Чи буде пуття від нового закону про прокуратуру?

"Міг бути й кращим. Але, в кожному разі, кращий, ніж був". Приблизно так оцінюють прийнятий 14 жовтня Закон "Про прокуратуру" більшість опитаних експертів.

У цього документа непроста доля. Початковий текст з'явився ще торік влітку з ініціативи тодішнього гаранта. 2 серпня текст послали на експертизу у Венеціанську комісію (ВК) - консультативний орган з конституційного права при Раді Європи. У жовтні 2013-го європейські специ оприлюднили свої висновки.

З одного боку, експерти оцінили законопроект як значно прогресивніший, порівняно з чинним на той час (прийнятим ще 1991-го і неодноразово коригованим, особливо інтенсивно - у 2010-му та
2012-му). "Венеціанці" відзначили, що документ більше відповідає стандартам РЄ і дає хороший поштовх для повноцінної реформи органів прокуратури. Серед позитивних моментів особливої уваги заслужили:

- позбавлення прокуратури права здійснювати загальний нагляд;

- встановлення для прокурорів заборони брати участь у роботі парламенту, колегій міністерств, центральних органів виконавчої влади, місцевих рад і адміністративних органів;

- поява чітких положень про права і обов'язки прокурорів;

- ліквідація слідчих органів прокуратури;

- впровадження чіткіших критеріїв та процедур призначення прокурорів;

- деталізація положень, пов'язаних зі звільненням прокурорів і застосуванням до них дисциплінарних заходів.

З іншого боку, члени ВК відзначали, що ціла низка положень закону все ще ставить під загрозу реальну незалежність прокурорів (включно з Генеральним). І висловлювали стурбованість тим, що функції прокуратури включають представлення інтересів держави та окремих громадян у суді, що виходить за рамки сфери кримінального провадження і не цілком відповідає європейській практиці. Оскільки це право надавалося українській прокуратурі статтею 121 вітчизняної Конституції, "венеціанці" рекомендували вилучити відповідні положення не тільки з профільного, а й з Основного закону. Або, як мінімум, звузити сферу використання цієї функції. У ВК вважали: прокурор може представляти чиїсь інтереси в суді тільки в тому випадку, коли таке втручання обґрунтоване і коли ці обґрунтування прийняті судом.

"Складається враження, - відзначалося у висновках комісії, - що більша частина функцій загального нагляду насправді зберігається". Незалежні вітчизняні специ були ще категоричніші: закладені в проект закону глибинні правові механізми зберігали в Україні прокуратуру колишнього типу, не так правоохоронну, як каральну, не так європейську, як радянську.

Значну частину принципових зауважень ВК автори законопроекту тоді благополучно проігнорували. 5 листопада 2013 р. документ, внесений Януковичем, був зареєстрований у Верховній Раді, а через три дні- прийнятий за основу.

Інтенсивніша робота над документом розпочалася вже за нової влади. Парламентський комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності вніс істотні зміни до прийнятого у першому читанні документа. При цьому до уваги бралися не тільки описані рекомендації Венеціанської комісії, а й висновки Рахункової палати (РП). Хоч останні було оприлюднено на початку вересня, деякі члени комітету вирішили, що необхідно врахувати інформацію, яка містилася у висновках, готуючи законопроект до другого читання.

Із розслідування РП випливало, що:

- було істотно збільшено чисельність працівників прокуратури, всупереч обмеженням, встановленим профільними нормативними актами;

- кошти з держбюджету невиправдано використовувалися на збільшення витрат на утримання штату, капітальне будівництво численних об'єктів, реконструкцію фондів та оновлення обладнання. Що, своєю чергою, призводило до необґрунтованого збільшення обслуговуючого персоналу;

- використання бюджетних коштів на придбання, реконструкцію та утримання адмінбудівель здійснювалося безконтрольно, неекономно та неефективно.

Зміни, які вносилися до проекту Закону "Про прокуратуру", ставили за мету:

- врахувати побажання профільних міжнародних організацій (передусім Венеціанської комісії), спрямовані на максимальну відповідність документа європейським стандартам;

- передбачити максимально можливу незалежність прокурорів, забезпечивши при цьому необхідний демократичний контроль над їхньою діяльністю;

- ліквідувати рудименти функції загального нагляду в діяльності прокуратури.

Однак думки законодавців і керівництва ГПУ на остаточну версію закону багато в чому не збігалися. Після того, як Генпрокуратура висловила рішучу незгоду з низкою нововведень, 25 червня нинішнього року відбувся круглий стіл, ініціаторами якого виступили профільний парламентський комітет і офіс Ради Європи. За підсумками заходу ухвалено рішення піти назустріч більшості побажань "прокурорських".

Зокрема, під ніж пустили положення про:

- проведення конкурсу на посаду Генерального прокурора;

- легалізацію механізму провокування хабара працівникам прокуратури;

- обов'язкове тестуванні на детекторі брехні;

- скасування так званих класних чинів;

- обмеження кількості прокурорів.

Слід зазначити, що ліквідувати інститут класних чинів в органах прокуратури настійно рекомендували експерти Ради Європи, які вважають його ознакою воєнізованої структури, що суперечать демократичним традиціям. Згідно з європейською практикою, розумним вважається співвідношення 10 прокурорів/100 тис. населення. Тоді як в Україні ця пропорція, за оцінками фахівців, інша: 46-47 прокурорів/100 тис. населення. Європейську формулу намагалися впровадити і в Україні, однак після втручання ГПУ від цієї ідеї відмовилися, і чисельність прокурорів у державі законом не регулюватиметься.

Пізніше, з ініціативи Генпрокуратури, відкоригували ще кілька положень майбутнього закону. Проектом передбачалося чітке законодавче розмежування повноважень Генеральної, регіональних та місцевих прокуратур, однак ГПУ наполягла, що це питання повинен регулювати Генеральний прокурор своїм наказом.

Крім того, в Генпрокуратурі категорично висловилися проти ще однієї новели, яка передбачала, що кожне розпорядження вищого за чином співробітника прокуратури нижчому має віддаватися виключно у письмовій формі. Відтак, в остаточному варіанті документа з'явилася компромісна версія: прокурор, який отримав наказ або вказівку в усній формі, має право вимагати письмового підтвердження наказу (вказівки).

На цьому керівництво ГПУ не зупинилося. Напередодні другого читання законопроекту воно захотіло істотно розширити повноваження прокуратури у зв'язку з правом представляти інтереси громадян у суді. А також побажало обмежити вплив двох, передбачених законом, органів - Ради прокурорів (РП) та кваліфікаційно-дисциплінарної комісії (КДК). Перша структура - вищий орган прокурорського самоврядування на період між всеукраїнськими конференціями працівників прокуратури. Друга - колегіальний орган, що визначає рівень професійної підготовки кандидатів на посаді прокурорів і розглядає питання про дисциплінарну відповідальність, переведення та звільнення прокурорів із посади.

ГПУ, не бажаючи посилення зовнішнього контролю, наполягала на тому, аби КДК мала статус дорадчого органа, а рішення РП не носили обов'язкового характеру. Однак позиція прокуратури не отримала належного розуміння у більшості членів профільного комітету та депутатського корпусу. Що стосується повноважень прокуратури в судовому процесі, то в рамках представлення інтересів громадян їх розширили, однак (за словами експертів) не так масштабно, як хотіла ГПУ.

Виник конфлікт і з приводу введення закону в дію. Комітет пропонував, щоб закон набув юридичної чинності через 3 місяці після його прийняття, ГПУ наполягала на терміні 1 рік. Компромісом стала узаконена відстрочка на півроку. Саме стільки знадобиться для "імплементації" прийнятих новацій, врешті-решт затверджених 14 жовтня конституційною більшістю депутатського корпусу. Нагадаємо, що за новий Закон "Про прокуратуру" віддали голоси 316 народних обранців. Хоча чимало їх (що вже стає поганою традицією) зізналися: на момент голосування не були ознайомлені з остаточною версією документа.

Якщо стисло охарактеризувати переваги нового нормативного акта, то вони зводяться до такого:

- прокурор стає більш самостійною й незалежною фігурою, істотно захищеною від незаконних вказівок та протизаконного впливу;

- сфера діяльності прокурора досить жорстко обмежена сферою кримінального права, що коли й не виключає повністю, то принаймні досить істотно обмежує можливість використання його в політичних інтересах;

- прокуратура позбавлена істотних повноважень, які вона мала в цивільних, адміністративних та комерційних справах. Тепер вирішення цих справ має стати виключно прерогативою судів;

- позбавлення прокуратури функцій загального нагляду і досудового слідства дає підстави для посилення нагляду за оперативно-слідчою діяльністю та досудовим слідством. У теорії це може привести до чіткішого дотримання прав і свобод, зокрема до ефективного запобігання катуванням, зменшення випадків незаконного притягнення до кримінальної відповідальності та засудження невинних. Як буде на практиці - подивимося. Змінити закон значно легше, ніж відучити від специфіки правозастосування;

- набуваючи додаткової незалежності, прокурори одночасно стають більш підзвітними і підконтрольними. Створення Контрольно-дисциплінарної комісії (уповноваженої розглядати питання про дисциплінарну відповідальність і звільнення прокурорів) передбачає право громадян подавати скарги на дії прокурорів, вимагати відповідного реагування та об'єктивного розслідування;

- стає більш-менш реальним завершення процесу формування цілісної системи органів контролю над дотриманням законів. Відповідна вимога міститься у перехідних положеннях Конституції з 1996-го...

Однак є ряд обставин, які стримують від надмірного оптимізму. По-перше, (як уже сказано) з тексту закону, з ініціативи ГПУ, вилучено низку норм, спрямованих на глибшу "європеїзацію" прокуратури.

По-друге, де-юре ніби позбувшись функцій досудового слідства, де-факто прокуратура їх за собою зберегла. Річ у тому, що, згідно з Кримінальним процесуальним кодексом (ч. 2 ст. 36), прокурор здійснює нагляд за дотриманням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Це положення не тільки не стикується з новим Законом "Про прокуратуру", а й, очевидно, суперечить Конституції, яка не передбачає такої функції як "процесуальне керівництво". Доти, доки цю законодавчу суперечність не буде усунуто, збережеться лазівка для маніпуляцій.

По-третє, закріплення за прокуратурою права представлення інтересів держави та окремих громадян у суді, як уже відзначала Венеціанська комісія, зберігає за нею елементи функції загального нагляду і розширює право доступу до інформації.

По-четверте, відтворення інституту військових прокуратур розширило повноваження Генерального прокурора, який здійснюватиме "створення, реорганізацію та ліквідацію військових прокуратур, визначення їхнього статусу, компетенції, структури і штату". Що, очевидно, не узгоджується з вимогами Конституції, яка вимагає законодавчо визначати межі повноважень, підстав і способів, у рамках яких діють органи та посадові особи. Те, що мав визначати закон, віддається на відкуп одній людині.

По-п'яте, ряд юристів відзначають, що звільнення Генпрокурора на підставі подання Вищої Ради юстиції не відповідає Конституції.

І, нарешті, по-шосте, сам собою непоганий закон ще не гарантує зміну якості роботи прокуратури. Точно так само, як заміна Пшонки Махніцьким, а Махніцького - Яремою не додала ГПУ авторитету в очах громадян. "Ефективність" роботи прокуратури у розслідуванні резонансних справ - від справи про розстріл "Небесної сотні" до справи про повернення активів "сім'ї", - на жаль, очевидна кожному. І навряд чи недосконале законодавство в цьому винне.