Свобода, злагода, компроміс, або Яка Конституція потрібна Україні

До цьогорічного Дня Конституції ми підходимо з двоїстим почуттям. З одного боку, у громадян України, її політичної еліти є всі підстави пишатися тим, що за стислий період нашої новітньої історії ми стільки зусиль віддали творенню Основного Закону. Очевидно, це свідчить не лише про гостроту суперництва між різними політичними силами з приводу того, які ж принципи слід було закласти в цей документ. Як на мене, історія конституційного процесу в Україні є яскравим свідченням надзвичайної активності вітчизняного політикуму зокрема і суспільства в цілому. Це можна пояснити боротьбою за владу, але думаю, йшлося про щось більше: про долю держави, про майбутнє нашого народу.

В горнилі конституційного процесу гартувалася наша демократія. Цим ми теж можемо пишатися, навіть у нинішніх, дуже непростих умовах.

З іншого боку, громадяни України стали свідками того, як політична криза призвела до дискредитації державної влади. В жертву інтересам окремих політичних сил без вагань були принесені найважливіші державні інституції — Конституційний суд, Генеральна прокуратура, Центральна виборча комісія, МВС. Було дезорганізовано систему судової влади.

Однак найгірше, що трапилося, — це руйнація українського парламентаризму. Хоч як це дивно, але люди, котрі називають себе демократами, стали на шлях свідомого і цілеспрямованого нищення вищого представницького органу влади, без якого демократія просто немислима.

Ідея проведення дострокових виборів перетворилася у своєрідний заклик, покликаний переконати широкий український загал у тому, що затіяне — не авантюра, а вияв рішучості сил, які не спромоглися сформувати парламентську більшість.

Тим часом абсолютно зрозуміло, що самі по собі вибори не вирішують усіх проблем, породжених кризою. Тому потрібно говорити не стільки про вибори, які принципово не змінять співвідношення сил на українській політичній сцені, скільки про забезпечення комплексної реформи політичної системи. Що для цього потрібно?

У першу чергу — відновити нормальну роботу всіх інституцій державної влади. Наступне — провести прозорі та демократичні позачергові парламентські вибори, своєчасно сформувати нову парламентську коаліцію та коаліційний уряд. І, нарешті, створити Конституційну комісію в парламенті з участю президентської сторони та досягти компромісу щодо шляхів оптимізації системи влади.

Зупинюся докладніше на цих трьох ініціативах.

Гарантії проведення демократичних парламентських виборів

Ми вже бачимо проблеми з роботою ЦВК, очевидними є й потенційні підводні рифи — наприклад, формування окружних і дільничних комісій. На жаль, зміни до виборчого законодавства, ухвалені Верховною Радою, всіх проблем не вирішують. Для того, щоб виборчий процес відбувся без потрясінь, потрібні нові політичні домовленості, нові гарантії взаємної довіри. Тому пропонується укласти політичну угоду про гарантії проведення демократичних парламентських виборів, яку доцільно підписати президентові, прем’єру, лідерам політичних сил, які були представлені у Верховній Раді України 5-го скликання. До угоди можуть приєднатись і партії, що не були представлені в парламенті. В цьому документі слід визначити взаємні зобов’язання не блокувати роботу Центральної виборчої комісії, принципи неконфліктного формування окружних і дільничних виборчих комісій, зобов’язання визнати результати, які буде оприлюднено в офіційному рішенні ЦВК.

Якщо цього не зробити, одразу після виборів ми увійдемо в чергову кризу. Маючи прецедент, меншість може ним скористатися і заблокувати роботу парламенту з усіма наслідками, що з цього випливають.

Таким чином, проведення позачергових парламентських виборів у демократичному режимі, формування нового складу Верховної Ради, відновлення повноцінної і нормальної роботи українського парламенту — це перший крок у системному подоланні нинішньої політичної кризи.

Спільна підготовка змін до Конституції

Спільне опрацювання цих змін повинне оптимізувати систему влади, забезпечити її нормальну роботу. Ми ще не довели до кінця трансформацію системи влади, започатковану у грудні 2004 року. Але, як після стихійного лиха, нам уже потрібен капітальний ремонт політичної системи.

Не варто вигадувати новий конституційний велосипед або повертатися до старої моделі влади, від якої абсолютна більшість політичних сил відмовилась у 2004 році. Це — нереально. Спробу скасувати політреформу більша частина суспільства розцінить як повернення до епохи тоталітаризму і ніколи не дозволить піти на це.

Тому потрібно довести до логічного завершення вже розпочату конституційну реформу, а не видумувати ідеальну систему влади, якої у природі просто не існує.

Хочу нагадати одну з голов­них тез, яку обстоювали і коаліція, і уряд, і опозиція: ніхто не повинен мати монополію на владу, ніхто не може зазіхати на узурпацію влади. Досягти цього можна лише в умовах парламентсько-президентської системи, що забезпечує реальне народовладдя в державі і ґрунтується на системі стримувань та противаг трьох гілок влади — законодавчої, виконавчої, судової, з чітким розподілом повноважень.

Якщо це робити не поспіхом і не нав’язуючи позицію однієї сторони всім іншим учасникам конституційного процесу, тоді робота над оптимізацією чинного Основного Закону буде успішною і може завершитися до кінця 2007 року.

Створення Конституційної комісії

Саме пошук узгоджених рішень, спільна законотворча робота президента і уряду, чільних політичних сил, представлених у парламенті, зможе владнати нинішні проблеми. Тому я виступаю за створення Конституційної комісії на парламентській основі, з участю президентської сторони. Але закликаю спрямувати її діяльність на оптимізацію і продовження конституційної реформи, на скерування результатів роботи Комісії до відповідних парламентських комітетів і сесійної зали новообраної Верховної Ради. Ми також застерігаємо від будь-яких спроб ревізії або скасування конституційної реформи, які можуть призвести до гострої політико-правової кризи та дестабілізації всієї системи влади.

Завершення роботи над змінами до Конституції, ухваленими 2004 року

Якщо ми визнаємо право народу як джерела влади на визначення та зміни Конституції, необхідно як на законодавчому, так і на конституційному рівнях чітко прописати норми, що даватимуть відповідь на запитання, у яких формах народ здійснює владу безпосередньо (шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдуми, інші форми безпосередньої демократії).

Потрібно зафіксувати право народу визначати і змінювати конституційний лад шляхом всеукраїнського референдуму. Крім того, окремого законодавчого забезпечення потребують норми, що гарантують імплементацію результатів народного волевиявлення.

Другий пріоритет — реформа судової системи. Перш ніж проводити кардинальну реформу судової влади, ми маємо проаналізувати й визначити найголовніші проблеми зі здійсненням судочинства в Україні, які, зокрема, висвітлила і нинішня політична криза. Ми повинні проаналізувати допущені помилки (адже реформа судової системи почалася після ухвалення Конституції у 1996 році, вона не завершена, деякі новації спричинили серйозні проблеми), узгодити підходи до реформування судової системи і між представниками різних політичних сил, і між представниками правничої спільноти.

У зв’язку з цим, на мою думку, необхідні:

— оптимізація і модернізація структури судової влади та процедур здійснення судочин­ства. Зокрема йдеться про відновлення чіткої системи підсудності, яка була зруйнована останніми роками. Сьогодні не лише рядові громадяни, а й самі судді не можуть розібратися, до яких судів і з яких питань треба звертатись. З іншого боку, виникає абсурдна ситуація, коли районні суди виносять рішення, які належать до конституційних повноважень вищих органів державної влади або до сфери конституційної юрисдикції;

— забезпечення реальної, а не декларативної незалежності судової влади. Під час політичної кризи суди і окремі судді стали, з одного боку, безпосередніми учасниками бойових політичних дій, а з іншого боку — заручниками, інколи — й жертвами політичних конфліктів. Розпочався процес стихійної політичної приватизації судів та представників суддівського корпусу;

— подолання корупції в судовій системі і посилення відповідальності суддів. Загальнонаціональне опитування громадської думки про стан корупції в Україні, проведене Київським міжнародним інститутом соціології в січні—квітні 2007 року, засвідчило, що 49% опитаних відзначили наявність корупції в судовій системі. Звинувачення суддів у корупції стали вже загальним місцем у суспільній і політичній полеміці. Внаслідок непродуманих реформ втрачено важелі впливу на суддів, розбалансовано механізми процесуального контролю. В окремих випадках можна говорити, що судді стали незалежними навіть від закону;

— реалізація ефективної, прозорої і демократичної кадрової політики в суддівському корпусі (порядок підготовки, призначення і обрання суддів, керівників судів);

— відновлення системи конституційного судочинства. В умовах конфліктних відносин між вищими державними інститутами, і особливо під час політичної кризи, робота Конституційного суду спочатку була заблокована, а потім опинилась на межі руйнації і сама система конституційного правосуддя. Кардинальних змін і у формуванні, і в роботі Конституційного суду вже не уникнути.

Щоб реформувати судову систему, необхідно створити збалансовану і гармонійну структуру судової влади, яка забезпечуватиме доступність до органів правосуддя за місцем проживання (на рівні районів), спеціалізацію суддів (на рівні судів першої інстанції) та судів (з окружного чи обласного рівня) при збереженні єдності системи судів загальної юрисдикції.

Не уникнути оптимізації процедур судочинства (через внесення змін до процесуального законодавства), забезпечення чіткої системи підсудності та оскарження рішень у судах вищої інстанції.

Важливим є запровадження суду присяжних із чітким визначенням його компетенції та функцій і механізмів процесуального контролю за його діяльністю й рішеннями.

Процедура призначення голів судів повинна бути виведена з-під впливу і президента, і Верховної Ради (призначення голів судів або Радою суддів, або іншим органом суддівської спільноти).

Розподіл справ у судах повинен відбуватися за принципом жеребкування.

Необхідно запровадити дійові й прозорі механізми та різні інстанції притягнення до відповідальності суддів, зокрема створення спеціальної судової інспекції, а також, можливо, і створення спеціальної дисциплінарної комісії.

Судді повинні призначатися на посади на конкурсній основі з чітко визначеними кваліфікаційними вимогами до кандидатів на посади суддів.

Однак чи не найголовніше — це деполітизація судової системи, і насамперед — Конституційного суду.

Баланс повноважень, законодавче забезпечення тих норм Конституції, які стосуються функціонування ключових ін­ститутів державної влади

Ідеться про законодавче забезпечення роботи Верховної Ради та більш чітке визначення процедур формування коаліції й опозиції, про правове поле для організації роботи всієї системи виконавчої влади, про гарантії і механізми реалізації конституційних повноважень президента України. Удосконалення конституційних норм покликане унеможливити розгортання інституційних конфліктів між гілками влади.

Потрібно підтримати зміни, які, на виконання Конституції, закріплять норму — порядок роботи парламенту встановлюється, крім Конституції, Законом України «Про Регламент Верховної Ради України».

В умовах, коли порядок роботи Верховної Ради України встановлюватиметься Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», доцільно, щоб і засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України також встановлювалися Законом «Про Регламент Верховної Ради України».

Слід також поставити крапку на спекуляціях навколо депутатської недоторканності. Моя позиція в цьому питанні також однозначна — в Україні відбувається профанація та зловживання конституційною нормою про депутатську недоторканність. Гарантія від переслідування за політичні переконання і погляди не повинна підмінятися перетворенням депутатів на «касту недоторканних», для яких не існують ні закон, ні Конституція. Переконаний, що в Конституції й українському законодавстві має бути чіткіше записано, коли депутат не може бути притягнений до відповідальності і коли депутатська недоторканність на нього не поширюється. Інакше кажучи, потрібно скасувати кримінальну недоторканність, але зберегти політичну недоторканність.

Механізм виборів, що забезпечує дотримання прав та політичної волі виборців

Переконаний, що принцип пропорційності, який нині ґрунтується на закритих партійних списках, слід наповнити європейським змістом.

Українська версія виборів на пропорційній основі призвела до двох негативних наслідків. По-перше, дискредитовано сам принцип політичної пропорційності, який лежить в основі більшості виборчих систем демократичних країн. По-друге, вибори на базі «української пропорційності» справді порушили частину прав як громадян, так і територіальних громад.

Відтак, подальша демократизація політичної системи та забезпечення конституційних прав громадян вимагають, щоб ми не так відмовилися від принципу пропорційності, як привели його до європейських стандартів і демократичної політичної практики.

Очевидно, що, вносячи зміни до виборчого законодавства, Україна повинна звернутися до змішаних моделей або до застосування відкритих регіональних списків. Таким чином, відкриті списки мають дати виборцю можливість голосувати за конкретного кандидата, а не лише за список. Або наблизити кандидата до виборця, давши йому можливість голосувати за регіональні списки.

Подолання дуалізму в системі виконавчої влади

Відновлення дієздатності владних інститутів неможливе без подолання фактичного двовладдя у системі виконавчої влади. Очевидно, що місцеві державні адміністрації до моменту їх трансформації у виконавчі органи місцевого самоврядування мають формуватися як складова частина виконавчої влади, включно із системою призначень Кабінетом міністрів.

Не секрет, що є різні підходи до змісту Закону про Кабінет міністрів. Ми завжди демонстрували готовність до кроків, спрямованих на реалізацію компромісної моделі, і лише провокування політичної кризи зірвало цей процес. Потрібно погодити всі суперечності, що виникли після прийняття нового Закону про Кабінет міністрів.

За умови реформування інституту депутатської недоторканності, доцільно передбачити можливість збереження за міністрами депутатського мандату. Це дозволить також забезпечити повноцінне виконання Закону про держслужбу, який не стосуватиметься діяльності членів Кабінету міністрів, оскільки міністр — політичний діяч, а не держслужбовець.

Зміни до Конституції, що забезпечили перехід України до парламентсько-президентської республіки, передбачають прийняття законодав­ства, яке покликане забезпечити ефективну реалізацію президентом України конституційних обов’язків — гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина. Мають бути чітко визначені і збалансовані відносини президента з трьома гілками влади — законодавчою, виконавчою та судовою — задля збереження балансу повноважень і відповідальності, недопущення підміни цих повноважень.

Назву лише найактуальніші проблеми, що потребують врегулювання.

По-перше, це подвійна структура Кабінету міністрів України, коли два міністри пропонує до уряду президент України. Фактично президент виконує роль позапарламентського учасника коаліції, що руйнує цілісність Уряду як органу колективної відповідальності.

По-друге, неврегульованість статусу і функціональних повноважень допоміжних і консультативних (дорадчих) органів президента України (зокрема Секретаріату президента України), з допомогою яких він здійснює свої конституційні повноваження.

По-третє, недостатня врегульованість відносин президента з вищими державними інституціями країни (Верховна Рада України, Кабінет міністрів, Конституційний суд, Верховний суд України) та з центральними і регіональними органами виконавчої влади.

Розв’язати ці суперечності можна так. Ухвалити закон України про гарантії і форми здійснення конституційних повноважень президента України. Цей документ не повинен встановлювати чи обмежувати повноваження глави держави, натомість він регулюватиме статус і функціональні повноваження допоміжних та консультативних (дорадчих) органів президента України (зокрема Секретаріату президента України), а також відносини президента з вищими державними інституціями країни та з центральними і регіональними органами виконавчої влади.

Розробити і ухвалити закон України «Про гарантії і форми здійснення конституційних повноважень президента України» в комплексі із законами «Про Регламент Верховної Ради України», «Про центральні і регіональні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації».

Розв’язати проблему подвійної структури Кабінету міністрів України через формування всього складу Кабінету міністрів парламентською коаліцією з визначенням процедур формування і здійснення єдиної державної політики між президентом і урядом у сфері оборони, національної безпеки та зовнішніх відносин.

Місцеве самоврядування

Україна потребує реального, а не декларативного розширення прав місцевого самоврядування. Не змагання між урядом і президентом — хто керуватиме місцевими адміністраціями, а перенесення важелів влади до місцевих рад.

Ключове завдання — забезпечення фінансової і ресурсної самодостатності місцевих рад. Замало — дати місцевому самоврядуванню більше влади (повноважень), треба підвести під ці повноваження ресурсне підґрунтя (фундамент), лише тоді вони запрацюють.

Більше повноважень — більше й відповідальності перед місцевими громадами та перед державою. Розширення повноважень місцевого самоврядування не повинно порушити цілісність та єдність системи державного управління. Кожен рівень організації місцевої влади (самоврядування) мусить виконувати свої, властиві лише йому функції, але система влади повинна діяти як єдиний організм.

Відтак, доцільно об’єднати процес підготовки конституційних змін, які стосуються розширення повноважень місцевого самоврядування, з підготовкою низки законодавчих актів, які регулюватимуть діяльність місцевої влади, її стосунки з центральними органами виконавчої влади, продовження бюджетної реформи, зокрема реформи міжбюджетних стосунків, з метою зміцнення податкової бази місцевих бюджетів.

Хочу нагадати, що і нинішня опозиція на чолі зі своїм лідером — президентом України Віктором Ющенком, перебуваючи свого часу в опозиції до Л.Кучми, наголошувала, що основним змістом політичної реформи має стати реформа місцевого самоврядування, розширення його повноважень. Зробімо цю справу спільно, виконаймо свої обіцянки перед виборцями вже до кінця 2007 року.

Досягнення політичного консенсусу та законодавче визначення стратегічного зовнішньополітичного курсу держави

Потрібно віднайти політичний консенсус і забезпечити законодавче визначення стратегічного курсу держави. Відповідно до Конституції України (ст. 85), Верховна Рада України визначає засади внутрішньої і зовніш­ньої політики, які є правовою основою функціонування системи державного управління України. Відтак, засади внутрішньої і зовнішньої політики повинні отримати визначений Конституцією статус і зафіксувати стратегічні цілі, принципи державної політики, стати основою для розробки законодавчих та інших нормативно-правових актів, які стосуються усіх сфер внутрішньої і зовнішньої політики.

На шляху до нової Конституції України

Низка проблем, які стосуються організації влади й управління в Україні, потребують суттєвого оновлення Основного Закону. Реформа самоврядування та майбутня адміністративно-територіальна реформа створять нові підвалини для організації системи влади.

Підкреслюю: питання оновленої редакції Конституції стає актуальним лише за умови, що протягом найближчих чотирьох років ми послідовно реалізуємо реформу самоврядування та, як її логічне продовження, реформу адміністративно-територіального устрою, з наступним укрупненням регіонів і відмовою від нинішнього застарілого поділу на адміністративні області.

У процесі роботи над конституційними змінами потрібно збудувати нові владні баланси, нові системи стримувань і противаг, розширити політичне представництво регіонів на рівні національного парламенту.

Крім того, проведення адміністративно-територіальної реформи та формування нових регіонів створює підґрунтя для впровадження інституту виборності керівників виконавчих регіональних структур. Виборність голів виконкомів регіональних рад на прямих виборах у кожному регіоні забезпечить вищий рівень відповідальності місцевої влади перед територіальними громадами.

Конституція пишеться не лише заради того, аби держава та її громадяни жили за певними законами. Конституція демократичної держави існує для того, щоб гарантувати своїм громадянам найголовніше — свободу.

Конституція, яка забезпечуватиме свободу всіх без винятку громадян держави, не може народжуватися в атмосфері ненависті. Передумовою ухвалення документа, гідного називатися Основним Законом, повинна бути суспільна злагода.

Конституція — це не просто збірка певних правил. Це живий документ, який відповідає головним очікуванням народу, для якого він написаний. Щоб забезпечити його дотримання, необхідно домогтися, аби кожна політична сила, яка бере участь у розробці його положень і голосує за них, могла підписатися під кожним словом, записаним у Конституції. Досягти цього без компромісу неможливо.

Якщо ми домовимося, що приймаємо ці постулати як обов’язкові для всіх учасників конституційного процесу, — ми впораємося з проблемами, які перешкоджають нам рухатися вперед.