Що саме ми розбудовуємо, говорячи про національну стійкість?

Нещодавно такими словами були, зокрема, економіка перехідного типу, сталий розвиток, гібридна війна. Але всі гранти, звання і нагороди під них уже отримано. Нині в тренді стійкість (resilience).

Підступність цього поняття в тому, що воно багатогранне, використовується в різних сферах, має різні відтінки. Багатьом добре знайомі такі словосполучення, як корозійна стійкість металу, стійкість будівлі, психологічна стійкість людини. Зростання рівня глобальних загроз у сфері екології, зміни клімату спричинило потребу шукати нові шляхи убезпечення людей від природних катастроф і забезпечення процесів життєдіяльности в кризових умовах. Відтоді заговорили про стійкість екосистеми й інфраструктури. Згодом спектр загроз як для держав, так і для людей лише розширювався. На порядок денний вийшли завдання розбудови стійкости держави і суспільства до терористичної загрози та інформаційних атак, стійкости комп'ютерних систем до хакерських атак, стійкости фінансової системи, а зрештою - національної стійкости.

У кожному зі згаданих словосполучень є поняття стійкість, але воно асоціюється із зовсім різними й часто не поєднаними між собою процесами. А що ж спільного у всіх цих випадках?

В узагальненому вигляді стійкість характеризує реакцію об'єкта на певні зовнішні впливи, його здатність адаптуватися до їхньої дії без значної втрати функціональности. Дослідники сформували міждисциплінарний концепт стійкости. Його практична цінність у тому, що, розуміючи відповідні принципи і правила, можна посилити здатність різних об'єктів та систем виживати (в широкому значенні) в складних і незвичних умовах.

Але як усе це стосується державних справ, нагальних суспільних питань і проблем глобального розвитку? Річ у тому, що розбудова стійкости в різних сферах дає змогу не лише протидіяти певним загрозам у форматі "перемога або смерть", а й вистояти з меншими втратами у випадках, коли загрози й кризи мають довготривалий характер або є неминучими чи неподоланими в повній мірі. У суспільному або безпековому вимірі йдеться про застосування спеціяльних механізмів, які дозволяють абсорбувати загрози, адаптуватися до їхньої дії, зберегти основні цінності/функції, але потребують певних змін у роботі об'єкта/системи.

Так, не можна виключити з життя природні катастрофи (повені, торнадо, цунамі, землетруси тощо) або назавжди подолати тероризм. Але можна краще підготуватися до відповідних загроз, щоб втрат від них було якнайменше, а відновлення після криз відбувалося якнайшвидше.

Як прості й зрозумілі приклади дії механізмів забезпечення стійкости можна навести встановлення резервних дизельних генераторів або бойлерів, які дають підприємствам і домогосподарствам змогу пережити перебої з постачанням електроенергії та гарячої води без зупинення виробничого циклу або значного погіршення умов життєдіяльности.

У системі суспільних відносин, особливо на національному рівні, такі механізми є складнішими, залежать від історичних, культурних та інших особливостей розвитку країни, потребують залучення широкого кола учасників, встановлення між ними стійких організаційних зв'язків. Сучасне безпекове середовище характеризується високим рівнем турбулентности й невизначености. Традиційні загрози набувають нових форм, активніше заявляють про себе недержавні а́ктори, посилюються процеси глобальної взаємозалежности. За таких умов забезпечення безпеки силами національних держав стає надзвичайно складним завданням і потребує нових підходів.

І тут стане в пригоді стійкість. Усе ж таки науковці недарма працювали у своїх кабінетах над розробкою відповідних "концептів", "наукових засад" тощо. Ці знання поступово реалізовувалися на практиці й давали непогані результати. Насамперед механізми забезпечення національної стійкости почали застосовуватися в країнах, які потерпали від природних негараздів, а згодом поширилися й на інші сфери (протидія тероризму, інформаційним і кібератакам, психологічному тиску тощо). Нині відповідні практики використовують США, Канада, Велика Британія, Ізраїль, Японія, Естонія та інші країни. Питаннями стійкости опікуються також і міжнародні організації, зокрема ООН, НАТО, ОЄСР.

Їхній досвід і рекомендації мають свої особливості, оскільки відрізняються одна від одної і країни, і організації. При цьому є й спільні риси, які характеризують розбудову національної стійкости і мають принципово важливе значення. Зокрема, це активна взаємодія представників держави й суспільства, високий рівень їхньої обізнаности в сутності й характері загроз, а також заходів, у яких вони мають брати участь до, під час і після кризи або надзвичайної події тощо. (Щоб не переобтяжувати текст складними науковими поняттями, пропоную тим, кого не лякає формат наукових статей, ознайомитися з деякими моїми дослідженнями за посиланнями, наведеними в ORCID 0000-0003-4126-4304.)

Виникає запитання - як ці "наукові фантазії" стосуються України? Нині перед нашою країною постало чимало загроз як зовнішнього, так і внутрішнього походження. Особливе занепокоєння викликають загрози гібридного типу ("трендові" слова минулого сезону). Нагадаю, що ці загрози особливо складно виявити, оскільки вони маскуються під звичайні процеси або прикриваються традиційними демократичними нормами і правилами (свобода слова, плюралізм, рівність тощо). Їх скоординоване й одночасне застосування в різних сферах особливо небезпечне як для держави, так і суспільства. Протидія цим загрозам потребує значних фінансових, технічних і людських ресурсів, обсяг яких є обмеженим для більшости країн, а надто для України, яка за останні роки зазнала відчутних територіяльних, матеріяльних і людських втрат.

За таких умов класичних оборонних і безпекових заходів виявляється вже недостатньо для того, щоб люди, суспільство і держава були захищеними достатньою мірою. Постає питання про набуття системою забезпечення національної безпеки нової якости, яка давала би змогу адаптуватися до непередбачуваних впливів, працювати безперебійно навіть в умовах кризи, не допускати розвитку деструктивних явищ у суспільстві, пов'язаних, зокрема, із послабленням держави або унеможливленням виконання нею критично важливих функцій.

Отже, йдеться про запровадження принципів стійкости у сфері забезпечення національної безпеки. Не про створення нової системи на порожньому місці, яка має замінити існуючу або функціонувати паралельно з нею. І не про хаотичне запровадження окремих механізмів стійкости в різних сферах, що дублюватимуть один одного.

Починати такі складні процеси потрібно з роз'яснення всім залученим учасникам суті самого процесу - що ми розбудовуємо, для чого, за якими принципами, з якими ресурсами й повноваженнями. Якщо цього не зробити, то буде як із дорученням одного з віцепрем'єр-міністрів України, який у лютому 2019 р. запропонував міністерствам і відомствам розділитися на групи відповідно до напрямів, визначених у рекомендаціях НАТО щодо стійкости, і почати розбудову "Національної системи стійкости". Спілкування з деякими виконавцями цього доручення (навіть із числа учасників відповідних установчих нарад) виявило суттєві розбіжності в розумінні різними фахівцями як поняття стійкість, так і змісту визначеного завдання.

Виконання рекомендацій однієї з міжнародних організацій, з якими Україна прагне посилити свою співпрацю (хіба лише з НАТО?), не може бути метою розбудови національної стійкости. Вибір відповідної моделі і формування планів дій залежать від потреб конкретної країни і є сферою її національної відповідальности. На цьому наголошує у своїх документах, зокрема, й НАТО. Немає універсальної моделі забезпечення національної стійкости, яка однаково підходить усім країнам. Ба більше, механізми й практики, які продемонстрували достатню ефективність у певних країнах, можуть не відповідати умовам і потребам інших.

Невідомо, чим завершилася та епопея, але наразі очевидно, що ні стійкости, ні системи донині не сформовано. Мабуть, це добре, бо витрачати бюджетні кошти невідомо на що було б неправильно і навіть неправомірно.

Шкода, що при цьому втрачається час. Деякі прогресивні країни активно вивчали наш досвід протидії гібридній війні і, враховуючи його, формували свої безпекові стратегії та механізми забезпечення національної стійкости. І вони вже готові надсилати до нас експертів і радників, котрі готуватимуть нові рекомендації для України, як реформувати сферу національної безпеки.

На жаль, наша держава не надто опікується діяльністю вітчизняних наукових установ і дослідних центрів, які також займаються розробкою концептуальних засад складних суспільно-політичних процесів у сфері національної безпеки і підготовкою практичних рекомендацій для формування відповідної державної політики. Часто, не приділяючи належної уваги отриманим від таких установ аналітичним звітам із застереженнями й рекомендаціями, державні органи намагаються реалізовувати на практиці безсистемні заходи. От і виходить, що спочатку ми об'єднуємо Генеральний штаб із Міністерством оборони за рекомендаціями "експертів з НАТО", а потім їх роз'єднуємо, але вже за рекомендаціями інших "експертів з НАТО". Те саме і з періодичним об'єднанням/роз'єднанням Митниці і Податкової служби.

Найбільше дивує, коли внаслідок "реформування" ліквідуються профільні наукові підрозділи з безпекових питань в установах, що діють при президентові України, до компетенції якого, відповідно до Конституції України, належить і забезпечення національної безпеки. Так, спочатку було ліквідовано потужну кафедру національної безпеки в Національній академії державного управління злиттям її з іншими кафедрами (нині це кафедра глобалістики, євроінтеграції та управління національною безпекою, яка поєднує три складні самостійні напрями знань). Наприкінці 2018 р. було ліквідовано й профільний відділ у Національному інституті стратегічних досліджень, який займався дослідженнями у сфері стратегічного розвитку системи забезпечення національної безпеки, у т.ч. питаннями формування національної стійкости. Головне, щоб наступним кроком не стала повна ліквідація цих установ як непотрібних (або для когось незрозумілих).

Складні інноваційні процеси розробляються і впроваджуються не за один день і часто наражаються на значний опір, який почасти є результатом нерозуміння їхньої сутности. Як казавпрофесор Стенфорду Білл Барнетт: "Якщо вашу бізнесідею всі підтримують, це означає, що вона не інноваційна". Але припинення відповідних досліджень і руйнування інституційної пам'яті в установах, які займаються розробкою і впровадженням процесів, до яких належить і розбудова національної стійкости, має негативні наслідки для розвитку держави.

Прикладом тривалости й інертности зазначених процесів в Україні може стати запровадження єдиної термінології щодо низки нових подій і ситуацій, з якими зіткнулася наша держава у 2014-му й наступних роках. Не лише журналісти, а й експерти в різних галузях використовували різні терміни для характеристики того, що відбувалося в АР Крим і Донбасі, - анексія, окупація, збройний конфлікт, агресія, тероризм, гібридна війна тощо. Певною мірою така ситуація була відображенням неоднозначности й багато в чому новизни процесів, що відбувалися, не лише для України, а й для світової спільноти, а також відсутности тривалий час чіткої стратегії дій держави щодо такої ситуації.

Начебто, якнайшвидше врегулювати (формально або неформально) зазначене термінологічне питання мало би Міністерство інформаційної політики України, яке відповідає за поширення суспільно важливої інформації в Україні та за її межами. Але цю важливу роботу через п'ять років зробило інше Міністерство - з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, яке для своєї роботи конче потребувало чіткого розуміння наслідків (у т.ч. юридичних) застосування тих чи інших термінів. Саме МінТОТ нещодавно видало друком збірник "АБВ. Збройний конфлікт в термінах (Путівник для України)". Шкода лише, що в цьому виданні знову дано посилання лише на іноземних дослідників, які дали визначення терміна гібридна війна, і не згадано вітчизняних. Ідеться передусім про видання НІСД "Світова гібридна війна: український фронт" за редакцією В.Горбуліна, яке вийшло ще 2017 року і було широко презентоване як в Україні, так і за кордоном як перше комплексне дослідження цієї проблематики. Але ще з біблійних часів відомо, що "немає пророка у своїй вітчизні"…

Нині в Україні розробляється нова Стратегія національної безпеки відповідно до положень Закону України "Про національну безпеку України". Чи буде вона "якісно іншою", як наполягає секретар РНБОУ О.Данилюк? Навряд чи новизну доцільно пов'язувати з тим, що "Стратегія національної безпеки визначена відповідно до нового закону основним документом, на якому повинна базуватися решта документів стратегічного планування з окремих напрямів забезпечення національної безпеки", як зазначив секретар РНБОУ. Те саме, але трохи іншими словами було записано і в першій редакції Закону України "Про основи національної безпеки України" від 2003 р.

Проблеми попередніх Стратегій (2007, 2012, 2015 рр.) полягали передусім у низькому рівні їх виконання. При цьому практично в них усіх було визначено правильні й важливі завдання, такі як проведення судової, адміністративної реформ, протидія корупції, реформування сектора безпеки та оборони як цілісної системи, зміцнення його функціональної спроможности, підвищення ефективности використання державних коштів, забезпечення дієвого контролю діяльности природних монополій, диверсифікація джерел постачання енергоресурсів, підвищення ефективности їх використання, подолання диспропорцій у соціяльно-гуманітарній сфері, створення безпечних умов для життєдіяльности населення та інші.

Нову якість Стратегії національної безпеки мають забезпечити не нові слова, зрозумілі лише їх авторам, а нові підходи до забезпечення національної безпеки в нових безпекових реаліях. Можна не писати в документі складних наукових термінів, якщо вони когось лякають новизною, а в когось викликають оскому від добре відомого. Головне, щоб їхній зміст читався у наповненні документа конкретними діями, визначеними за принципами, що найбільше відповідають потребам розвитку країни на даний час і на перспективу.

І справді, в роботі над Стратегією не слід "іти за якимись кліше", як сказав секретар РНБО України, не варто брати за основу безпекові стратегії інших держав, навіть якщо вони досягли значного прогресу в тій чи іншій сфері. Варто вивчати іноземний досвід і передові практики для того, щоб адаптувати їх до своїх потреб і реалій. Якщо уважно проаналізувати безпекові стратегії розвинених країн, то нескладно помітити, що й вони не за єдиним стандартом готувалися. Інноваційний підхід, який забезпечує максимальні переваги в реалізації державної політики, полягає у виході за межі існуючих шаблонів і визначенні власного шляху в складних і багато у чому нестандартних обставинах.

Досягнення прогресу на шляху оновлення країни потребує підвищення відповідальности за свої дії на всіх рівнях - від вищого керівництва держави до кожного громадянина. І це також є елементом розбудови національної стійкости. Мають бути переглянуті моделі взаємодії всіх учасників цього процесу. У рамках традиційної системи держава виконує основні функції із забезпечення національної безпеки, а інші суб'єкти (громадяни, громадянське суспільство, організації, підприємства тощо) залучаються до виконання окремих функцій у разі необхідности (наприклад, під час мобілізації або здійснення функцій демократичного цивільного контролю). Розбудова національної стійкости передбачає певний перерозподіл повноважень, коли суб'єкти нижчого рівня виконують більший обсяг повноважень на постійній основі.

Це зумовлено тим, що реагування на загрози відбувається зазвичай біля джерела цієї загрози. Так, для гасіння пожеж, ліквідації наслідків повені, терористичної атаки або техногенної аварії необхідні спроможності мають бути сформовані на місцях, а цільові навчання з питань міжвідомчої взаємодії, а також порядку дій для населення до, під час і після події, мають проводитися не в Києві чи за кордоном, а в місцевих громадах.

Як показав досвід Великої Британії під час терористичних атак на транспортній системі Лондона в 2005 р., державні плани на випадок надзвичайної ситуації були орієнтовані більше на забезпечення безпеки чиновників, ніж пересічних громадян. Відтоді зроблено висновки і запроваджено нові механізми, у т.ч. щодо забезпечення стійкости громад.

Запитайте в себе, своїх родичів, друзів, колег, чи знають вони, що робити у випадку повені (як нещодавно на Закарпатті), терористичної атаки (чи не щодня в нас "мінують" публічні установи й заклади), масованого обстрілу (на території нашої країни має місце збройний конфлікт)? А які події, ситуації мають бути для вас сигналом, що відбувається щось лихе (готується провокація в соціяльній мережі, наближається фінансова криза тощо), і як маєте на це реагувати, до кого звертатися? Якщо всі знають відповіді, то зі стійкістю в країні все добре. Та чи багато знайдеться в Україні людей, які добре обізнані в безпекових питаннях?

Нові формати взаємодії держави і суспільства у безпековій сфері полягають, зокрема, в уточненні "правил гри", визначенні чітких алгоритмів дій усіх суб'єктів на різних рівнях і етапах протидії загрозам/небезпекам. Це потребує також відповідної професійної перепідготовки представників уповноважених державних органів, донесення до населення необхідної інформації, знань і вмінь щодо реагування на загрози. А тут би й знадобилися досвід і професійні навички тих науковців і викладачів курсу національної безпеки, яких збираються "реформувати під нуль".

Як кажуть, "краще дати голодному не рибу, а вудку і навчити його рибалити". Так і в безпековій сфері - держава має не поставити біля кожної родини по поліцейському під час кризи, а навчити людей захищати себе й своє майно і виживати в складних умовах у взаємодії з іншими людьми й уповноваженими державними органами.

У цьому й полягає запровадження принципів національної стійкости у сфері забезпечення національної безпеки. І це не потребує значних додаткових ресурсів, а, навпаки, зекономить їх. Правильна організація взаємодії наявних сил і засобів, переорієнтація тренінгів і навчань, які вже існують як елемент у системі забезпечення національної безпеки, формування зацікавлености громад у посиленні власної безпеки - це те, з чого починати можна вже зараз, не очікуючи на нові доручення й рекомендації радників.

Слід зазначити, що в Україні вже відбуваються певні процеси, які можуть посилити національну стійкість. Насамперед ідеться про створення на рівні місцевих громад центрів безпеки громадян - як елементів реформування системи Державної служби з надзвичайних ситуацій. Такі процеси повинні мати подальший розвиток і підтримку з боку держави, зокрема в контексті продовження реформи з децентралізації та перерозподілу повноважень між центральною і місцевою владою.

Значний потенціял містить також тенденція підвищення рівня відкритости у безпековій сфері, що спостерігається нині. Не лише уповноважені органи влади повинні розуміти характер загроз і небезпек, які постають перед державою в різних сферах, а й пересічні громадяни. Робота в цьому напрямі має бути продовжена. Механізми формування публічного реєстру загроз у державі відомі.

Бажано, щоб концепт стійкости знайшов відображення у новій Стратегії національної безпеки України навіть попри те, що значення цього слова для багатьох в Україні все ще залишається розпливчастим. При цьому слід зауважити, що занадто широке трактування терміна національна стійкість так само небезпечне, як і відсутність його визначення. Це може породжувати правові колізії і певні спекуляції, зокрема, щодо розподілу повноважень державних органів у визначеній сфері. Таку ситуацію можна спостерігати нині навколо поняття забезпечення державної безпеки і визначення функцій СБУ в цій сфері, передусім щодо протидії корупції та злочинам в економічній сфері. Наявність такого різночитання робить контроверсійним і ускладненим реформування цієї Служби.

Закон України "Про національну безпеку України" визначає чіткий строк для завершення підготовки Стратегії національної безпеки - не більше шести місяців після вступу президента України на посаду. Два з них уже спливли. Отже, побажаємо авторам проєкту цього важливого документа успіхів у його написанні, а виконавцям - у подальшій практичній його реалізації. Хочеться сподіватися, що нова Стратегія справді дасть поштовх для розвитку нашої держави. Цього ж хотілося і в 2007-му, і 2012-му, і в 2015 роках…