Регіоналізація — нова релігія Заходу?

Хочеться зупинитися ще на одному аспекті проблеми вдосконалення просторової організації життя українського суспільства. Сьогодні європейські вчені дедалі гучніше заявляють про появу п’ятої (крім традиційних чотирьох) влади - влади регіонів. Ба більше - наполягають на тому, що регіоналізація може навіть розглядатися як нова релігія. Оскільки істотною властивістю цього процесу є домінування територіальних чинників розвитку над галузевими.

Однак давайте по черзі.

Підвищення ролі простору в ефективному розвитку країн, регіонів та населених пунктів визначається тим, що сам простір сьогодні вже не розглядається просто як пасивний реципієнт або вмістилище різних видів діяльності. Він розглядається як ареал своєрідної взаємодії природи, людини і виробництва (де пріоритет мусить віддаватися двом першим), як сукупність змінних від місця до місця конкурентних переваг та обмежень. Це визначає міру привабливості простору і дозволяє прогнозувати найбільш доцільні види та масштаби діяльності на тих або інших територіях.

Можливість такого підходу зумовлюється й докорінними змінами структури економічної діяльності. Внаслідок чого інвестиції дедалі більшою мірою тяжіють не до покладів корисних копалин, місць концентрації традиційних видів промисловості, а до ареалів з високою якістю умов життя і трудового потенціалу, соціального капіталу, розвиненою інноваційною, фінансовою, комунальною інфраструктурою. Ці умови визначають територіально диференційований рівень ефективності бізнесу - головну рушійну силу розвитку.

Значимість просторових чинників посилюється у зв’язку тим, що територія (на відміну від інших ресурсів багатоцільового використання) є амобільною, і зростає абсолютна й відносна обмеженість цього ресурсу. За другу половину ХХ століття площа суходолу, яка припадає на одну людину у світі, зменшилася з п’яти до двох гектарів, а освоєння решти земель потребує дедалі більших витрат. Пригадуєте, як писав Марк Твен: «Купуйте землю, цей товар більше не виробляється»? Провідні аналітичні центри планети прогнозують зростання жорстокої конкуренції за володіння газом, нафтою, землею та водою. Але ж усі ці чотири ресурси - складові елементи території. Важлива особливість територій - їхня природна і культурна своєрідність, яка в сучасному світі розглядається як значущий ресурс розвитку і потребує захисту від нівелюючого катка глобалізації.

Недарма в ухваленому 2008 року Радою Європи маніфесті нової урбаністики зазначено, що для контролю за розвитком міст необхідний посилений контроль за використанням їхньої землі. Те ж саме стосується й регіонів.

Надзвичайно важливою особливістю роботи з планування територій є те, що вона забезпечує виявлення і взаємоузгодження інтересів влади, бізнесу та громадян. Соціально відповідальній владі потрібно, щоб у процесі розробки генплану було виявлено наявні й потенційні конфлікти у розвитку міста, у використанні його земель для визначення змісту її оперативної та стратегічної діяльності. Важливий шлях між «темнуватим сьогодні і світлим післязавтра», і які конфлікти, які критичні точки в розвитку міста можуть виникнути на цьому шляху, яких і коли попереджувальних дій потрібно вжити.

Бізнесу необхідно, щоб ці роботи допомагали вибирати найбільш вигідний вид підприємницької діяльності, який не суперечитиме суспільним інтересам. Цим створено умови для діалогу з бізнесом.

Громадянам важливо, що їхня участь у процедурах обговорення та реалізації генерального плану й висловлені ними зауваження враховуються, вони стають активними учасниками процесу формування свого майбутнього. Це сприяє виникненню солідарної відповідальності їх і всіх суб’єктів містобудування за долю своєї малої батьківщини. Процес розробки та реалізації робіт із планування територій має проходити в режимі постійного діалогу між владою, бізнесом та громадянами. У цьому велика роль авторів цих робіт.

«Сталий розвиток міст» означає, по-перше, рівність усіх поколінь у споживанні обмежених ресурсів розвитку (ми не можемо сьогодні забрати всі ресурси, котрі належать і майбутнім поколінням). По-друге, всі категорії громадян мають однакові права на використання цих ресурсів. Таким чином, автори цих робіт, зокрема генерального плану, виступають як адвокати майбутнього в діалозі з владою, бізнесом та громадянами, застерігаючи їх від ухвалення рішень, які приносять лише миттєвий ефект і можуть зашкодити інтересам нащадків.

На жаль, цільові установки влади (і попередньої, і нинішньої) не враховують просторових чинників розвитку, природної людиноцентричності соціально-економічного прогнозування. Але ж і за Конституцією України розвиток економіки - це не мета, а лише засіб вирішення соціальних завдань.

Так, в основних завданнях схваленого Кабміном прогнозу держбюджету на 2013-2014 рр. підвищення якості життя людей - на другому місці, а на першому - вдосконалення системи оподаткування.

У Національному плані дій на 2012 рік із впровадження Програми економічних реформ питання регіонального розвитку чомусь розглядаються в розділі «Реформа державних фінансів». А низка складових цієї проблеми вміщені в інші розділи або взагалі не розглядаються. Це стосується територіальних аспектів розвитку, і, зокрема, міст та сіл. А міста ж - головні центри територіально-господарської структури країни, вузли перетину засадничих соціальних, екологічних, економічних і політичних проблем життєдіяльності суспільства. Що стосується сіл, то у 2002 році Рада Європи прийняла спеціальне рішення про захист сільських поселень як унікальних природно-культурних утворень, як колиски національної культури, як основи збереження біологічного різноманіття.

Безумовно, врахування просторових чинників потребує системного стратегічного державного мислення. Внаслідок його відсутності у представників української влади і з багатьох інших причин рівень деградації життєвого середовища, природної й техногенної небезпеки, зношеності комунальної інфраструктури набув у нашій країні небезпечних масштабів.

В Україні немає дієвої регіональної політики, про що свідчить наростання територіальних відмінностей у рівнях соціально-економічного розвитку і в умовах життя людей. Це загрожує виникненням соціальних конфліктів, руйнівна сила яких, згідно з матеріалами Давоського форуму, на 15% більша, ніж повеней та цунамі. Ухвалюються програми, концепції, але вони не підкріплені відповідним фінансуванням. У бюджеті на 2012 рік нарешті передбачено створення фонду регіонального розвитку. Проте навряд чи справедливий принцип розподілу коштів між регіонами: 70% надається пропорційно чисельності населення регіонів і лише 30% - з урахуванням проблем соціально-економічного розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць. Відтак опиняються в нерівному становищі менш населені області зі складними проблемами розвитку (Волинська, Кіровоградська, Херсонська та ін.)

Чехарда відбувається з визначенням профільного центрального органу виконавчої влади. Спочатку було створено Міністерство регіонального розвитку та будівництва, але відповідний департамент залишався в Мінекономіки. Потім цей підрозділ перевели в Мінрегіонбуд, однак із назви міністерства зникли слова «регіонального розвитку». Незабаром назву поновили, проте профільний департамент з усіма повноваженнями повернули в Мінекономіки.

Істотна вада розробки та реалізації державної політики модернізації країни, зокрема й регіональної політики, - відсутність взаємопов’язаної системи прогнозних і програмних документів. На одну й ту ж саму адміністративно-територіальну одиницю розробляються різні види нескоординованих між собою документів. Ідеться про два типи робіт: із планування території і з прогнозування соціально-економічного розвитку.

Підвищенням ролі просторових чинників розвитку визначається зростання значимості робіт саме з планування територій, які ведуться на національному, регіональному і, що особливо важливо, місцевому рівні, найбільш наближеному до місця мешкання кожного. Унікальною особливістю цих видів робіт є те, що, по-перше, вони спрямовані безпосередньо на інтереси людини, на задоволення всього комплексу її духовних та матеріальних потреб. По-друге, ці роботи мають міжвідомчий характер і покликані пов’язати на конкретній території різновекторні інтереси різних галузей та соціальних груп, місцеві й регіональні пріоритети із загальнодержавними. По-третє, головний об’єкт такої роботи - земля, яка, за Конституцією, є основою національного багатства країни.

Головне ж завдання цих робіт - не визначення переліку об’єктів майбутнього будівництва по окремих секторах господарства та їх розміщення (чим традиційно намагаються займатися в нас), а створення комфортного і безпечного життєвого середовища, яке сприяє соціальній згуртованості людей, толерантному ставленню їх одне до одного, незалежно від расових, національних і культурних відмінностей. Особливо це стосується великих міст. Далай Лама казав, що «велике місто - це вміння жити разом».

На сучасному етапі в західних країнах заведено, що державна підтримка має спрямовуватися не на задоволення потреб, а на розвиток можливостей. Успішний приклад цього - створення канадським урядом Агентства розвитку можливостей Атлантичної Канади. Його робота забезпечила зростання ВВП на 5 доларів на кожен долар, інвестований агентством, і створення щорічно 12 тис. робочих місць.

Метою робіт з планування територій і є виявлення цих можливостей, внутрішнього потенціалу розвитку. Одна з найважливіших його складових - стан екології, яка у світі стрімко погіршується. Розрахунки свідчать, що сьогодні світ споживає вже 1,5 обсягу ресурсів Землі. Якщо зберегти нинішні тенденції розвитку економіки і споживчого суспільства, то на 2050 рік ми споживатимемо 2,3 обсягу ресурсів планети, що створить загрозу збереженню людської цивілізації. Тому поставлено завдання підвищити ефективність використання ресурсів у 5-10 разів, зокрема подвоїти виробництво сільськогосподарської продукції без розширення посівних площ і використання води.

З урахуванням вищесказаного, в роботах із планування територій на основі внутрішньої і зовнішньої складових її багатофакторної оцінки:

- формулюється консенсусно підтримувана громадянами, владою та бізнесом стратегічна ідея розвитку поселення або регіону;

- обгрунтовуються відповідні види діяльності, що забезпечують реалізацію зазначеної ідеї;

- визначаються рамки порогових можливостей використання території для цих видів діяльності. Для них резервуються майданчики, і встановлюються умови їхнього освоєння. Так, у Канаді складено загальнонаціональний каталог 30 тис. таких майданчиків. Перевищення граничних можливостей загрожує значними соціальними, екологічними й економічними втратами.

Нормативно роботи з планування території у цивілізованих країнах розробляють на 20-річну перспективу. Але фактично - на той термін, який дозволяє зазирнути вглиб майбутнього, виходячи з рівня наших сучасних знань. Стратегії регіонального розвитку в Україні розробляють лише на семилітню перспективу, і вони не можуть містити системного аналізу можливих далекосяжних наслідків рішень, обгрунтувань, що ці рішення не суперечать довгостроковим завданням розвитку зазначеного регіону.

Роботи з планування території визначають на далеку перспективу поле можливостей і потреб простору, а регіональні стратегії соціально-економічного розвитку та відповідні бюджетні програми, виходячи з реальних можливостей держави на середньостроковий період, забезпечують поступове заповнення цього поля.

Одне з важливих завдань, які вирішуються при плануванні територій, - обгрунтування пропозицій щодо формування та розвитку систем розселення на субнаціональному, регіональному та місцевому рівнях. При цьому визначається сукупність поселень, які мають сталі виробничі, соціальні зв’язки і вирізняються спільністю тяжіння до певного центру - міста, селища, великого села, що фокусує вказані зв’язки завдяки вигідному транспортно-географічному розташуванню і володіє найбільшим демографічним та соціально-економічним потенціалом.

Таким чином, ці роботи, які проходять процедури обговорення, погодження й затвердження відповідною радою, визначають межі і склад майбутніх громад та інших адміністративно-територіальних одиниць. Проте розробку територіально-планувальної документації в нас гальмує не лише дефіцитність місцевих бюджетів, а й банальне небажання багатьох місцевих керівників навести лад у використанні територій.

Можна констатувати, що Кабмінові негайно слід виділити з держбюджету кошти на розробку генпланів сіл і малих міст, схем планування територій сільських районів.

Але, головне, необхідно ввести територіальну складову у Програму економічних реформ, встановити розуміння того, що роботи з планування територій - першооснова розробки та реалізації всієї загальнодержавної системи прогнозних, програмних робіт із розвитку країни, її регіонів і населених пунктів. Включно з динамікою і розміщенням усіх галузей господарства, розселенням людей, структурою землекористування, охороною природи та історико-культурної спадщини, природно-техногенною безпекою, інфраструктурним облаштуванням територій, удосконаленням адміністративно-територіального устрою країни. Формально необхідність цього передбачена, але фактично не виконується.

Тому слід передбачити жорстку відповідальність за порушення зазначеного порядку.

Потребують термінового вирішення і питання відновлення кадрового потенціалу сфери планування територій, знекровленого внаслідок довголітньої відсутності замовлень, і відродження містобудівної науки.

З огляду на особливу соціальну, економічну, екологічну та політичну значимість для України ефективного використання її територіальних ресурсів та міжвідомчий характер цієї проблеми, для оперативного її вирішення доцільно (з досвіду багатьох зарубіжних країн) створити під егідою керівника уряду спеціальний комітет у складі керівників Мінрегіону, Мінфіну, Мінекономрозвитку та інших відповідних міністерств.

Ефективність же вирішення цієї проблеми, зокрема для місцевого самоврядування, може бути проілюстрована таким прикладом: 1912 року в структурі доходів земств України доходи від земель та лісів становили 45,6%, а тепер їхня частка в місцевих доходах - менш як 10%.