Реформа прокуратури близька до провалу: систему зацементували під генпрокурора

2015 рік мав усі підстави стати роком кардинальної реформи прокуратури. Новий закон, ухвалений 14 жовтня 2014-го, мав набрати чинності 25 квітня вже цього року.

Внаслідок пошуку компромісу між політиками, дату набрання чинності всіма положеннями закону перенесено на 15 квітня 2016-го, але протягом цього року відбувався конкурсний відбір працівників місцевих прокуратур, а також зроблено перший крок до змін у Конституції в частині правосуддя, зокрема реформи прокуратури.

Що ми отримали в результаті цьогорічних змін у прокуратурі?

Висновок перший: прокурорів в Україні стало на 2 100 менше

15 грудня по всій країні (за винятком окупованих територій) почали працювати місцеві прокуратури. Нині їх в Україні 155. Іще 23 прокуратури - на окупованих територіях (у них за штатом лише один працівник - начальник).

Протягом останніх місяців усі прокурори районних, міськрайонних і міських прокуратур проходили тестування. Тих, хто показав найгірші результати, відсіяли. Скорочення становить понад 25%: з більш як 7900 прокурорів на сьогодні залишилося близько 5800. У цьому є позитив: за результатами об'єктивного тестування на місцевому рівні залишилися найбільш кваліфіковані прокурори.

Висновок другий: конкурсом на прокурорські посади зацікавилися правники з-поза прокурорської системи

На рядові посади прокурорів за законом могли претендувати виключно прокурорські працівники, а на посади керівників і заступників - також і "зовнішні" кандидати. Вони могли мати попередній прокурорський досвід, але головна вимога - юридична освіта і 5 років стажу у сфері права.

На початку конкурсу 60% становили саме "зовнішні" кандидати. У серпні, коли почався цей процес, була надія, що це дасть змогу оновити прокурорську систему. Але вже після двох етапів тестування (на знання законодавства і загальні здібності) залишилося всього 22% таких кандидатів. З огляду на те, що вплив людського фактора на тестування було мінімізовано, такий результат свідчить, що "зовнішні" кандидати були слабші за прокурорських.

Висновок третій: "зовнішніх" кандидатів генпрокурор у систему місцевих прокуратур не пропустив

Наступний етап конкурсу - співбесіди. Тут проявилася одна з численних проблем закону, що є наслідком лобіювання найбільших парламентських фракцій: у п'яти регіональних центрах (Києві, Львові, Харкові, Дніпропетровську, Одесі) в конкурсних комісіях із проведення співбесід було по чотири представники від генерального прокурора і по три від парламенту. З одного боку це були політики і навіть самі народні депутати, а з іншого - представники від генпрокурора, які, природно, до останнього захищали позицію системи. Втім, навіть в умовах заполітизованості і тенденційності комісій 3% з рекомендованих для призначення на посади керівників місцевих прокуратур становили "зовнішні" кандидати.

За законом, конкурсна комісія мала запропонувати на посаду керівника трьох кандидатів і визначити їх пріоритетність - перше, друге і третє місце. Але генеральний прокурор, не зваживши на рекомендації конкурсної комісії, коли на перших місцях були також і "зовнішні" кандидати, призначив на посади лише людей з числа чинних прокурорів.

Висновок четвертий: генеральний прокурор проявив неповагу до суспільства і зацементував систему

З юридичного погляду генеральний прокурор нічого не порушив і використав своє дискреційне повноваження призначати керівників прокуратур на підставі рекомендації комісії. Але фактично він проявив неповагу до українського суспільства, яке очікувало оновлення прокурорської системи. Віктор Шокін мав усі можливості призначити хоча б якусь кількість "зовнішніх" кандидатів, але не зробив цього, а отже, просто зацементував систему.

Висновок п'ятий: президент обіцяв реформу прокуратури українському суспільству і західним партнерам,
але слова не дотримав

Потрібно зважити на позицію президента, тому що він скрізь обіцяв оновлення прокуратури і навіть збереження посади генпрокурора за Шокіним пояснював необхідністю проведення реформи у прокуратурі. Але якої реформи, якщо ми не бачимо змін?

До того ж і наші західні партнери (ЄС, США, Рада Європи), напевно, почуваються ошуканими через такі результати "реформи".

Висновок шостий: генпрокурор проігнорував парламент

Неповагу до себе через такі призначення у місцеві прокуратури мають відчувати і в парламенті. Адже делеговані Верховною Радою до конкурсної комісії представники два місяці свого життя витратили на співбесіди, а на виході отримали практично нульовий результат.

Віктор Шокін проігнорував і своїх підлеглих - управління реформ ГПУ. Десятки тисяч людино-годин було витрачено на те, щоб забезпечити об'єктивність і прозорість усієї процедури. Але остаточне рішення про призначення старих кадрів перекреслило цей гігантський обсяг роботи.

Конкурсу можна було й не проводити, а просто надати генпрокурору повноваження призначити керівниками місцевих прокуратур будь-кого з нинішніх районних прокурорів. Для цього не потрібно було витрачати значні державні кошти і технічну допомогу від донорів.

Генеральний прокурор завжди казав, що хоче залишитися на посаді, щоб завершити реформу. То в чому полягає завершення реформи, якщо основну її частину - очищення й оновлення кадрів - фактично зведено нанівець?

Висновок сьомий: прокурори лобіюють закон, що виведе їх з-під контролю НАБУ і Державного бюро розслідувань

На цьому генпрокурор не зупинився: свою псевдореформу він збирається проводити й надалі, аби ще більше закрити прокурорську систему від зовнішнього контролю. В Генпрокуратурі планують створити Генеральну інспекцію спеціальних розслідувань. Вона займатиметься виключно розслідуваннями злочинів, вчинених прокурорами.

Але корупційний злочин прокурорів має розслідувати Національне антикорупційне бюро України. Крім цього, на підпис президента очікує закон про Державне бюро розслідувань, яке розслідуватиме всі інші злочини прокурорів. Тобто два нові органи мали б розслідувати злочини, вчинені прокурорами. Але генпрокурор цього дуже не хоче: триває активна підготовка законопроектів, з ухваленням яких Національне антикорупційне бюро і Державне бюро розслідувань будуть позбавлені зазначених повноважень.

Отже, до прокуратур відібрали потрібних керівників, а тепер хочуть не допустити зовнішнього контролю за їхніми діями.

Крім того, ідея створення Генеральної інспекції прокуратури порушує вимоги Конституції, відповідно до яких у прокуратурі не повинно залишатися слідчих підрозділів.

Висновок восьмий: діяльність генпрокурора ставить під загрозу реформу Конституції в частині правосуддя

Коли в парламенті спостерігають за подібними діями у прокурорській системі, то в депутатів пропадає будь-яке бажання відмовлятися від свого повноваження висловлювати недовіру генеральному прокурору (як це передбачено у проекті змін до Конституції). Народні депутати розуміють: у такому разі суспільство не матиме жодного впливу на прокуратуру, навіть якщо там буде виявлено серйозні зловживання.

Висновок дев'ятий: генпрокурора слід обирати через відкритий конкурс

Ще 2010 року, з метою забезпечення незалежності прокуратури від політичних впливів, Венеційська комісія рекомендувала запровадити процедуру оцінювання кандидатів на посаду генерального прокурора юридичною спільнотою. Цього не відбувається й досі: президент сам відбирає політично лояльного керівника прокуратури.

Що робити?

Разом зі змінами до Конституції підготувати й ухвалити зміни до Закону про прокуратуру, які передбачатимуть конкурс на посаду генпрокурора. По-іншому ніяк. Навіть у разі висловлення парламентом недовіри і звільнення, "колективний шокін" реінкарнуватиметься в кожному наступному генпрокуророві.