Убити дракона: як подолати корупцію в судах

Усі двадцять три роки незалежності Україна не виходить з процесу реформування судової системи. Змінюються повноваження, змінюється кількість і назви інстанцій, а результат залишається тим самим. У чому системна помилка?

"Цей суд дозволяє могутності грошей безсовісно зневажати право; це він вичерпує статки, терпіння, мужність, надію".

Майже кожен громадянин, який мав справу з українським судом, може підтвердити бодай почасти справедливість цієї характеристики. Проте цитата належить перу Чарльза Діккенса й описує Канцлерський суд в Англії. Той самий, який сьогодні є взірцем правосуддя для всього світу і якому довіряють спори між собою навіть пострадянські олігархи.

Дивно, правда ж? Не зовсім, якщо згадати, що написано це на початку 50-х рр. XIX ст. Судова система страждає від корупції; судді часто непрофесійні і залежні від політичної влади; судові процеси тягнуться роками; судові рішення погано виконуються або не виконуються зовсім; звичайному громадянинові отримати законне рішення суду в розумний термін практично неможливо. Такою була Англія в розпал промислової революції. Такою є Україна, але вже в інформаційну добу.

За 23 роки української державності реформи судової системи, якими наша країна, здається, займається майже безперервно, ніяк не поліпшили ситуацію. У деяких аспектах ситуація навіть погіршилася - принаймні у питанні корупції. Місце абсолютного лідера за кількістю скарг на рік до Європейського суду з прав людини Україна впевнено відвоювала навіть у Російської Федерації (і це при більш ніж триразовій різниці в населенні) - понад 13 тис. у 2013 р. За кількістю скарг до ЄСПЛ на душу населення Україна перевершує Польщу в 2,8 разу, Росію - в 3,4, Чехію - в 6,3, Німеччину і Великобританію - у 15 і 20 разів відповідно.

Широко визнано, що без ефективної судової системи, захисту прав людини, забезпечення судом непорушності права власності країна не може зрушити з мертвої точки. Ми не перезапустимо економіку за відсутності іноземних, та й власних інвесторів (і ті й інші тікають від українського суду як чорт від ладану), не отримаємо міжнародних політичних перспектив, та й про членство в Європейському Союзі можна навіть не помишляти.

На сьогодні є безліч концепцій і законопроектів, що описують систему, яка нам потрібна. Пропонують ліквідувати одні суди, створити інші, дати більше або менше повноважень Верховному суду, створити триланкову судову систему або залишити чотири інстанції, ліквідувати Конституційний суд, передати більше повноважень органам суддівського самоврядування або скоротити їх кількість.

Однак поки громадськість наполегливо шукає консенсусу щодо змісту реформи, нинішня судова система продовжує працювати. У тому числі й у частині, що генерує корупційний надприбуток для своїх бенефіціарів. Чи перестануть вони отримувати ці прибутки після ліквідації якоїсь гілки судової влади або якщо якийсь суд отримає більше чи менше повноважень.

Стосовно цього є великі сумніви. Судді не виникли з нізвідки - це частина українського суспільства. І так само, як усюди в суспільстві, серед суддів є чесні професіонали, чесні невігласи, корупціонери-професіонали і корупціонери-невігласи. Жодна реформа досі не змінила співвідношення цих категорій. Модифікувалася структура судів, змінювалися повноваження, але якість правосуддя істотно не змінювалася.

Можливо, як казав Жванецький, "треба в консерваторії щось підправити"? Якщо ми розраховуємо на якісні зміни, а не хочемо відробити черговий номер під назвою "судова реформа", починати доведеться з початку - з судді. З кожного конкретного судді, з людини, якій суспільство довіряє функцію карати і милувати.

У жовтні президент України створив Раду з питань судової реформи, покликану об'єднати зусилля представників усіх секторів юридичного співтовариства в пошуках оптимального вирішення цього завдання. До неї увійшли вчені-юристи з провідних університетів, іноземні й українські експерти у сфері права, судді, практикуючі адвокати і юристи.

Рада підготувала низку законопроектів, які мали запустити процес реформування, розпочавши саме з вимог до судді. Насамперед потребує змін ухвалений за Януковича Закон "Про судоустрій і статус суддів". І хоча поле для маневру в частині вимог до судді й деяких пов'язаних питань обмежене до внесення змін до Конституції, на що потрібен час, починати треба негайно. Кожен день, втрачений у суперечках та обговореннях, в очікуванні висновків від експертів і комісій, робить одужання судової системи дедалі менш досяжним: хвороба прогресує.

Перше й головне - набір суддів. Тут має діяти на практиці принцип відбору "найкращих з кращих", а не "своїх до своїх". На сьогодні постійного прохідного бала на кваліфікаційному іспиті немає - комісія встановлює його щоразу заново з урахуванням середнього бала претендентів у кожному конкретному наборі. Приміром, у вересні 2013 р. максимально набраний претендентами бал становив 85 зі 100, мінімальний - 34,5. У жовтні комісія вирішила, що прохідний бал - 60, і півтисячі осіб потрапили в резерв кандидатів у судді.

Але навіть у найвіддаленішому районному суді суддя повинен викликати повагу до своєї мантії, бути найкращим або одним з найкращих юристів у місцевому юридичному співтоваристві. У центральних судах, де зазвичай розглядаються складніші спори, не кажучи про суди вищої інстанції, мають працювати судді, чий професійний рівень значно вищий за середній. Тому закон повинен встановлювати досить високий мінімальний бал, щоб відбирати найкращих з кращих, а не кращих з тих, хто прийшов на іспит.

Сьогодні також існують технології маніпулювання "автоматичною" системою оцінювання, коли "потрібні" кандидати раптом отримують максимальний бал після того, як їхні матеріали "загубилися", а потім "знайшлися". У результаті найкращі суддівські посади часто отримують родичі високопоставлених суддів, чиновників, політиків - незалежно від їхньої кваліфікації. Щоб виключити можливість подібних маніпуляцій, необхідно зробити процес оцінювання максимально автоматизованим, публічним і прозорим - не в теорії, а на практиці.

Друге - просування судді кар'єрними щаблями має залежати тільки від його особистих чеснот і досягнень. Сьогодні, приміром, нерідко трапляються випадки, коли суддю, який отримав не дуже високий бал на іспиті, призначають у віддалений регіональний суд, де конкурс невеликий або його немає взагалі, а за кілька місяців він опиняється на престижній посаді судді одного з київських судів, бо переведення, на відміну від призначення вперше, відбувається без конкурсу.

Вихід - конкурс для будь-якої посади без винятку, не тільки при призначенні суддею вперше, а й при переведенні з одного суду до іншого. Особливу увагу треба приділити конкурсу на заміщення посади судді Верховного суду і вищих спеціалізованих судів.

При цьому конкурс має проводитися на основі не тільки кваліфікаційного іспиту, а й вивчення результатів діяльності судді за весь період його роботи. Усі факти щодо професійного рівня судді та його відповідності етичним вимогам - наприклад, статистика і причини скасувань винесених суддею рішень, притягнення судді до дисциплінарної відповідальності тощо - мають фіксуватися в суддівському досьє. Досьє - це своєрідна "історія хвороби" або, навпаки, "історія здоров'я" судді, яка ведеться протягом усієї його кар'єри. Відповідно, кар'єра повинна залежати від змісту цього досьє так само, як і від результатів конкурсних іспитів.

Правильно було б також проводити періодичне оцінювання діяльності судді (атестацію) незалежно від його бажання обійняти нову посаду. Однак тут є технічні труднощі: не так просто проводити регулярне оцінювання майже 9 тис. суддів. Але й це загалом вирішуване питання.

Третє - обов'язковою має бути й регулярна перевірка на добропорядність. Суддя повинен бути не тільки професійним юристом, а й моральним авторитетом, а отже, не може собі дозволити спосіб життя, що не відповідає очікуванням суспільства. Хоч як це прикро для судді, але він не повинен мати надто дорогого автомобіля, величезного будинку, предметів розкоші, навіть якщо його легальний дохід дозволяє це. Коли ж суддя заробляє за рік стільки, скільки коштує його годинник, запитання зайві.

Витрати судді або членів його сім'ї, що перевищують їхні доходи, потребують змістовного, а не формального пояснення джерела доходу. Не можна просто реєструвати два-три мільйони гривень як "подарунки й виграші" щороку. Органи, відповідальні за притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, повинні прискіпливо вивчати декларації не тільки суддів і членів їхніх родин, а й інших пов'язаних осіб. Причому ці органи повинні працювати не вибірково, а підходити до всіх з однаковою і суворою міркою.

Четверте - самі ці органи (Вища кваліфікаційна комісія суддів, Вища рада юстиції) мають формуватися за принципами і критеріями ще суворішими, ніж критерії для посади судді. А за їхньою діяльністю повинні ретельно стежити правоохоронні та антикорупційні органи. Якщо в судді мають відбиратися найкращі з кращих, то до ВККС і ВРЮ - абсолютна еліта, суперпрофесіонали і люди найвищих етичних стандартів.

Будь-які політичні елементи в діяльності ВККС і ВРЮ мають бути виключені. За всієї поваги до багатьох гідних народних депутатів, ці органи не повинні бути місцем для самореалізації політиків.

П'яте - дисциплінарна відповідальність. Зараз у ВККС (у тому числі через перерву в її роботі після набрання чинності Законом "Про відновлення довіри до судової влади") накопичилося понад 10 тис. дисциплінарних скарг. Це в середньому по одній скарзі на кожного (!) суддю в Україні. Якісно й оперативно розглядати таку кількість скарг - малореальне завдання. Зокрема й через це досі більшість заявників отримували від ВККС формальні відписки в режимі "не вбачається підстав для відповідальності".

Завдання закону - відокремити реальні дисциплінарні правопорушення від випадків, коли сторона, що програла, просто не згодна з судовим рішенням.

Із цією метою підстави для відповідальності мають бути чітко визначені, а перелік дисциплінарних санкцій - розширений. Зараз, по суті, ВККС вибирає між доганою і звільненням, тобто реальна санкція - тільки звільнення. Поріг для її застосування досить високий, і тому застосовувалася ця санкція здебільшого або до суддів, які вчинили щось геть надзвичайне (переважно кримінально карані діяння, найяскравіший приклад - вирішення конфліктної ситуації в громадському місці пострілом з пістолета в опонента), або для розправи з нелояльними суддями. При цьому у світовій практиці перелік покарань значно ширший, як-от: тимчасове звільнення з посади, переведення до іншого суду, позачергове оцінювання професійного рівня судді тощо.

Шосте - фінансування суддів і судів. Так, у країні важка економічна ситуація і доводиться скорочувати держвидатки. Разом з тим очікувати від судді незалежності і стійкості до корупції, платячи йому винагороду, яка не може забезпечити йому і його сім'ї гідне життя, щонайменше наївно. У судді має бути вибір: або наддоходи і ризик потрапити у в'язницю, втратити соціальні привілеї, отримати конфіскацію майна і заборону на професію, або досить високий, хоча й не надвисокий, стабільний дохід, соціальні гарантії і повага суспільства. Останнє також не можна недооцінювати: жити під постійним тиском суспільного осуду - що ми нині спостерігаємо стосовно суддів - багатьом з них досить нелегко.

Сьоме - вплив на суддю в будь-якій формі, стороннє втручання у здійснення правосуддя мають стати небезпечними. Суддя повинен бути зобов'язаний повідомляти органам правопорядку про будь-які такі спроби - спробу дати хабара чи адміністративний тиск. Неповідомлення суддею про такі факти має бути самостійною підставою для дисциплінарної відповідальності.

Ці кроки - необхідний мінімум, те, що треба робити вже зараз, невідкладно, у режимі "швидкої допомоги". Цей перший етап реформи доповнюється змінами в процесуальному законодавстві і реформою суміжних із судовою системою інститутів - адвокатур, прокуратури, виконання судових рішень. Якщо не реформувати всі ці інститути в комплексі, реформа не запрацює, як організм не працює, якщо функціонує серце, але не функціонують печінка або нирки.

У сфері процесуального права особливий акцент треба зробити на тих інститутах, які допоможуть боротися з корупційною складовою в судовому процесі, - відкритості процесу і судових рішень, реальному забезпеченні змагальності й рівності сторін. Також треба розв'язати проблему уніфікації судової практики, у чому особливу роль повинен відіграти Верховний суд. Уваги потребують забезпечення розгляду справи в розумний термін через забезпечення жорсткої стадійності судового процесу, розумне обмеження можливостей перегляду судових рішень, щоб справи не ходили роками по колу через усі інстанції, повне відшкодування витрат на судовий процес.

Окремої уваги потребує адвокатура. Необхідно остаточно вирішити питання надання адвокатам права виключного представництва в суді й одночасно серйозно взятися за питання критеріїв допуску до адвокатської діяльності, етичних стандартів, дисциплінарної відповідальності, самоврядування адвокатів. Без вирішення цих питань не буде якісного судового процесу, незалежності адвокатур, як і не буде ефективних стимулів, що мотивують адвокатів утримуватися від участі в судовій корупції. Точно так само, як і у випадку з суддею, участь адвоката в корупції повинна, серед іншого, означати втрату ним права займатися цією професією. Разом з тим деякі новації треба запроваджувати поступово - наприклад, надати адвокатам повністю виключне право на представництво в суді можна лише одночасно з ефективним упровадженням системи безоплатної правової допомоги.

Досить важливе значення має й питання виконавчого провадження. Сьогодні, за різними оцінками, виконується від 8% до 30% усіх винесених судових рішень. Створення приватної виконавчої служби, встановлення реального взаємозв'язку між винагородою державного виконавця і виконанням конкретного судового рішення - практично неминучі розв'язки для цієї проблеми. Як і у випадку з реформою адвокатур, ці кроки мають бути збалансовані, щоб приватні виконавці не перетворилися на бандформування з вибивання боргів, а запровадження цього інституту не стало легалізацією корупції в органах виконавчої служби.

"Велику" судову реформу можна умовно розділити на кілька етапів. Перший етап - "швидка допомога" - передбачає перелічені вище заходи. Цей етап можна провести відносно швидко. Необхідні законопроекти вже підготовлені Радою з судової реформи, і більшість з них може бути подана до Верховної Ради найближчими тижнями.

Паралельно ВККС повинна почати свою роботу в рамках процедур притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, а суди - пройти передбачену законом процедуру люстрації.

Також після ухвалення змін до Закону "Про судоустрій і статус суддів" ВККС протягом найближчих 6–18 місяців муситиме провести атестацію всіх суддів Верховного, вищих спеціалізованих і апеляційних судів.

Другим етапом реформи мають бути зміни до Конституції щодо кваліфікаційних вимог до суддів, порядку формування ВККС і ВРЮ, зміни в структурі судової системи та інші рішення, які не можна ухвалити інакше, крім як змінами до Основного закону. У рамках цього етапу мають бути вирішені, в тому числі, питання реформи Верховного суду і вищих спеціалізованих судів - чи залишиться чотириланкова система, чи буде створено триланкову структуру судів, чи буде створено окремі спеціалізовані суди за зразком найкращих світових практик (наприклад патентний суд), чи замикатимуться адміністративні суди на Верховний суд. Тут немає єдиного взірця, на який має орієнтуватися Україна - у найбільш демократичних європейських державах ці питання вирішуються по-різному. Основне - забезпечити ефективне функціонування системи.

Результатом реформи має стати насамперед не певна структура судової системи, а очищення суддівського корпусу від непрофесійних, непорядних, корумпованих суддів і встановлення механізмів відбору нових суддів, які відповідатимуть суспільним очікуванням від судової влади. Має бути побудована судова система, що відповідає європейським стандартам. Її основними характеристиками будуть доступність, відкритість, прозорість і прогнозованість результату вирішення спорів, забезпечення верховенства права, ефективний захист прав і свобод громадян та інтересів учасників економічного обороту.

При цьому законодавчі зміни - лише початок великого шляху судової реформи. Вони можуть створювати умови для принципових змін, але самим лише ухваленням нового закону необхідна Україні реформа не відбудеться. Перемога над "розрухою" у судовій системі має статися в головах. Зміни ж відбудуться тільки з усвідомленням усім суспільством - не тільки (хоча насамперед) суддями, адвокатами, чиновниками, державними і політичними діячами, а й звичайними громадянами, перед якими виникає особиста проблема "вирішення питання" у суді, - необхідності радикальних змін у своїй поведінці.

Законодавчі зміни, утвердження європейських стандартів правосуддя, інтенсивна робота Вищої кваліфікаційної комісії, Вищої ради юстиції, правоохоронних органів з очищення суддівського корпусу необхідні, і робити все це треба якнайшвидше. Але якщо ми говоримо про реальні радикальні зміни в суді - не тільки й не стільки ризики відповідальності, пов'язані з корупцією, мають змушувати суддю утримуватися від неправомірної поведінки. Передусім це має бути продиктоване внутрішнім почуттям професійної і людської гідності, гордості за свою професію, необхідністю виправдати довіру і повагу суспільства. Те саме почуття має стримувати і адвоката, і звичайного громадянина від спокуси перескочити через огорожу норм права до "потрібного" судового рішення. Цю частину проблеми не можна недооцінювати, бо саме попит народжує пропозицію. А вбити дракона треба насамперед у собі.