Публічна служба. Ризики воєнної оптимізації

Починаючи з 19 липня поточного року і до завершення дії воєнного стану публічна служба в країні перестала бути винятком із загальних трудових правил. Усі тонкощі на цей рахунок законодавець прописав у Законі «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану». Відсунувши тим самим убік норми законодавства про працю, законів України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування». А також інші законодавчі акти, що регулюють діяльність державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

Але чому влада так несподівано вирішила вивести чиновників і посадових осіб місцевого самоврядування за рамки профільних законів про держслужбу та про службу в органах місцевого самоврядування? Що насправді зміниться на публічній службі після набуття чинності законом? Кому користь від того, що чиновника або посадовця місцевого самоврядування зараз можливо звільнити під час лікарняного або відпустки? Невже державі, яка вже втратила армію фахівців під час ковідного скасування конкурсів, потім повернула їх лише формально, а тепер потерпає від війни?

Розберімося, відзначивши плюси та мінуси вищезазначеного закону. Та акцентуємо увагу влади на ризиках для держави, щоб узагалі не розгубити публічних службовців.

Плюси, заради яких приймалися зміни до закону

Нардепи прийняттям закону намагалися подолати кадровий дефіцит, щоб швидко заповнювати посади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Закон підлаштовує норми про тривалість робочого часу та часу відпочинку до умов воєнного стану. А також врегульовує питання неможливості своєчасно виплатити заробітну плату публічним службовцям унаслідок ведення бойових дій.

Тому, дійсно, під час дії воєнного стану багато норм про особливості організації трудових відносин підходять і для вирішення низки проблемних питань проходження публічної служби. Наприклад, для публічних службовців із територій, де ведуться бойові дії, важливою буде стаття 4 закону про особливості розірвання трудового договору з ініціативи працівника.

Відповідно до цієї статті, у зв’язку з веденням бойових дій у районах, де розташоване підприємство, установа, організація, та існуванням загрози для життя і здоров’я працівника він може розірвати трудовий договір за власною ініціативою. Причому у строк, зазначений у його заяві (крім випадків примусового залучення до суспільно корисних робіт в умовах воєнного стану, залучення до виконання робіт на об’єктах критичної інфраструктури).

Після звільнення колишні публічні службовці з таких територій, крім того, зможуть займатися підприємницькою діяльністю, знайти іншу роботу. А їм це заборонено під час перебування на державній службі чи на службі в органах місцевого самоврядування.

Буде корисною і стаття 7 закону. Вона спрощує порядок організації діловодства з питань трудових відносин, оформлення і ведення трудових книжок та архівного зберігання відповідних документів у районах активних бойових дій. Такий порядок визначається роботодавцем самостійно, за умови забезпечення ведення достовірного обліку виконуваної працівником роботи та обліку витрат на оплату праці. У період дії воєнного стану сторони трудового договору можуть домовитися про альтернативні способи створення, пересилання і зберігання наказів (розпоряджень) роботодавця, повідомлень та інших документів з питань трудових відносин і про будь-який інший доступний спосіб електронної комунікації, який обрано за згодою між роботодавцем і працівником.

Усе це важливо, але чи не важливіше звернути увагу на ризики, які включилися відразу після введення в дію цього закону?

У чому ризики змін

По-перше, закон не враховує, що в під час війни в Україні наявні різні типи територій: тилові, прифронтові, фронтові, окуповані, деокуповані тощо. Особливості кожного типу території і мають визначати підходи та особливості правового регулювання публічної служби на них.

Наприклад, відповідно до частини першої статті 5 закону, під час дії воєнного стану допускається звільнення працівника з ініціативи роботодавця у період його тимчасової непрацездатності, а також у період перебування працівника у відпустці (крім відпустки у зв’язку з вагітністю та пологами та відпустки для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку). Ця норма більш придатна для застосування на фронтових, прифронтових територіях, щоб забезпечити безперебійну роботу органу влади. І одночасно ця ж норма не захищає публічних службовців від зловживання нею «роботодавцями» на тиловій території.

Тобто, замість того, щоб внести зміни до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року №389-VIII і врегулювати особливості публічної служби диференційовано до різних ситуацій, які виникають під час війни, законодавець створив ризики передусім у питаннях призначення та звільнення публічних службовців.

На всій території України фактично надано можливості для свавільних звільнень публічних службовців у період тимчасової непрацездатності та перебування у відпустці, використання умов воєнного стану для зведення рахунків за необ’єктивними критеріями.

По-друге, містить ризики навіть спрощена законом процедура призначення. Її особливості полягають у тому, що з метою оперативного залучення до виконання роботи нових працівників, а також усунення кадрового дефіциту та браку робочої сили (у тому числі внаслідок фактичної відсутності працівників, які евакуювалися в іншу місцевість, перебувають у відпустці, простої, тимчасово втратили працездатність або місцезнаходження яких тимчасово невідоме) роботодавець може укладати з новими працівниками строкові трудові договори у період дії воєнного стану або на період заміщення тимчасово відсутнього працівника (абзац другий частини другої статті 2).

Але в складних для держави воєнних умовах, коли зростає безробіття та скорочуються робочі місця, можливі зловживання та суб’єктивні працевлаштування «своїх» на посади публічної служби. Публічна служба з одного з фундаментальних інститутів публічного врядування ризикує перетворитися на місце, де «свої» пересиджуватимуть тяжкі часи в очікуванні настання кращих. Як результат цього — загрозливе послаблення публічного врядування в нашій державі.

По-третє, таким чином виникає ризик нівелювання стабільності публічної служби та втрати публічними службовцями гарантій цієї стабільності в тих ситуаціях, коли такої загрози не мало бути. І замість консолідації системи публічної служби в умовах війни отримаємо її розбалансування. І створимо хитку основу для післявоєнного відновлення і без того недостатньо привабливої в очах потенційних майбутніх службовців (через наявність у довоєнний період низки об’єктивних факторів, які не заперечуються ні самими публічними службовцями, ні експертами) публічної служби.

Є ще й по-четверте: аспект концептуального характеру. І, можливо, цей аспект менше цікавить окремо взятого публічного службовця, втім, є важливим для функціонування як системи державної служби, так і системи служби в органах місцевого самоврядування в цілому.

При аналізі статті 1 цього закону складається враження, що перші, на кого насправді спрямовано «оптимізацію», — це саме публічні службовці. А вже за ними — працівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та інші.

Однак між публічними службовцями та працівниками підприємств, установ, організацій є об’єктивна принципова відмінність. Перші перебувають у службових (публічно-правових) відносинах. За загальним правилом, дія норм законодавства про працю поширюється на них лише у частині відносин, не врегульованих спеціальними законами. Їхній обов’язок — служити державі/територіальній громаді. Другі ж перебувають у трудових відносинах, що мають приватноправовий характер (хоча й із суттєвим державним втручанням).

Тобто концептуально ризиком є навіть поставлений законом знак рівності між публічними службовцями та працівниками.

Враховуючи наведені ризики, ці зміни для публічних службовців не мають бути визнані прийнятною практикою і тим паче не повинні укорінитися і в повоєнний період із наступним їхнім внесенням до законів України «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Як можна було вирішити проблему

Правове регулювання державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, безперечно, потребує відповідності вимогам часу. В умовах війни міць держави має забезпечуватися із середини діяльністю міцного корпусу публічних службовців.

На нашу думку, потрібно було внести зміни до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року №389-VIII і врегулювати особливості публічної служби виважено та диференційовано відповідно до найпоширеніших ситуацій, які виникають під час війни, з урахуванням типів територій і впливу воєнних дій.

Також при підготовці змін варто було б зосередитися на спрощенні вимог і процедури призначення на вакантні посади саме публічної служби в умовах воєнного стану, а не прирівнювати публічних службовців до працівників.

Наприклад, можна було б дозволити на період дії воєнного стану прийти на публічну службу компетентним і досвідченим пенсіонерам публічної служби, якщо вони виявляють бажання служити державі/територіальній громаді. Або дозволити науково-педагогічним працівникам, для яких цей вид діяльності є основним місцем роботи, суміщати його з виконанням обов’язків на посаді державного службовця чи на посаді службовця місцевого самоврядування.

А також варто було б визначити особливості переходу публічних службовців на дистанційну роботу, неповну зайнятість, припинення служби тощо, врахувавши специфіку типів територій за рівнем безпеки.

Вважаю, такий підхід посилив би спроможності публічної служби в умовах воєнного стану.

Отже, з одного боку, закон сприятиме розв’язанню частини проблем, що виникають на публічній службі в умовах воєнного стану. Але з іншого — «оптимізація», що ним передбачена, створює значні ризики для нормального функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.