Державні секретарі міністерств: старт нової управлінської реформи

11 жовтня 2016 року Кабінет міністрів оголосив конкурс на зайняття посад державних секретарів у восьми міністерствах.

У листопаді Комісія з питань вищого корпусу державної служби проведе конкурсний відбір на ці посади і представить уряду переможців для призначення. До кінця року згідно із Законом про державну службу мають бути призначені державні секретарі в усіх міністерствах, а також державний секретар Кабінету міністрів України та його заступники.

Власне, і саме ухвалення нового Закону про державну службу, і його впровадження в практику мають утілити в життя сподівання експертів, що державне управління в Україні розвиватиметься за європейським сценарієм, забезпечуватиме сталий і динамічний розвиток суспільства, реалізацію громадянами їхніх прав.

Запровадження посад державних секретарів міністерств є одним з найважливіших елементів реформи державної служби. Державний секретар міністерства буде вищою посадовою особою з числа державних службовців міністерства, яка підзвітна і підконтрольна міністру. Він забезпечуватиме діяльність апарату міністерства, стабільність і наступність у функціонуванні міністерства, вироблятиме шляхи реалізації ініціатив міністра, організовуватиме поточну роботу, пов'язану зі здійсненням його повноважень.

До запровадження посад державних секретарів ми йшли не один рік. Уперше їх було передбачено Концепцією адміністративної реформи ще 1998 року. Хто ж такі державні секретарі, наскільки потрібні ці посадовці в наших міністерствах, і як цей інститут сприятиме підвищенню ефективності вітчизняної системи державного управління?

Навіщо міністерствам державні секретарі?

Запровадження цих посад пов'язане з необхідністю розмежувати політичні та адміністративні функції у керівництві міністерством, усунути проблеми завантаженості міністрів вирішенням повсякденних адміністративних питань.

Можна навести щонайменше п'ять аргументів на підтвердження необхідності цих посад.

По-перше, міністр, очолюючи відповідну сферу державної політики, повинен зосереджуватися на найважливіших для країни питаннях: виборі найкращої стратегії розвитку відповідної сфери, формуванні на її основі державної політики та втіленні її в життя шляхом проведення реформ або інших заходів. Він не повинен витрачати час на вирішення таких питань як кадрові призначення в апараті міністерства, його утримання й функціонування. Власне, державний секретар повинен розвантажити міністра, звільнивши його від другорядних справ.

По-друге, державні секретарі, будучи державними службовцями, тобто неупередженими, політично нейтральними професіоналами, мають забезпечити зростання професіоналізації державної служби загалом. Вони повинні не тільки виконувати доручення міністра, а й займати активну управлінську позицію - попереджати міністра про можливі негативні виклики, пропонувати йому альтернативні варіанти розв'язання проблем. Тобто активно ініціювати спільну роботу для поліпшення стану справ у сфері відповідальності міністерства.

По-третє, діяльність державних секретарів у міністерствах сприятиме забезпеченню паритетності політичних ініціатив міністрів та інтересів суспільства на засадах законності. Тобто державний секретар не повинен сліпо виконувати будь-яке доручення. Він повинен бути помічником міністра у виконанні законних ініціатив, спрямованих на задоволення суспільного інтересу, і водночас - першим попереджати міністра про невідповідність його вказівок законам, державній політиці уряду або суспільним інтересам загалом. Це має позитивно позначитися на зменшенні проявів корупції, оскільки для реалізації якихось незаконних, зокрема й корупційних, оборудок міністрові тепер доведеться "вступати в злочинну змову" з державним секретарем свого міністерства.

По-четверте, наявність стабільно працюючого державного секретаря має забезпечити стабільність усього апарату міністерства, що сприятиме нагромадженню його професійного потенціалу та збереженню інституційної пам'яті. Ефективно працюючий апарат міністерства, тобто організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, що забезпечують діяльність міністра, а також виконання покладених на міністерство завдань, формується роками. Саме державний секретар, який залишатиметься на посаді навіть при зміні уряду, забезпечуватиме, щоб зміна міністра не спричинила дестабілізації роботи міністерства. У цьому полягає збереження інституційної пам'яті органу влади як дієвого інструменту та запоруки ефективності функціонування державного апарату загалом. Це означає, що в разі зміни очільника міністерства адміністративна робота в ньому не починатиметься щоразу ніби з чистого аркуша, а, навпаки, накопичений професійний досвід і знання державних службовців і надалі застосовуватимуться без витрачання часу на напрацювання вже відомого чи повторення допущених раніше помилок.

Ну й, по-п'яте, ефективність інституту державних секретарів вже підтверджена багаторічним європейським досвідом функціонування публічної адміністрації, а також економічним зростанням держав, у яких його було запроваджено. Фактично в Європейському Союзі немає країн, де б уряди були організовані на якихось інших засадах, а не на розмежуванні функцій та співпраці політично призначуваних міністрів і постійно працюючих державних службовців, очолюваних державним (генеральним, постійним…) секретарем або директором. А отже, ми також можемо і повинні використати перевірені напрацювання, що вже зарекомендували і виправдали себе.

Тим, хто не пам'ятає, нагадаємо, що ми вже мали в Україні державних секретарів.

Справді, сам термін "державний секретар міністерства" не новий для України. Політики і державні службовці пам'ятають, як у 2001–2003 рр. цю посаду пробував запровадити президент Л.Кучма. Але при цьому часто забувають, що тоді це робилося з іншою метою і зовсім в інший спосіб. Перший досвід реалізації ідеї розмежувати політичні та адміністративні функції і повноваження міністрів і державних секретарів справді не був успішним. А причина в тому, що з рекомендацій експертів з питань адміністративної реформи запозичили лише назву нової посади - "державний секретар". Усе інше - спосіб їх призначення, визначення повноважень, відповідальності - абсолютно не відповідало традиціям європейських урядів і відбувалося вкрай суперечливо. Хоча саму ідею запровадити таку посаду тоді вважали прогресивною і підтримували фахівці-управлінці.

На жаль, у 2001 р. ідея розмежування політичних та адміністративних функцій міністра і державного секретаря втілювалася в життя непослідовно. Державний секретар отримав тоді цілу низку політичних повноважень - зокрема, виконував обов'язки міністра в разі його відсутності, брав участь у засіданнях уряду, хоча функції державного секретаря мали бути суто адміністративними. Тому в деяких міністерствах виникло ніби "двовладдя" міністра і державного секретаря, вони часто конфліктували. Порядок призначення державних секретарів також мав політичне забарвлення - державні секретарі призначалися в тому ж порядку, що й міністри, - президентом України. Фактично це робилося для посилення контролю президента над урядом. До того ж у різних міністерствах до розподілу функцій між міністром і державним секретарем підходили по-різному. Були приклади, коли міністр перебирав на себе функції контролю апарату, а державний секретар представляв міністерство у парламентських заходах.

Тоді посада проіснувала два роки. Але її ліквідація не означала, що державний секретар не потрібен вітчизняному державному управлінню. Проблема полягала в тому, що запроваджена модель не повною мірою відповідала самій ідеї, що закладалася.

Після скасування в 2003 р. інституту державних секретарів практика державного управління і далі підтверджувала потребу в таких посадовцях. Тому повернутися до інституту державних секретарів спробували тоді, коли було запроваджено посаду заступника міністра - керівника апарату. Цей посадовець, здійснюючи керівництво апаратом і маючи статус державного службовця, одночасно був і заступником міністра-політика, а тому не міг залишатися на посаді при новому міністрові. Законом України "Про державну службу" в 2015 р. внесено зміни до Закону "Про центральні органи виконавчої влади", якими замість посади заступника міністра - керівника апарату запроваджено посаду державного секретаря міністерства, визначено вимоги до цієї посадової особи, порядок її призначення, завдання та повноваження.

Хто сьогодні може стати державним секретарем міністерства і як його призначатимуть?

Відбір кандидатури на посаду державного секретаря міністерства здійснюватиметься за результатами конкурсу, який оголошується урядом і проводиться відповідно до законодавства про державну службу. Призначатиме державного секретаря Кабінет міністрів України за поданням Комісії з питань вищого корпусу державної служби строком на п'ять років з правом повторного призначення.

У першій хвилі оголошено конкурси на зайняття вакантних посад державних секретарів Міністерства аграрної політики та продовольства України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, Міністерства інфраструктури України, Міністерства інформаційної політики України, Міністерства культури України. Урядом визначено умови проведення конкурсу на зайняття зазначених посад.

Кандидатом на посаду державного секретаря міністерства може бути громадянин України, який має вищу освіту, загальний стаж роботи не менше семи років, включаючи досвід управлінської роботи не менше трьох років, знає законодавство, зокрема Конституцію України, закони "Про державну службу", "Про запобігання корупції", "Про Кабінет Міністрів України", "Про центральні органи виконавчої влади", володіє професійними знаннями.

Проте лише професійних знань недостатньо. Претенденти повинні мати менеджерські та лідерські навички стратегічного планування, встановлення цілей, пріоритетів та орієнтирів; уміти працювати з великим обсягом інформації, виконувати одночасно кілька завдань, вести ділові переговори, досягати кінцевих результатів. Вимогою є й уміння ухвалювати ефективні рішення, здійснювати ефективну комунікацію та проводити публічні виступи, налагоджувати партнерську взаємодію. Не менш важливо вміти формувати план змін і поліпшень, управляти змінами та реакцією на них, оцінювати ефективність змін, володіти навичками управління організацією та персоналом, публічними фінансами, працювати в умовах електронного урядування.

Лідер повинен уміти розпізнавати потенціал і можливості організації та її працівників, спрямовувати їх на досягнення поставлених завдань. При цьому між лідерством у державному й приватному секторах є різниця. Бути лідером на державній службі складніше, бо необхідно служити суспільству й державі, працюючи з політиками, визнаючи їхню першість у визначенні державної політики та ухваленні політичних рішень. При цьому важливо залишатися політично неупередженим.

Уряд визначив і особистісні компетенції претендентів на посаду державного секретаря: принциповість, рішучість і вимогливість під час ухвалення рішень; налаштованість на служіння суспільству, захист національних інтересів; системність; інноваційність і неупередженість; самоорганізація і саморозвиток; вміння працювати у стресових ситуаціях.

Тобто людина, яка буде призначена на посаду державного секретаря міністерства, повинна бути не лише фахова, а й наділена відповідними особистісними якостями.

Чим ця посада відрізнятиметься від посади міністра?

Міністр керує міністерством у цілому. Запровадження посади державного секретаря не означатиме, що міністр не здійснюватиме такого керівництва. Його головне завдання - формувати політику, ініціювати і втілювати в життя реформи. Він є членом уряду, ухвалює рішення про "політичні призначення" (вносить пропозиції щодо своїх заступників, формує патронатну службу), представляє міністерство як орган влади у відносинах з іншими органами державної влади, насамперед у парламенті, видає нормативні акти міністерства.

Державний секретар міністерства організовуватиме роботу апарату міністерства; забезпечуватиме підготовку пропозицій щодо виконання завдань міністерства і подаватиме їх на розгляд міністру; готуватиме і подаватиме міністру для затвердження план роботи міністерства, звітуватиме про його виконання; за погодженням із Міністерством фінансів затверджуватиме штатний розпис і кошторис міністерства; у порядку, передбаченому законодавством про державну службу, призначатиме на посади та звільнятиме з посад державних службовців апарату міністерства, присвоюватиме їм ранги державних службовців, ухвалюватиме рішення про їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності; представлятиме міністерство як юридичну особу в цивільно-правових відносинах та ін. На час відсутності державного секретаря міністерства або неможливості здійснення ним своїх повноважень з інших причин його обов'язки виконуватиме один з керівників структурних підрозділів апарату міністерства, в ідеалі найкраще, щоб це був керівник секретаріату міністерства.

Державний секретар матиме вплив на апарат міністерства, але буде залежним від міністра. Якщо державний секретар не впроваджуватиме його політики, він буде звільнений за ініціативою уряду та згодою Комісії з питань вищого корпусу державної служби.

Попри різну за своєю природою спрямованість функцій (політичні та адміністративні), міністр і державний секретар повинні вибудовувати конструктивні стосунки на засадах взаємодопомоги та взаємоповаги, знаходити порозуміння, спільну мову, а не конкурувати між собою. Державний секретар не повинен залишатися осторонь комунікації міністра з керівниками структурних підрозділів, адже він відповідальний за забезпечення функціонування міністерства. Це підвищуватиме інституційну спроможність міністерства, тобто здатність цієї державної структури ефективно виконувати покладені на неї функції.

Від чого залежатиме ефективність запровадження посад державних секретарів міністерств?

Для того щоб реформа державного управління була успішною, сприяла реальним змінам у різних галузях і сферах суспільного життя, запровадження посад державних секретарів міністерств має поєднуватися з низкою інших ключових реформ.

Потрібно продовжувати реформу організації роботи міністерств. До Верховної Ради України подано законопроект №4526д Про внесення змін до деяких законів України у зв'язку з ухваленням Закону України "Про державну службу", зокрема - до Закону України "Про центральні органи виконавчої влади". Законопроектом передбачено повніше й коректніше розмежування повноважень міністрів і державних секретарів. Маємо надію, що парламентарії підтримають його якнайшвидше.

Наприклад, міністр повинен затверджувати структуру апарату міністерства за поданням державного секретаря міністерства і мати право скасовувати повністю або в окремій частині накази державного секретаря міністерства. Пропонується законодавчо закріпити, що державний секретар керує апаратом міністерства. При цьому законопроектом передбачено повноваження державного секретаря міністерства затверджувати Положення про структурні підрозділи апарату міністерства.

Особливе значення для якості державного управління має ефективність аналізу державної політики та стратегічного планування. Аналіз державної політики має бути ґрунтовним і постійно вдосконалюватися. Формування державної політики, зокрема стратегічне планування, має бути якісним, бо визначає, наскільки результативно реалізовуватиметься державна політика. Потрібно враховувати, що ефективне формування політики є важливим і на політичному, і на адміністративному рівні.

Необхідно підвищити стратегічну спроможність Кабінету міністрів України, удосконалити систему стратегічного планування, провести його моніторинг та оцінювання, удосконалити методологію формування державної політики, включаючи оцінювання якості нормотворчої роботи, запровадити електронну систему управління документами. Ці завдання містить нещодавно схвалена урядом Стратегія реформування державного управління України на 2016–2020 роки. Підвищення ефективності та спроможності уряду в реалізації державної політики досягатиметься, зокрема, й передачею окремих повноважень Кабінету міністрів України відповідним міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади. Члени Кабінету міністрів України зосереджуватимуться на стратегічно значущих питаннях, вирішення яких потребує координації державної політики в різних галузях на найвищому рівні.

Необхідно визначити чіткі єдині вимоги та методологію підготовки програмних і стратегічних документів державної політики (аналіз стану справ; визначення проблем, що потребують розв'язання; підготовка альтернативних варіантів розв'язання проблем; оцінювання впливу; визначення критеріїв ефективності; консультації з громадськістю та зацікавленими сторонами; визначення строків звітування; процедура оновлення).

Окрім того, що потрібно чіткіше визначити місію, сфери відповідальності, функції та завдання міністерств, повинна змінитися й структура апарату міністерства шляхом укрупнення департаментів, які повинні відповідати за формування та реалізацію політики в окремих частинах сфери повноважень або підгалузях. Планується врегулювати основні засади діяльності структурних підрозділів апарату міністерства. У чинному Законі "Про центральні органи виконавчої влади" ця норма відсутня. Має бути визначено, що структурними підрозділами апарату міністерства є департаменти і секретаріат. Департамент утворюється для забезпечення виконання завдань міністерства, які становлять галузево або функціонально відокремлену частину сфери повноважень міністерства. А секретаріат - це сукупність структурних підрозділів апарату міністерства, що здійснює організаційне, правове, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності міністерства. У структурі департаментів і секретаріату можуть утворюватися структурні підрозділи, критерії формування яких визначатиме Кабінет міністрів України. Типову структуру апарату міністерства та вимоги до її формування має визначити уряд.

Сподіваємося, що вдосконалена організаційна структура міністерств забезпечить якісно новий рівень формування та здійснення державної політики.

Ще одним не менш важливим чинником, що стане додатковим гарантом успішності реформи, є належний рівень оплати праці державних секретарів. Уряд визначив умови оплати їхньої праці: посадовий оклад (12061 гривня), надбавка до посадового окладу за ранг, надбавка не менше 50% за інтенсивність праці; надбавка не менше 50% за виконання особливо важливої роботи; інші надбавки, доплати та премії - відповідно до Закону України "Про державну службу". Таким чином заробітна плата державного секретаря міністерства становитиме понад 30 тис. грн на місяць. Звичайно, гідна заробітна платня сприятиме підвищенню престижу державної служби та авторитету державної влади тільки тоді, коли ефективність і результати їхньої діяльності позитивно оцінюватимуться й суспільством.

Отже, маємо надію, що запровадження інституту державних секретарів міністерств сприятиме досягненню мети реформи державного управління, а саме - побудувати прозору систему державного управління, створити професійну державну службу, забезпечити ефективність її роботи. Проте ця надія має шанс справдитися лише тоді, коли і влада, і все суспільство дуже відповідально поставляться до комплексного реформування виконавчої влади України.