У приказі Януковича

Указ президента про адміністративну реформу в ніч на 10 грудня 2010 року мав стати необхідним інструментом для створення ефективного апарату державної влади. Він допоміг би Віктору Януковичу реалізувати задумані ним реформи. Таких реформ, якщо ви пам’ятаєте, країні було презентовано понад двадцять.

Проте основна проблема президента виявилася в тому, щоб правильно застосувати цей інструмент, зірвавши замок бюрократичного спротиву, і, як наслідок, прочинити двері в нову країну. Тут Янукович постав перед вибором.

З одного боку - парадний ґанок. За словами самого Віктора Федоровича, нагадаю, лідера Партії регіонів, адміністративна реформа мала стати лише першим кроком у процесі глибинного перетворення всієї системи державного управління. Йдеться про адміністративно-територіальну реформу (створення економічно та соціально самодостатніх громад) та реформу місцевого самоврядування (передачу цим громадам владних і фінансових повноважень, необхідних для розвитку). Точніше, про децентралізацію влади.

З іншого боку, рука президента тяглася до чорного ходу, який відкриває двері в його особисте царство. З необмеженими повноваженнями та абсолютною владою. Що вибрав Янукович?

Лицемірство. Публічно Віктор Федорович благословив і адміністративно-територіальну реформу, і реформу місцевого самоврядування. Та при цьому його численні укази, розпорядження та доручення про необхідний якнайшвидший старт реформ стосами припадають пилом у столах міністрів і чиновників. А підготовлені ними (наївними?) закони відкидаються провладною більшістю парламенту. Що й сталося кілька тижнів тому із досить стриманим, але основоположним для реформи, законом про об’єднання громад.

Водночас досить оперативно ухвалюються абсолютно інші рішення. З останніх - депутатська новела, яка прирівняла програмну промову президента до закону, за яким має формуватися бюджет країни. Геть парламент! (DT.UA писало про це.) А також відомий пакет законів депутата Юрія Мірошниченка №10218-24, ухвалений у першому читанні минулого тижня. З ініціативи Міністерства юстиції, по суті, запропоновано ліквідувати територіальні органи міністерств, позбавивши їх статусу повноважної юридичної особи, здатної брати на себе відповідальність та ухвалювати рішення. Центр хоче вирішувати все сам!

І якщо політики вже побачили в подібній амбіції бажання Януковича підстрахуватися перед парламентськими виборами (раптом переможе опозиція, а на місцях уже все залежить виключно від підпису міністра, якого… правильно, призначає Янукович), то в урядових кулуарах точаться серйозні розмови про майбутній колапс державного управління. Експерти у свою чергу попереджають, що так і подавитися недовго. Власними повноваженнями. Янукович своїм адміністративним ключем таки зламує двері в середньовіччя.

Насправді, на прикладі того, яким чином влада «проводить» глибоку реформу державного управління, можна чітко простежити як, якими інструментами та якими засобами вона взагалі проводить реформи. Повертаючись до вибору Януковича, відразу зазначу, що для державного діяча, який хоч трохи розбирається в тому, що відбувається в довіреній йому країні, це питання апріорі не актуальне. Бо економіка в регіонах розбалансована. Області живуть за рахунок державних дотацій, розмір яких часто залежить від політичної лояльності центру. 14 млн. (третина населення країни!), які проживають у 28 450 сільських населених пунктах, ось уже 20 років не можуть претендувати навіть на роботу… Продовжувати далі? Та чиновникам, які пройшли крізь сито адмінреформи, скоро управляти буде ніким. Крім олігархів. (Читайте статтю Богдана Данилишина в попередньому номері DT.UA).

Вихід? Це:

по-перше, збалансувати межі громад, об’єднавши розрізнені та бідні села навколо більш розвинених центрів (великих сіл, міст), забезпечивши людям доступ до основних послуг (дороги, лікарні, школи тощо);

по-друге, віддати їм повноваження, щоб вони мали можливість розвивати свої громади - економічно (розпочинаючи власний бізнес), соціально (вкладаючи зароблені кошти в інфраструктуру).

До речі, ці очевидні аргументи на користь країни змушували всіх попередників Януковича при перманентному прагненні тримати владну ковдру при собі, точно так само грати в реформу. Варто нагадати деякі подробиці. Так, до 2009 року Кабміном Тимошенко був розроблений пакет документів, які включають концепцію адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування. Відомі законопроекти, що регулюють ще й відносини центру і громад на рівні району та області (де зараз виконавчим комітетом керує призначений президентом губернатор, а не обласна рада), були узгоджені з ЄС і всіма організаціями, які представляють інтереси місцевого самоврядування в Україні.

Основними розробниками реформи стали Анатолій Ткачук, який нині очолює Інститут громадянського суспільства та нинішній депутат Юрій Ганущак. Останній за командою Кабміну півроку їздив містами та селами країни, розповідаючи чиновникам і людям про суть майбутніх перетворень. Ряд губернаторів настільки перейнялися важливістю моменту, що заходилися малювати карти майбутніх нових громад, виходячи з їхніх економічних інтересів. Тоді думаючий люд, прямо скажемо, повірив у світле майбутнє. Як, утім, і Кабмін, який одноголосно ухвалив революційну концепцію реформи. Адже, крім низки законопроектів (про місцеве самоврядування, адміністративно-територіальний устрій, обладміністрації, міста Київ і Севастополь), там був пункт про необхідність внесення довгоочікуваних змін до Конституції.

Свято, однак, тривало недовго. Ганущак одержав команду «припинити марні поїздки регіонами», а концепція, затверджена Кабміном окремою постановою, так і не з’явилася на його офіційному сайті. Учасники тих подій висувають різні версії, які пояснюють мінливість рішень попередньої політичної команди. Починаючи від технічної помилки сервера (треба ж, документ досі не відкривається), відсутності фінансів на реформу (хоча гроші потрібні тільки на розвиток інфраструктури - можна таку «підготовку до ЄВРО» організувати; в усьому іншому баланс зійдеться за рахунок перетікання коштів із розрізнених селищних рад до центру громад) і закінчуючи «внеском» політичних консультантів Тимошенко, які відрадили прем’єра йти на жорсткий крок (а віддавати повноваження не хоче жоден селищний голова) перед президентськими виборами.

Однак після виборів знову не склалося. Новий президент Янукович також не сильно прагнув до революції в регіональній політиці. Янукович був націлений на перетворення іншого роду. Скасування політичної реформи й жорстка президентська вертикаль стали символами нинішнього хазяїна Банкової. Який, щоправда, потребував надійного прикриття. У результаті гра гаранта в доручення - «провести, скласти, доповісти» - багатьох міністрів, відповідальних за регіональну політику, виставила, м’яко кажучи, в невигідному світлі.

Спочатку команда Яцуби активно писала нові закони. Точніше, причісувала чинні. І стабільно подавала документи на розгляд Кабміну. Для галочки. Потім прийшов Анатолій Близнюк. Його інтерв’ю нашій газеті підтвердило готовність до серйозного прориву. Якби впевненість міністра у старті адміністративно-територіальної реформи підтримала людина, яка доручила йому її провести. Але ж як філігранно й обережно працює команда Анатолія Михайловича! Жодних тобі різких кроків, ніяких змін до Конституції - законопроект про об’єднання громад, який написав той-таки Анатолій Ткачук, по суті, міг стати своєрідною перехідною процедурою, яка дозволяє селам, котрі дозріли до об’єднання (щоб вижити!), зробити необхідний крок, об’єднатися й вступити в зону дії закону про місцеве самоврядування. Навіть після того, як Мінрегіонбуд під час узгоджень і утрясань позбавив документ того самого чітко прописаного механізму, залишивши тільки можливість об’єднатися.

«Але я як автор законопроекту був радий і цьому, - каже сьогодні Анатолій Ткачук. - Нова дорога починається з першого кроку». Однак і тут владі виявилося не по дорозі з країною. Чечетов не на повну силу махнув рукою на знак підтримки законопроекту Кабміну, тому що на Банковій хтось і пальцем не поворухнув. Незважаючи на чергове доручення до 1 липня підготувати чергову порцію… регіонального попкорну.

Невдовзі наше видання разом з фондом DESPRO має намір провести масштабний круглий стіл, присвячений цій реформі. Ми навіть уже склали запрошення міністру. Тільки чомусь здається, що він не прийде. Хоча, Анатолій Михайлович, очевидно, не з чуток знаючи, де раки в регіонах зимують і як там люди виживають, вирішив піти ва-банк. Або насправді повірив у пояснення товаришів по партії, які назвали те, що трапилося при голосуванні, «прикрою осічкою»? Так чи інакше, але в надрах Мінрегіонбуду дозріває брат-близнюк проваленого законопроекту. Тепер про реалізацію права громад на об’єднання спробують потурбуватися народні депутати-екс-мери, які погодилися посприяти чиновникам-реформаторам.

Однак відразу зазначимо, що подібна ініціативність профільного міністерства виглядає не зовсім переконливо на тлі можливих кроків інших гравців від влади. Багатьом втомленим від постійних чвар помаранчевих у якийсь момент здалося, що «донецькі» ефективні менеджери. Але на прикладі цієї реформи можу стверджувати протилежне. Адміністрація президента, Комітет економічних реформ, Міністерство юстиції, Міністерство регіональної політики, Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню, Комітет з розвитку громадянського суспільства… почасти парламентський комітет і парламент - усе це центри ухвалення рішень, які стосуються ключової реформи - реформи державного управління. Причому центри автономні і, як виявилося, взаємовиключні. Що породжують абсолютно алогічні рухи влади. (Така сама ситуація і в інших галузях: фінанси - Арбузов, Хорошковський та ін.)

Так, у січні президент на сіло ні впало підписав доручення Кабміну підготувати: 1) проект закону про органи самоорганізації населення (третьорозрядний закон у цій історії), 2) про адміністративно-територіальний устрій, 3) проект указу затвердження плану реформ. Де логіка? Адже спочатку - концепція, потім - план дій і тільки після цього - проекти законів у їхньому контексті. Виявилося, папір гарантові підмахнув керівник Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню. До речі, Мінрегіонбуд уже готовий відзвітувати: законопроект про адміністративний устрій, де повністю консервується нинішня ситуація, уже в Кабміні. І сам же, як ми вже з’ясували, паралельно готує новий закон про об’єднання громад.

Інша показова історія - фактичний провал місії ПАРЄ, представники якої навідалися в Україну, щоб подивитися на те, як просуваються задекларовані президентом реформи. За два дні до приїзду гостей ВР провалює закон про об’єднання громад, а в день приїзду - концепцію реформи місцевого самоврядування, яку зняв з розгляду Кабміном прямо на засіданні міністр юстиції Олександр Лавринович як «передчасну»… Враження цілковитого хаосу і плутанини.

Насправді все це - плоди адміністративної реформи, презентованої Віктором Януковичем, ключ якої він уперто вставляє не в той замок. Базова для держави реформа не отримала навіть профільного віце-прем’єра, здатного координувати кроки влади. Більше того, скасування урядових комітетів, де раніше обговорювалися деталі та узгоджувалися позиції, перетворило засідання Кабміну на зібрання людей, які з’ясовують стосунки і захищають особисті інтереси. У результаті якість законопроектів істотно погіршилася. Про що свідчать не тільки висновки фахівців науково-експертного управління ВР, а й вето президента.

«Адміністративна реформа на рік паралізувала виконавчу владу. Зараз ряд міністерств у буквальному сенсі порожні і не можуть прийняти чиновника на роботу, - розповідає про «успіхи» адмінреформи один з її свідків. - Процес перевірок кандидатів на держслужбу затягується на три-чотири місяці. Міносвіти, МОЗ, Податкова служба… Усе доведено до абсурду. 14 тисяч людей за рік треба «пропустити через довідки». Більш того, коли йде у відпустку або на лікарняний заступник міністра - керівник апарату, все взагалі зупиняється, бо ніякому іншому заступникові не можна делегувати його повноваження. Сильна централізація поглинає владу своїми повноваженнями. Їх не можна реалізувати системно. Система ефективна, коли кожна її ділянка має свої автономні повноваження і працює в їхніх рамках. А центр тільки координує діяльність. Коли ти все тягнеш на себе - тонеш».

Що треба зробити? Призначати профільного віце-прем’єра, створювати робочу групу, погоджувати ідеї, ухвалювати концепцію і готувати законопроекти. При цьому у ВР не розглядати жодного альтернативного, щоб не розмивати реформу.

Однак чи входить це у філософію влади? Ні, не входить. Через те що влада в Україні - насамперед бізнес. Який розвивається не за рахунок доданої вартості, а в результаті поглинання більшими малих. Відчуваєте різницю? Останній приклад - нововведення, що стосуються ринку оцінювальних послуг, що обвалили ринок нерухомості. За ними стоять 12 афілійованих із Сім’єю компаній, які проковтнули сотню гравців ринку, котрим не пощастило. Як написала «Деловая столица», «все найкраще - дітям». Віктора Федоровича. У результаті послуги на оцінку в десять разів подорожчали. Механізм? Розповіли депутати. Іде закон про ФДМ. До нього пишуться критичні зауваження - і «раптом» з’являється норма, що
ст. 5 передбачає діяльність фонду з регулювання оцінювальної діяльності за рамками процесу приватизації. Що не відповідає меті і завданням ФДМ. Тому все, що за рамками приватизації, - викиньте. Та де там. Паралельно йде закон №9520, де й п. 11. «раптом» уточнюється, що п. 4 прикінцевих положень стосується діяльності фонду у сфері оцінювальної діяльності. Його теж треба викинути - це не предмет цього проекту, який стосується питань приватизації у 2012 році! Але і там, і там голосується. У результаті створюється схема.

Панове, яка адмінреформа? Яке ефективне державне управління і децентралізація? Яке право громадам на розвиток, відкриття бізнесу тощо? Філософія цієї влади - забрати, а не дати. І бізнес і владу.

Законодавчі новели Мірошниченка - шість законів по 300 сторінок, що стосуються повноважень міністерств, з тієї самої опери. Сама процедура каже багато про що. Закон розробляється Міністерством юстиції, а вноситься через депутата. Чому? Мірошниченко стверджує: нібито «для того, щоб ВР устигла ухвалити на цій сесії». От вам не смішно? А може, все-таки тому, що через Кабмін такий законопроект не пройшов би? Надто зухвало. «А куди поділися територіальні органи міністерств із повноваженнями та правом підпису?», - запитую у того ж таки Юрія Мірошниченка. «Та не хвилюйтеся, ви про ці територіальні органи. Уже готується указ президента, який чітко розпише формат стосунків центральних органів та їхніх структурних підрозділів на місцях». А як же ст.120 Конституції, де чорним по білому написано, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабміну, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України?! А то «створюється враження, - цитую висновки науково-експертного управління ВР, - що основна мета законопроектів полягає в узгодженні положень чинних законів, у яких визначаються функції та повноваження різних ЦОВВ, не стільки з положеннями Конституції України, скільки з положеннями відповідних указів президента України». Те, чого немає в Конституції, буде в приказі Януковича.