Що зробити, аби «почути кожного»?

Погодьтеся, гасла виборчих кампаній дуже промовисто свідчать про стан суспільства. Віддаленість можновладців від решти громадян нещадно експлуатують політтехнологи в переддень виборів: «Політики займаються демагогією...», «10 кроків назустріч людям», «Закон один для всіх», «Україна для людей» тощо. Розрахунок простий: людина відчуває несправедливість наявного стану справ, і коли вгадати, як «маленький українець» розуміє причину цього, то можна й пожати якийсь електоральний урожай, адже «справедливість є, і за неї варто боротися»...

На перший погляд, обіцянка Віктора Януковича «Почути кожного» - одна з таких PR-фішок. І до того ж далеко не вирішальна у його перемозі 2010 року. Однак спробуємо подивитися на неї як на симптом задавненої проблеми української демократії - одноканальності в стосунках влада - суспільство, відсутності зворотного зв’язку у зв’язці, якою є виробники політичних та управлінських (адміністративних) рішень і їх споживачі, тобто ми з вами, шановні громадяни.

Однак що означає «почути кожного»? Чи потрібно і чи реально зробити це? В Україні вже склалася певна традиція такого «слухання». Зазвичай це або гарячі лінії з метою продемонструвати електоратові відкритість і чуйність до потреб та прагнень громадян, або соціологічні опитування на предмет, хто кому подобається/довіряє (електоральні рейтинги). Інакше кажучи, «чують» нас із вами тільки перед виборами, та й то лише для того, аби почути наші очікування й зрозуміти, що краще пообіцяти, - а згодом знизувати плечима, розводити руками й іронічно парирувати: «ну ви ж розумієте, це вибори...». Зворотний зв’язок і голос суспільства в Україні звужений до процесу голосування, який весь час намагаються зробити дедалі рідшим, адже «вибори вносять зайву напругу в суспільство». Тобто «чути» громадян означає «зайве напружуватися»...

У міжвиборний період, у сенсі - період рутинної діяльності органів влади, нас час від часу балують також узагальненою статистикою щодо кількості звернень громадян до різноманітних органів влади. Періодично реанімуються різноманітні дорадчо-консультативні структури на кшталт Національних комісій та Громадських рад, які згодом тихо «спочивають у бозі» через свою незатребуваність, перетворюючись на ритуальну демократичну буфонаду.

Саме відсутність внутрішньої потреби «чути», консультуватися, радитися є ознакою влади в Україні. Технократична парадигма «професіоналів» передбачає, що «фахівці» краще знають, що робити, а коли й мусять радитися - то з вузькими галузевими експертами, звівши «громадське обговорення» до minimum minimorum як зайву обтяжливу ритуально-демократичну процедуру вислуховування некомпетентних дилетантів. Тим часом «представницька демократія» має продукувати у політиках і держслужбовцях потребу «чути» споживачів своїх рішень. Зупинімося на двох ключових аспектах діяльності органів влади: виробленні державної політики та наданні адміністративних послуг (дозволів, ліцензій, реєстрацій, погоджень, висновків тощо).

Вироблення державної політики (вирішення суспільних проблем тими засобами, які є в розпорядженні органів влади) у будь-якій країні має одну прикру особливість - воно неодмінно породжує чиєсь невдоволення. Є, щонайменше, дві причини цього. По-перше, завжди знайдеться той, хто програє від зміни існуючого стану справ, інакше кажучи - той, чиє становище погіршується (менше клієнтів, грошей, впливу, можливостей тощо). Приміром, міськрада ухвалює рішення будувати міст через Дніпро, а хтось через це позбудеться своєї дачі; держава зменшує кількість податків, а місцеві бюджети втрачають джерела свого наповнення тощо. По-друге, хтось завжди недоотримує очікуваний ресурс, який спрямовується на інші цілі. Адже потреб багато, а ресурс завжди обмежений. Місто вирішило побудувати нову об’їзну дорогу, а медики й педагоги не отримають необхідні кошти для ремонту, закупівлі обладнання/медикаментів, забезпечення повноцінного харчування і т.п.

Невдоволені, вочевидь, не мовчать, вони «зчиняють галас» про «недолугі рішення», неправильно обрані пріоритети та корупційну мотивацію виробників політики. Але найголовніше й «найстрашніше» - їхнє невдоволення тиражується ЗМІ та експлуатується опозицією! Страх перед тим, що «можуть сказати...», і є ознакою слабкої політичної волі. Вітчизняні політики зрозуміли електоральну, а державні службовці - кар’єрну «ціну» такого невдоволення. Як наслідок, вони або нічого не роблять із вирішення гострих суспільних проблем, або клянуть «політику, яка заважає». Проте найчастіше перебувають у наївному очікуванні «наукових» рішень, котрі задовольнять усе суспільство. Але на перетині інтере­сів таких рішень бути не може, так би мовити, «за визначенням».

Вітчизняним можновладцям слід лише усвідомити простий факт: хороша державна політика не повинна ані шукати ті «єдино правильні» рішення, які «будуть сприйматися всіма», ані зводити свою роль до управлінського інструменту реалізації науково-технократичних планів. Дер­жавна політика має спрямовуватися на вирішення суспільних проблем при максимальному балансуванні різноманітних інтере­сів тих, кого ці рішення зачіпають. Тих, на кого так чи інакше (права, свободи, інтереси) впливає рішення, називають заінтересованою стороною. На­справді ефективна державна політика і є мистецтво балансувати інтереси: суспільні й приватні, партійні й державні, персональні та публічні. Але для цього треба ті інтереси «чути» і «бачити»...

Щоб проводити збалансовану політику, слід насамперед виявити, проаналізувати позиції заінтересованих сторін і спрогнозувати їхню можливу поведінку. В межах цієї статті немає можливості описати, як це роблять в урядах демократичних країн. Варто лише зазначити що для цього здійснюють ретельний аналіз: можливих наслідків рішення та його можливих впливів на різних «гравців»; розмаїття їхніх бачень проблеми та очікувань від її вирішення; способів взаємодії між ними (чи здатні вони утворювати альянси на користь/для протидії планованому рішенню); якими ресурсами володіють, які публічні аргументи критики і неформальні канали можуть задіяти опоненти тощо. При такій розробці макрополітичних рішень «чути» слід не окремого індивіда, а «групи інтересів» (бізнес-асоціації, профспілки, об’єд­нання, які представляють певні верстви суспільства, тощо).

Аналіз позицій заінтересованих сторін повинен стати неодмінною складовою обгрунтування доцільності рішення у сфері державної політики. А це, своєю чергою, має стати частиною роботи і професійної підготовки державних службовців, які готують такі рішення. Вивчення позицій заінтересованих сторін та консультації з ними можуть, але не обов’язково повинні інституалізуватися й нормативно врегульовуватися. Хоча в багатьох урядах так звані «зелені» (ставлення заінтересованих сторін до проблеми) і «білі» (ставлення заінтересованих сторін до різних варіантів її вирішення) книги політики вилилися в обов’язковий елемент підготовки державно-політичного рішення. Це, радше, має стати частиною внутрішньоурядової традиції, адже виражає внутрішню потребу у підготовці оптимального, максимально збалансованого рішення. Тим часом зараз у процесі підготовки урядових рішень аналізуються («чують») лише позиції «заінтересованих органів влади». Так би мовити, «відчуйте різницю...»

Інакше можливість «бути почутим» повинна реалізовуватися у сфері надання громадянам та бізнесові адміністративних послуг (дозволів, ліцензій, реєстрацій, погоджень, висновків тощо). Під адміністративною послугою слід розуміти юридично оформлений акт, який засвідчує «добро» з боку держави на реалізацію приватною особою свого права. Приміром, права на керування автомобілем, дозвіл на будівництво або на полювання. Надаючи такий акт, держава засвідчує, що реалізація приватного права особи не зашкодить публічному, загальносуспільному інтересові. Приміром, що ви будете полювати не там, не тоді й не на кого вам заманеться, а в певний час, у певному місці й на певні види тварин та птахів. Вочевидь, тут, як і в процесі вироблення державної політики, слід прагнути, аби кінцеве рішення було найбільш оптимальнимвиваженим, як із позицій закону, так і з позицій врахування інтересів та наслідків для широкого кола приватних осіб, а не лише для заявникаспоживача послуги. І це зрозуміло, адже чим менше конфліктні рішення ухвалюються, тим нижча ймовірність їх наступного оскарження в адміністративномусудовому порядку. Що невигідно і самому адміністративному органу, позаяк передбачає відволікання від інших справ, додатковий час працівників, витрати бюджету тощо.

Втім, між аналізом заінтересованих сторін у процесі підготовки рішень у сфері державної політики та принципом адміністративної процедури - «правом бути почутим» - є істотна відмінність. По-перше, надання адміністративної послуги має індивідуальний характер, тому заінтересованими сторонами є конкретні люди, тоді як адміністративне право послуговується поняттям «заінтересованої особи». По-друге, на відміну від «консультацій» у процесі вироблення державної політики, взаємини «особа - держава» у процесі надання адміністративних послуг потребують законодавчого врегулювання.

Останнє має як гуманістичне, так і формально-юридичне підґрунтя. Згідно з Конституцією України, органи влади діють на підставі, в межах та у спосіб, передбачений Конституцією і законами. Інакше кажучи, надання адміністративних послуг, як і будь-яка інша діяльність органів влади, потребує законодавчого регулювання. Однак закон потрібен ще й для того, аби виправити очевидну асиметрію у стосунках органів влади та приватних осіб. В Україні, як посттоталітарній країні, під час надання адміністративних послуг заведено керуватися насамперед потребами органів влади і досі не передбачено належних механізмів врахування законних інтересів приватних осіб. Вочевидь, ситуація потребує радикальних змін. Логікою цих перетворень має стати принцип: більше прав та можливостей громадянам і бізнесові як одержувачам адміністративних послуг і більше зобов’язань та відповідальності тим, хто їх надає.

Насамперед це передбачає законодавче закріплення прав та процедурних можливостей адресатів адміністративних рішень і заінтересованих осіб ще на етапі до прийняття таких рішень: ознайомитись із проектом рішення та всіма матеріалами справи; особисто або через представника брати участь у розгляді адміністративної справи; право подавати клопотання про відвід посадової особи, про витребування документів або іншої інформації; бути повідомленим про результати вирішення адміністративної справи та мотиви прийнятого рішення; отримати примірник адміністративного акта тощо.

Для реалізації цих прав необхідно передбачити якісно нові вимоги до адміністративних органів, без чого ці права та про­цедурні можливості громадян ризикують перетворитися на чергові гучні, але порожні декларації. Насамперед, державні службовці повинні зважати на будь-які негативні обтяжуючі наслідки (характер та обсяг можливої шкоди, втручання в права або відхилення прохання про надання певних прав), які може мати рішення для осіб, та співвідносити їх із цілями органу. Інакше кажучи, заходи, яких вживають задля публічних інтересів, мають бути врівноважені з інтересами приватних осіб, щоб не допустити зайвого втручання в інтереси останніх. Це передбачає з’ясування кола учасників адміністративного провадження та активне залучення (запрошення) адресатів і заінтересованих осіб до розгляду й вирішення справи, до участі в конкретних процедурних діях. Звісно, заінтересована особа має ставати учасником провадження, лише якщо вона виявить таке бажання.

Щоб забезпечити належну ефективність участі заінтересованих сторін у розгляді адміністративних справ, відповідний орган повинен надавати їм необхідну правову допомогу та консультувати у конкретній справі, мінімізуючи тим самим нерівність учасників адміністративного провадження, пов’язану з відсутністю в «маленьких українців» спеціальних знань та відповідного досвіду. «Почути кожного» накладає обов’язок на працівників адміністративних органів заздалегідь повідомляти заінтересованих осіб про час і місце слухання у справі, про наявні докази; брати до уваги будь-які факти, аргументи або докази, представлені особою. Сюди ж належить обов’язок оперативно надавати учасникам інформацію про рух справи (результати експертиз, досліджень тощо) та доступ до матеріалів справи (в частині, що не порушує вимог закону про захист державної або комерційної таємниці, персональних даних).

Повага до «голосу кожного» повинна полягати і в тому, що розгляд адміністративної справи має завершуватися повідомленням кожному учасникові провадження про результати розгляду справи і роз’ясненням строків та порядку оскарження прийнятого рішення, наданням йому примірника адміністративного акта, в якому має бути викладене фактичне та правове обгрунтування прийнятого рішення. Для захисту «права бути почутим» слід передбачити, що без виконання зазначених обов’язків адміністративний орган не може приймати відповідні рішення й гарантувати право будь-якої заінтересованої сторони на оскарження адміністративного акта. Більше того, у разі порушення зазначених процедурних вимог рішення підлягає скасуванню.

Тут саме час читачу вигукнути звичне «Не вірю!». В суспільній думці такі речі виглядають, радше, нездійсненою мрією, ніж черговим і найбільш очевидним у плані своїх результатів етапом адміністративної реформи. На переконання більшості українців, байдуже, зневажливе, а іноді й відверто хамське ставлення чиновників до громадян як «прохачів», разом з низькою якістю комунальних послуг та корупцією, є ледь не «кармічним прокляттям» сучасної України. Мовляв, змінити можна все, слава Богу, маємо вже четвертого президента, а урядів і не злічити, - а ці речі змінам непідвладні.

Однак «не все так погано в нашому домі». Наприкінці травня уряд схвалив проект «Адміністративно-процедурного кодексу України», який у пакеті із законопроектом «Про адміністративні послуги» мав би запровадити належне регулювання названих вище питань. Ці проекти отримали високу оцінку з боку як вітчизняних, так і міжнародних експертів. Здавалося б, залишилася дрібничка: урядові - внести нарешті законопроекти до Верховної Ради, парламенту - проголосувати, а президентові - підписати. Але, починаючи з 2008 року (коли проект Адмі­ністративно-процедурного кодексу вже потрапляв до ВРУ), як то кажуть, «не зростається»...

Можливо, любителям «економіки» такі цінності, як права громадян, їх захищеність у відносинах із органами влади, здаються другорядними. Спе­ціально для них зауважимо, що у Нідерландах впровадження адміністративно-процедурного закону оцінюють у додаткове зростання ВВП на 2%. Про антикорупційні можливості цього законодавства годі й говорити, адже чіткі і прозорі процедури надання адміністративних послуг та вирішення інших справ органами публічної адміністрації - найефективніші антикорупційні ліки. Зрештою, Україні, яка нині головує у Комітеті міністрів Ради Європи, має бути соромно, що вона досі на імплементувала у своє законодавство Резолюцію цього органу від 1977 року про захист особи відносно актів адміністративних органів.

Отже, усім очевидно, що нинішня система влади в Україні страждає на глухоту до голосу своїх громадян. Не почувши ж «маленьких українців», не можна побудувати державу «для людей». І цьому аж ніяк не зарадиш, «наблизивши» депутатів до громадян шляхом реанімації мажоритарки з її «наказами виборців», потрібні інші - адекватні й рішучі заходи. Ми торкнулися лише окремих із них. Авторам залишається тільки сподіватися, що їхню «думку почуто» і проблему почнуть вирішувати.