Александр Лавринович: «Отдельные уважаемые люди хотят дискредитировать саму идею административной реформы»

Министр юстиции говорил, не особо подбирая слова. Иногда вообще забывал, что перед ним лежит диктофон. На Лавриновича непохоже.

Он так преданно строил властную вертикаль для свое­го президента, что админреформа должна была не только забить последний гвоздь в эту конструкцию царс­ких полномочий и привилегий, но и дать в руки самодержцу новый модернизированный государственный аппарат. Которым (при желании, конечно), как волшебной палочкой, можно было бы творить любые реформаторс­кие чудеса.

Не заладилось, однако… Армия чиновников откровенно саботирует реформу. Указы и команды президента растворяются в воздухе, цели корректируются, сроки переносятся, неотложные законы теряются в недрах Кабмина…

Выходит, как надо поработать на страну, так вертикаль выходит из-под контроля? Причем не только ее архитектора - министра юстиции, но и хозяина - президента? Неужели Александр Лавринович, в декабре делившийся с ZN.UA яркими планами, ожидал другого?

- Александр Владимирович, вы специально всех запутали в отношении сроков и этапов админреформы? На ее старте заявили, что государственной машине хватит двух месяцев, чтобы на национальном уровне войти в новую колею - в феврале то есть. Однако Нико­лай Янович «блестяще завершил первый этап» в апреле. Вы же в мае объявили о начале второго - регионального этапа, который должен был завершиться осенью. Но на последнем заседании Кабмина - сейчас же осень, правда? - вы снова вполне серьезно доложили о начале… второго этапа. Какая-то «крышелетающая» у вас реформа получается…

- Мы с вами собираемся говорить на столь деликатную тему, которая касается всех чиновников и политиков, участвующих в государственном управлении. Сообщу ли я что-то новое, если скажу, что многие из этих людей не хотят, чтобы реформа состоялась? На самом деле процесс имеет много составляющих. Подготовительный - разработка модели реформы и алгоритма действий - был самым легким. Хотя потребовал значительных временных, интеллектуальных и организационных ресурсов. В ноябре прошлого года уже было ясно, где мы стартуем, куда должны в итоге добраться и какие этапы пройти. Был разработан график, а также четкие концептуальные решения по нормативным актам (президента, Кабмина, ВР), которые должны были закрепить реформу законодательно. И если вы думаете, что девятого декабря кому-то в голову пришла идея, а десятого президент издал указ, то глубоко заблуждаетесь.

- И все-таки, кто продуцирует эту реформу? Лавринович, Акимова, Левочкин, Дани­люк? Многие эксперты настаивают на размытости центра принятия решений как ключевой причине организационного провала реформы.

- Организационный провал реформы - это несбывшееся желание некоторых политиков, чиновников и журналистов. А по сути, когда речь идет о реформировании машины государственного управления, центром может быть только президент.

- Но президент не может ежедневно принимать факсы о ходе реформы и в режиме онлайн контролировать ее ход. А ведь только такой подход мог обеспечить реформе успех и четкое соблюдение сроков и планов.

- Для этого был создан Ко­митет экономических реформ и его исполнительный орган - Координационный центр экономических реформ.

- Кроме указа президента о ликвидации министерств и создании новой структуры центральной исполнительной власти, существует какой-то конкретный документ, в котором бы была четко изложена стратегия и тактика реформы в целом? Со сроками и фамилиями ответственных. Где его можно почитать?

- Нигде. Я могу вам показать его только издали.

- ???

- Я должен быть самоубийцей и не очень желать успеха реформе, чтобы дать вам возможность его опубликовать. Если бы его кто-то видел, то мы бы не имели и того, что успели сделать за этот год. Люди просто получили бы возможность работать на опережение. Мы же, преодолевая сопротивление, перенося сроки, корректируя планы, все-таки осуществили прорыв. На сегодня, по меньшей мере, сделан серьезный шаг к оптимизации работы Кабмина как коллегиального органа. Из 36 членов правительства осталось 17. Более чем на 50% сокращен обслуживающий аппарат Кабмина.

- И администрации президента?

- Мы говорим о системе исполнительной власти. А администрация президента - это институционально другое. Тем более это вообще не моя компетенция, там отдельно люди работают… Позволю себе продолжить: 111 органов центральной исполнительной власти преобразованы в 74. Причем из 69 контролирующих органов осталось 11. А это что-то да значит для бизнеса. Кроме того, до реформы у нас существовали такие удивительные структуры, как органы правительственного управления. Они создавались по линии министерств, но напрямую руководились Кабмином. Всего 46 с территориальными подразделениями и десятками тысяч работников. Сейчас их нет вообще - ликвидировали. И это тоже вполне реальный результат.

- Сколько всего сокращено чиновников?

- Аппараты центральных органов власти сокращены более чем на 17%. Было 26 тыс. 354 человека, стало - 21 тыс. 173. Что ка­сается территориальных органов исполнительной власти, то окончательные решения еще не при­няты, но уже рассматривались на заседании Кабмина. В ближайшее время ключевые решения будут приняты. Их четкое выполнение и завершит второй этап реформы. Сейчас идет процесс сог­ласования позиций по проекту, предложенному рабочей группой. Вот буквально сегодня было сове­щание у премьера, касающееся реформирования санэпидстанции.

- 53 (!) тысячи ртов контролеров и отчаянная битва за жизнь и стабильные гонорары?

- Самое интересное, что эта армия не принадлежит госслужбе. И не подпадает под действие закона о борьбе с коррупцией. Только под действие трудового законодательства, которое защищает работников бюджетных учреждений. Мы долго думали, как укротить аппетиты этих работников. Есть предложение, чтобы среди этой службы появились госслужащие - 2,5 тыс.

- Которых можно будет, в случае чего, привлечь?

- Да. И такой подход будет использован во всех структурах, где есть контролирующие функции, но нет реальной ответственности и рычагов контроля за ними. Таким образом, появится 8 тыс. новых госслужащих. А 53 тысячи контролеров санэпидстанции будут сокращены на 40%.

- Я знаю, что были предложения обрезать эту службу (и не только ее) еще радикальнее.

- Да, конечно, сначала и у меня было предложение сократить их на 53 тысячи… Но вернитесь, пожалуйста, в самое начало нашего разговора. В итоге по территориальным органам будет в среднем сокращено 24% работников. Из 157 тыс. 142 человек останется 134 тыс. 389. Циф­ры не с потолка. Эксперты группы, которую я возглавляю, детально изучали все должностные инструкции, смотрели на их соотношение с нормативными актами высшего уровня. Было и жи­вое общение с людьми - в Винницкой, Харьковской и Львовской областях. Кстати, многие чиновники признают, что десятилетиями выполняют абсолютно никому не нужную работу. Исходя из этого, был смоделирован каждый территориальный орган власти в оптимальной численности и структуре. Опре­делены и те, которые должны вообще быть ликвидированы.

- А конкретнее?

- Всю конкретику можно будет прочесть в указах президента и постановлениях правительства.

- Не факт, что сегодняшний список совпадет с итоговым премьерским или президентским. Вообще-то налицо тенденция откровенного саботажа реформы. И не рядовым чиновником. Тот всегда дрожит за свое место и делает то, что ему говорит начальник.

- В этой иерархии действительно исполняются все приказы и распоряжения. За исключением приказа о самоубийстве.

- Тем не менее реформа инициирована, указ издан, зоны ответственности определены, а мы тут с вами уже час рассуждаем о том, как Кабмин год ликвидирует министерства, пишет положения и законы согласовывает… Может, уже стоит конкретные фамилии называть?

- Вы начали задавать вопросы, которые делают невозможным продолжение нашей дискуссии.

- Хорошо, будем начинать дискуссию с Николай Янычем…

- Хочу вам сказать, что на каком бы этапе сегодня ни находилась админреформа и что бы там ни было со сроками и фамилиями, главное - сделано. Помимо начала создания четкой формы нового государственного аппарата, определенного количеством и структурой органов власти на уровнях центр (1 этап реформы) - регион (2 этап) - город (3 этап), мы выстроили и четкую логику системы государственного управления. Теперь в одном госоргане нет противоречащих друг другу функций. Теперь один орган не может решать, что делать, как делать, а потом себя еще контролировать и премировать. Есть министерства (определяют политику), службы (предоставляют государственные услуги), инспекции (осуществляют надзор и контроль за соблюдением законодательства), агентства (управляют государственной собственностью) и регуляторы.

В отношении последних скажу, что длительное время остро стоял вопрос о регулировании рынков. На сегодня эта реформа проведена и закреплена на уровне закона о монополиях и регуляторах. Все пять регуляторов (НКРЕ, комиссия по ЖКХ, комиссия по рынку связи ) выведены за пределы исполнительной власти и независимы. И даже если на личностном уровне остались какие-то связи и контакты, логика действий, прописанных нормативно, все поставит на свои места. Если орган рождается и начинает работать, не требуя каких-то согласований и указаний, он очень быстро входит в автономный режим.

В результате всего этого сделан один из ключевых шагов, который позволяет перестать удобрять почву, на которой прорастает коррупция. Потому что сегодня ни начальник инспекции, ни начальник службы или агентства не имеет возможности что-то там придумать в своих интересах и реализовать.

- Александр Владимирович, я так не хочу вас разочаровывать, но боюсь с логикой у вас проблемы. Причем в самом интересном месте. Аргументирую: открываю недавно сайт главгосслужбы и с удивлением обнаруживаю, что теперь это - АГЕНТСТВО. Которое - внимание (!) - формирует политику, контролирует, инспектирует, кадры подбирает, ну, и конечно, собственностью распоряжается. Да еще и принадлежащей главгосслужбе, которой уже и в помине нет. И это в Положении, которое почти год разрабатывали! Я чего-то не поняла или реформу все-таки в разных местах делают? Уж и не говорю о всем известной в главгосслужбе информации о том, что новый глава этого чудо-агентства г-н Толкованов в 2009 году имел судимость за нарушение закона о государственной тайне! Вы знали об этом? Что ж это за новое качество государственного управления такое?

- Г-н Толкованов действительно личность специфическая. Приведенный вами пример показывает исключение из правил. Поскольку рабочая группа, которую я возглавляю, предлагала другие варианты реформирования этого важного направления. На самом деле и это назначение, и новый статус госслужбы, вдруг ставшей агентством, действительно прошли мимо меня. Хотя меня трудно чем-то удивить, но я, честно говоря, был в шоке от того, что произошло. Даже на какое-то время вышел из своего привычного состояния равновесия. Хоть изначально и понимал, что легкого и слаженного движения реформы не будет. Слишком много нюансов, граней, интересов, сфер влияния… Но это наибольшее отклонение, которое вообще можно было себе представить.

- В том самом месте, где новый по структуре госаппарат управления должен был бы наполниться чиновниками, ограниченными правилами нового качества, способными реализовывать задачи и делать реформы. А госслужба должна была бы контролировать этот процесс. Где уж теперь контролировать… Осталось только возглавить… Кто ж так подставил президента, который то и дело возмущается - почему не идут реформы?!

- Вы сами сейчас ответили на вопрос, почему до сих пор не принят закон о госслужбе. Еще в апреле этот закон был обозначен президентом как неотложный. Был принят в первом чтении. Уже ноябрь…

- С разделением политических и административных должностей на госслужбе тоже осечка вышла? Отказались от госсекретаря и ввели зама министра-руководителя аппарата. Назначает президент по представлению министра. Никаких упоминаний о том, что хранитель институциональной памяти не уходит вместе с министром, в законе о ЦОВ нет. Кадровые чистки forever?

- Здесь все не так драматично. Нормативно все правильно выписано. В 2003-м в указе президента были «заклинания» по поводу несменяемости госсекретарей. Сейчас конкретные нормы. Министр, его первый зам и еще один замминистра - политические фигуры, которые уходят вместе с министром. А зам - руководитель аппарата - это госслужащий. Его можно уволить только за серьезные нарушения. На него распространяется закон о госслужбе. Т. е. при смене министра его никто не сможет уволить. Нет такой нормы в законе.

- Если он сам не захочет «уйти»?

- Но у нас же нет рабства.

- Одна ментальность… Кстати, а кто выписывал «заклинание» о том, что руководителей структурных подразделений министерства назначает министр, а их замов - руководитель аппарата? Кому и зачем понадобились эти труффальдино?…

- Парламенту. Это депутатская норма. Очень сильно переживали за полномочия министра.

- Закон о конфликте интересов когда будем принимать?

- Никогда. Все необходимое на этот счет уже прописано в законе о противодействии коррупции.

- Поэтому г-н Хорошковский у нас по-прежнему при генеральских погонах и телеканалах?

- Я это не комментирую.

- Еще один критерий, характеризующий качество работы государственного аппарата, - это административные услуги, которые предоставляют населению государственные органы. Вскоре президент подаст в ВР законопроект об админуслугах. Аспекта два - определить, что такое админуслуга вообще, и перенаправить деньги из карманов госпредприятий и госорганов, которые активно трамбовали автопарки и выплачивали миллионные роялти годами «компьютеризировавшим» их компаниям (речь о 40 (!) млрд. грн.) - в государственный бюджет.

- В сфере админуслуг дейст­вительно был ужас, который состоял в том, что они предоставлялись вообще не органами власти. А государственными и частными предприятиями, целью создания которых, как и любых других, было получение прибыли. О каком бюджете вообще могла идти речь?.. Это были узаконенные злоупотребления. К примеру, параллельно с государственным центром земельного кадастра существовало предприятие с таким же названием. И все деньги оставались там. Дейст­вительно миллиарды. Это должно быть запрещено и наказываться. Админуслуги должны предоставлять только органы власти. В отдельных случаях - бюджетные организации или специальные комиссии. Деньги - все в бюджет. Мы это поддерживаем.

Единственное - сегодня бюджет разделен на общий и специальный фонд. Надо четко определиться, нужен ли спецфонд. Дело в том, что есть такие государственные функции, непрерывность выполнения которых должна быть гарантирована. Поэтому некогда и привязали деньги за услуги к обеспечению выполнения этих самых услуг.

Достаточно долго шло согласование всех моментов, касающихся этого закона. Непростой путь был пройден в Кабмине. Проект уже направлен в комитет экономических реформ. И я сочту правильным любое решение на этот счет.

- Это правда, что Минюст на админуслугах зарабатывает от двух до шести млрд.?

- 271 млн. грн. в год.

- Админреформа на самом деле тесно пересекается еще и с реформой местного самоуправления и административно-территориального устройства. Областные госадминистрации: какие там планируются изменения, кроме сокращений? Будет ли решена проблема дисбаланса власти, когда исполкомом руководит назначенный президентом губернатор, а не совет? О Киеве вообще молчу…

- Действительно следующий шаг - оптимизация структуры и численности местных администраций. Этап будет очень трудный. Что касается местного самоуправления, то, по моему убеждению, с выполнением Европейской хартии у нас все в порядке. Все исполкомы в селах и городах - независимы. Исклю­че­ние - Киев и Севастополь. Но подобная ситуация есть и в других странах. Что такое местное самоуправление на областном уровне - никогда не понимал. Область - это уровень общих интересов территориальных общин. В совете для этого собираются депутаты. При этом существование у него собственного исполнительного органа действительно было предусмотрено проектом Хартии регионального самоуправления. Который, однако, так и не был принят СЕ, исходя из позиции нескольких стран. Номер один в списке - Великобритания. Поэтому здесь надо аккуратно.

- Тогда в чем, по-вашему, трудность этого этапа?

- Вы интуитивно и правильно указали на админтерреформу. Это самая большая проблема. Очевидно, что реализация этого шага потребует немало времени, здесь нужна общественная дискуссия. Если указ о реформе госуправления мог быть неожиданным и категоричным, то здесь затронуты интересы каждого человека и территории. Нужна поддержка.

- Уже есть конкретный проект? Что обсуждать-то с людьми? Проект минрегионстроя формата 2009 г., который готовили эксперты Ткачук и Ганущак, учтен?

- Все созданные проекты мы используем. И сведенный вариант уже есть. Возможно, он не идеальный и не окончательный. Обсуждение его откорректирует. Но старт этому процессу можно давать только тогда, когда будет окончена работа по реформированию исполнительной власти.

- Радикально будем ломать границы областей и районов? Близнюк некогда грозился отдать Донецкую область под пилот. Не взяли?

- Я не хочу пока ничего говорить по этому поводу.

- Сколько средств потратили на админреформу? Помнится, Азаров писал письмо в ЕС, и 70 миллионов на админреформу пообещали.

- На реформе только сэкономили - больше миллиарда. Никаких внешних траншей и существенных внутренних вливаний не было. Только на зарплату работникам Центра по координации экономических реформ.

- Давайте подведем итоги. Какие сегодня видите основные риски на пути продвижения админреформы?

- Группа по институциональному обеспечению реформ, которую я возглавляю, прикладывает максимальные усилия. Но слишком много факторов влияния…

Реформа нужна как воздух. Мы сохранили систему управления Союза. Но изменилась страна, философия управления. У нас уже нет административно-командной экономики и системы общественных отношений. Кстати, тот же пример с сан­эпидемстанцией. Откуда взялся этот монстр? Двадцатые годы, тиф, чума, глобальная мобилизация… Год от года система обрастала новыми функциями, в том числе и контроля за собст­венностью. Нет ни тифа, ни собственности, а она живет. И это не единственный пример. Чтобы изменить ситуацию, надо изменить способ мышления очень многих людей. Но сегодня руководитель службы, отстаивая свои позиции, сказал: «И куда пойдут мои люди? На тысячу гривен в больницу?!». Вы понимаете, о чем я говорю?..

- Понимаю. О бонусах. Однако по поводу административно-командной системы - не совсем: разве у нас сегодня не такая?

- Вы можете иронизировать, искать подвох… Но сегодняшняя модель государственного управления должна соответствовать тому, как работает экономика и как функционируют гражданские институты. Раньше была система со стопроцентной госсобственностью, освоением средств, слово «прибыль» не упоминалось… Сегодня даже президенту с его вертикалью не надо командовать, что где добывать, производить и куда везти грузы… Нужно создавать мотивацию для производства, для развития экономики. Чувствуете разницу? Уже нет одной партии - есть много структур и организаций, которые влияют на настроение общественности. И в этой сфере нужно искать баланс.

- Золотые слова, Александр Владимирович! Тем не менее, президент у нас сегодня де-факто - глава исполнительной власти. Назначает, снимает, казнит, милует… И вы, и админреформа помогли ему достроить эту вертикаль неограниченной власти. Без сдержек и противовесов. Но качественно она оказалась не наполнена. Не слушается вертикаль. Вы не боитесь, что президент теряет свой последний шанс и рейтинг?

- Я не боюсь и так не думаю. У меня просто есть некоторые предчувствия, что отдельные уважаемые люди хотят дискредитировать саму идею этой реформы. И если им это удастся, если начнется реставрация, то говорить об эффективном государстве Украина на какой-то серьезный промежуток времени будет невозможно.