорату; аналітики досліджують проблему і напрацьовують варіанти її вирішення; юристи займаються нормопроєктуванням.
Яка модель офісу можлива для України?
Щоб застосувати описаний досвід, Україні, по-перше, необхідно визначитися, яку з моделей функціонування офісу нормопроєктування обрати: офіс як урядову структуру чи підрозділ у складі апарату парламенту.
В Україні переважну більшість прийнятих законів ініціюють народні депутати. На початок нинішнього року з усіх 2 497 проєктів законів, розглянутих Верховною Радою України, 81,3% були ініційовані народними обранцями, а 5,8% та 12,9% — подані президентом України і Кабінетом міністрів України відповідно.
Такі дані свідчать про актуальність створення підрозділу нормопроєктування саме у структурі парламенту. Тим паче, оскільки Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади і розглядає всі законопроєкти (депутатські, урядові, президентські), парламент може й повинен займати провідну роль у визначенні правил підготовки проєктів законів та інших нормативно-правових актів.
Ба більше, створення офісу нормопроєктування на базі наявних структурних підрозділів апарату Верховної Ради дозволить заощадити бюджетні кошти. На сьогодні там працюють фахові юристи, які здійснюють експертизу законопроєктів, що перебувають на розгляді парламенту. До речі, у своїх висновках вони постійно наголошують на вадах та низькій якості законодавчих ініціатив. Тому залучення таких фахівців ще на стадії розробки законопроєктів позитивно позначиться на якості написання акта й водночас не потребуватиме істотного розширення штату.
По-друге, слід створити передумови для діяльності офісу нормопроєктування у системі формування політики. Йдеться про аналіз суспільних проблем і варіантів їх вирішення.
У серпні нинішнього року було створено Дослідницьку службу Верховної Ради України. Нова структура покликана допомогти парламентаріям аналізувати проблеми державної політики. І це значною мірою полегшує реалізацію нашої моделі, оскільки необхідний інститут наявний. Потрібно лише прописати нові процедури, що визначать стадії розробки, обговорення, планування та схвалення документів політики, на базі яких надалі розроблятиметься законопроєкт.
І насамкінець — необхідно чітко визначити функції майбутнього підрозділу.
Звісно, ключове завдання офісу — підготовка актів. Однак, як і в інших іноземних державах, він може мати допоміжні функції. Наприклад, забезпечувати підготовку та підвищення кваліфікації у сфері нормопроєктування. У Звіті SIGMA зазначено, що Мін’юст і секретаріат Кабміну, відповідальні за проведення правової експертизи в уряді, не залучаються до розробки та проведення таких навчань.
Позитивний вплив на закони та євроінтеграцію
Іноземний досвід свідчить, що для ефективного формування та реалізації державної політики потрібно створити дійові структури, найняти кваліфікованих спеціалістів і затвердити процедури, згідно з якими функціонуватиме система. Готувати законопроєкти не повинні непідготовлені працівники.
Саме такий підхід може розв'язати комплексну проблему якості та стабільності українського законодавства. Фахова розробка законопроєктів дасть змогу мінімізувати кількість змін до законів і запобігатиме технічним невідповідностям.
До того ж створення офісу нормопроєктування може стати важливим кроком у процесі європейської інтеграції. Україна на своєму шляху до Європейського Союзу зобов’язана наблизити національне законодавство до права ЄС, і такий офіс може виконувати роль технічної підготовки законопроєктів для виконання євроінтеграційних зобов’язань України.
Стежити у Телеграмі
Увійти за допомогою Facebook
Увійти за допомогою Twitter
Увійти за допомогою Google